1 大連老城現(xiàn)狀特征

因城市高速發(fā)展，大連城市建設(shè)求多求快，忽略了高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)要求，老城建設(shè)質(zhì)量下降，更新過程中逐漸曝露出許多問題，如自然山體被破壞、公共物品供給缺乏等。

1.1 自然山體遭受侵害

大連老城內(nèi)山體連綿，既是構(gòu)成老城社區(qū)特色的要素，也是城市居民的休憩公園。近年來，城市更新多沿著山體溝壑開發(fā)建設(shè)，自然山體被不斷蠶食（見圖1）?！俺窃谏街小币炎兂伞吧皆诔侵小保B綿山體被切割成小塊綠地，城市特色盡失，居民也失去了休憩地。

1.2 公共物品供給缺乏

老城內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施齊全，但道路、市場缺乏管理且環(huán)境差，公共活動(dòng)場所缺乏。隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量快速增長，老城內(nèi)停車問題愈加凸顯。社會(huì)公共停車位極度缺乏且構(gòu)成不合理，以路邊臨時(shí)停車為主，約占70%。公共中心和社區(qū)中心被車輛占據(jù)，各類交通混雜。經(jīng)常施工維護(hù)的市政設(shè)施、臟亂的垃圾回收點(diǎn)、散布的鍋爐房、有礙景觀的高壓線、架空的分戶供熱管線等，使老城整體破舊不堪（見圖2）。

圖1 沿山體溝壑開發(fā)建設(shè)

圖2 老城環(huán)境破舊不堪

1.3 土地放量逐年減少

大連自1995年開始加大調(diào)整老城內(nèi)工業(yè)用地布局。1997—2007年，老城內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)量逐年減少，所釋放的土地調(diào)整為城市公共服務(wù)設(shè)施用地、居住用地等，同時(shí)通過實(shí)施“解困”“安居”工程，大連市政府提出全面改造老城內(nèi)低洼地受淹區(qū)及周圍棚戶區(qū)。通過改造更新，老城區(qū)中棚戶區(qū)已越來越少，居住條件正逐步改善。

由于工業(yè)外遷及棚戶區(qū)改造，老城內(nèi)可用于改造更新的土地大大減少。如圖3所示，從10年間的土地釋放量統(tǒng)計(jì)可看出老城區(qū)內(nèi)土地釋放量逐年減少，處于“穩(wěn)恒態(tài)”，新建項(xiàng)目地塊面積小，屬于插建類，對(duì)周邊密度較大的現(xiàn)狀建筑造成了影響。大拆大建的城市更新模式已無法適用于老城建設(shè)。

圖3 大連新老城1997-2007年土地釋放量比較

2 大連老城問題成因分析

2.1 一元調(diào)控失控

我國城市規(guī)劃體系是“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-總體規(guī)劃-控制性詳細(xì)規(guī)劃-修建性詳細(xì)規(guī)劃”。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和總體規(guī)劃對(duì)老城居民的切身利益體現(xiàn)并不多。土地出讓制度是建立在依據(jù)控規(guī)制定的土地出讓規(guī)劃設(shè)計(jì)條件上的。老城規(guī)劃中涉及利益復(fù)雜，能否在控規(guī)中實(shí)現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)原住居民利益，是老城問題的核心。

目前，控規(guī)編制過程中，公眾參與度不夠，原住居民利益未能體現(xiàn)。控規(guī)強(qiáng)調(diào)對(duì)開發(fā)行為的控制，更適用于新建區(qū)的土地管理，在老城范圍內(nèi)并不能充分發(fā)揮作用，如桃源街片區(qū)控規(guī)中規(guī)劃道路紅線與現(xiàn)狀沿街的居民住宅不符（見圖4）。若老城更新采用規(guī)劃道路紅線，必然會(huì)大面積拆遷現(xiàn)狀建筑，導(dǎo)致人性化的街道界面及尺度感盡失，干擾老城原住居民生活。老城更新中，筆者認(rèn)為不能以控規(guī)作為更新改造的依據(jù)。

2.2 二元介入失衡

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共物品和公共服務(wù)由政府提供。市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府主導(dǎo)的一元模式已日益暴露出與新形勢(shì)不相適應(yīng)的弊端。土地進(jìn)入市場后，政府主導(dǎo)的一元模式已轉(zhuǎn)化為政府與市場博弈的二元模式。投資商不斷謀求個(gè)人利益最大化，在老城層面表現(xiàn)得尤為明顯。兩者互相牽制的同時(shí)，帶來二元失衡問題。2008年初，為改善居住條件，大連市內(nèi)4區(qū)開展了新居計(jì)劃。介入新居計(jì)劃的開發(fā)商拼命增加建筑高度，在回遷原住居民的同時(shí)爭取最大利潤，導(dǎo)致城市形象被破壞、周邊住宅采光被遮擋等一系列問題，給周圍居民生活帶來影響，也給規(guī)劃管理部門帶來很大困擾。因開發(fā)商和規(guī)劃管理部門相互博弈，新居計(jì)劃難以落實(shí)。

圖4 桃源街某地塊規(guī)劃道路紅線

3 建立社區(qū)規(guī)劃為特色的多元平衡更新完善機(jī)制

3.1 制度支撐

3.1.1 處理好社區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

老城內(nèi)城市功能齊全，基礎(chǔ)設(shè)施完備，改造更新最重要的是保障原住居民利益。簡·雅各布斯曾指出：“我們現(xiàn)在需要的不是一個(gè)高高在上進(jìn)行協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)能在需要地方進(jìn)行協(xié)調(diào)的規(guī)劃單位”。城市規(guī)劃體系中控制性詳細(xì)規(guī)劃作為土地出讓的依據(jù)可控制新區(qū)的開發(fā)行為，但無法滿足居民日常生活中對(duì)公共物品的需求。筆者認(rèn)為現(xiàn)行規(guī)劃體系中控規(guī)作為土地出讓的依據(jù)并不適用于老城更新改造。

新出臺(tái)的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)化了控規(guī)的法律地位，認(rèn)為將社區(qū)規(guī)劃合理納入城市規(guī)劃體系中才是解決問題的根本。筆者認(rèn)為老城內(nèi)的土地出讓都應(yīng)先編制社區(qū)規(guī)劃，再將成果納入控規(guī)中，進(jìn)而在土地出讓條件中有所體現(xiàn)（見圖5）。

3.1.2 落實(shí)社區(qū)規(guī)劃的政策保障

圖5 社區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用

1）政策傾斜 很多學(xué)者認(rèn)為“近期社區(qū)規(guī)劃還很難成為城市規(guī)劃體系中的組成部分，也很難具備法律效應(yīng)，故社區(qū)規(guī)劃成果要落地，就應(yīng)以現(xiàn)有城市規(guī)劃體系作為編制依據(jù)，其成果也要在其他規(guī)劃中有所體現(xiàn)”。由此看來，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃須在政策上予以傾斜。

2）公眾參與 社區(qū)規(guī)劃的目的就是在利益關(guān)系復(fù)雜的老城區(qū)用“公眾參與”方式解決老城問題。作為老城規(guī)劃的核心內(nèi)容，編制的過程、成果都應(yīng)體現(xiàn)“公眾參與”，且應(yīng)以法定形式保障“公眾參與”。

3.2 載體依托

不同城市的社區(qū)治理模式適應(yīng)于不同的社會(huì)條件。國外社區(qū)建設(shè)是自治的社區(qū)管理模式，我國社區(qū)短時(shí)期內(nèi)仍脫離不了行政干預(yù)。筆者認(rèn)為，從大連城市規(guī)模和政府管理效率來看，并不適宜在街道和居委會(huì)之間設(shè)立社區(qū)，最直接的方法是將街道單位作為社區(qū)單位。

3.2.1 行政可行性

我國現(xiàn)階段社會(huì)資本薄弱，基層自治組織和第三部門力量也很薄弱，居民對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與度較低，加上規(guī)劃編制體制限制，政府機(jī)構(gòu)以外的組織和個(gè)人無法委托制定社區(qū)規(guī)劃。由政府委托編制社區(qū)規(guī)劃，能更好地整合資源，便于規(guī)劃實(shí)施。街道作為最小一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的財(cái)政管理能力，應(yīng)將其作為社區(qū)劃分的重要依據(jù)。某些城市建立了新型街道財(cái)政管理體制：在街道設(shè)立財(cái)政所，將有關(guān)的稅收協(xié)管權(quán)下放到街道，基數(shù)內(nèi)上繳后剩余部分由區(qū)財(cái)政局按比例返還，超基數(shù)部分的收入全部返還街道。財(cái)政管理體制調(diào)整后，街道辦事處財(cái)力明顯增強(qiáng)?；诮值绖澐稚鐓^(qū)，能運(yùn)用街道的財(cái)政能力組織編制社區(qū)規(guī)劃并開展相關(guān)管理工作。

3.2.2 空間適度性

我國目前仍有在街道和居委會(huì)之間劃分社區(qū)的做法。社區(qū)規(guī)劃在一定地理范圍和人口規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行，故應(yīng)在街道或其以上層面開展。從投資角度看，很難在規(guī)模偏小的居委會(huì)層面開展規(guī)劃。

3.3 機(jī)制確立

3.3.1 “社區(qū)圓桌會(huì)議”制度

社會(huì)參與是社區(qū)建設(shè)的生命。目前我國的社區(qū)參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要表現(xiàn)為：①參與程度低，尤其是城市上班族的社區(qū)參與意識(shí)普遍缺乏；②參與范圍有限；③參與主體缺乏廣泛性，主要是離退休人員和中小學(xué)生，中青年比例很低。無組織的鄰里就沒有足夠權(quán)力，當(dāng)然也就無法與政府或企業(yè)相抗衡。建立“社區(qū)圓桌會(huì)議”制度就是要解決社區(qū)參與度不夠的問題。

“社區(qū)圓桌會(huì)議”是社區(qū)最主要的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，是制定社區(qū)規(guī)劃的權(quán)力機(jī)構(gòu)。參與社區(qū)圓桌會(huì)議的應(yīng)是利益的切身感受者和社區(qū)規(guī)劃的主體（見表1）。各主體在社區(qū)圓桌會(huì)議中展開博弈并得出結(jié)論。社區(qū)居民在社區(qū)參與中占主要地位，既是社區(qū)建設(shè)的主要受益者，也是社區(qū)義務(wù)的主要承擔(dān)者。

表1 社區(qū)規(guī)劃的主體

從社區(qū)參與主體看，“社區(qū)圓桌會(huì)議”是以非政府組織為主的機(jī)構(gòu)。老城更新中由非政府機(jī)構(gòu)組成的社區(qū)委員會(huì)并不具備用地審批權(quán)，而僅可將其研究的規(guī)劃成果納入既有規(guī)劃程序中，作為土地出讓的條件。現(xiàn)階段，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)如某些學(xué)者指出的“促成民政系統(tǒng)和規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)并軌，將民政事業(yè)發(fā)展納入城市規(guī)劃體系進(jìn)行統(tǒng)一安排”。

3.3.2 “規(guī)劃師代表”制度

我國社區(qū)工作人員大多不具備社區(qū)規(guī)劃專業(yè)知識(shí)，為保證社區(qū)規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施，建立“社區(qū)規(guī)劃師代表制度”是行之有效的方法。

從服務(wù)對(duì)象、研究領(lǐng)域和職業(yè)目標(biāo)等方面考慮，社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復(fù)興的管理型規(guī)劃人才。社區(qū)規(guī)劃師的職業(yè)目標(biāo)是在不侵犯其他社區(qū)發(fā)展機(jī)遇、不妨礙城市長期整體利益的基礎(chǔ)上，為本社區(qū)謀求長遠(yuǎn)的最大利益。社區(qū)規(guī)劃師應(yīng)具備環(huán)境設(shè)計(jì)方面的專業(yè)背景、服務(wù)社區(qū)的熱忱，能融入所服務(wù)的地區(qū)且對(duì)環(huán)境有深入了解，以便與居民達(dá)成共識(shí)，創(chuàng)造出有歸屬感、人情味和活力的社區(qū)（見表2）。

表2 社區(qū)規(guī)劃師的作用

4 結(jié)語

歐美發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷郊區(qū)外擴(kuò)型城市化后，老城逐漸淪為空城，引發(fā)了犯罪率高、貧民窟集聚等城市問題，故現(xiàn)行城市化重點(diǎn)為復(fù)興老城活力，重新吸引人們回到中心區(qū)。目前，我國快速城市化發(fā)展，多追求城市面積擴(kuò)張，忽視老城問題，但結(jié)合歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，老城復(fù)興將是下輪城市化的重點(diǎn)。應(yīng)在老城問題惡化前從政策管理角度給予重視并及時(shí)解決，避免重走發(fā)達(dá)國家的老路。筆者通過分析大連老城問題為其他城市更新改造提供思路，以期使我國城市化進(jìn)程具有“高質(zhì)量外延推進(jìn)和高質(zhì)量內(nèi)涵集約”的雙重特質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉征.地方政府視角的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃[J].規(guī)劃師，2007（5）：5-8.

[2]趙成根.民主與公共決策研究[M].黑龍江：黑龍江人民出版社，2003.

[3]武磊.社區(qū)建設(shè)——促進(jìn)城市和諧的重要因素[J].中外管理，2008（6）：40-41.

[4]Rannae H，John M.鄰里——公司合作模式的社區(qū)復(fù)蘇實(shí)例[M].謝慶達(dá)，譯.臺(tái)北：臺(tái)北創(chuàng)興出版社，1998.

[5]徐一大.再論我國城市社區(qū)及其發(fā)展規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2004（12）：69-74.

[6]黃應(yīng)霖，欒斌.臺(tái)灣的社區(qū)規(guī)劃師制度介紹[J].理想空間，2008（8）：113.

[7]許健坤.虹鎮(zhèn)老街的“新生”——探索緊湊型用地條件下高品質(zhì)社區(qū)交往空間[J].城市住宅，2017（6）：21-25.

[8]蔡振鴻，魏書精，陳磊，等.生態(tài)城市建設(shè)體系下生態(tài)社區(qū)建設(shè)研究——以龍巖市為例[J].城市住宅，2017（3）：47-50.

[9]郭湘閩.走向多元平衡——制度視角下我國舊城更新傳統(tǒng)規(guī)劃機(jī)制的變革[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.