王政 楊曉婉 劉湘 華冰群 武文文

摘要：文章在闡述生態(tài)環(huán)境督政問責制度的概念、規(guī)范依據(jù)和現(xiàn)實背景的基礎(chǔ)上，分析指出生態(tài)環(huán)境督政問責最重要的功能是落實地方生態(tài)環(huán)境責任，是在加強生態(tài)文明建設(shè)的背景下自上而下主動進行的制度建設(shè)。對“同體性”生態(tài)環(huán)境督政問責和“異體性”生態(tài)環(huán)境督政問責需要解決的具體問題，包括督政問責的對象、督政形式、組織載體、問責事由及問責程序進行了深入分析。最后分析了生態(tài)環(huán)境督政問責制度完善的立法路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；督政問責；制度體系

生態(tài)環(huán)境督政問責是既包括通過考核、督查等方式發(fā)現(xiàn)地方黨委政府在生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題，督促履責，也包括通過問責追責，形成壓力傳導(dǎo)的制度體系。行政問責的初衷主要是回應(yīng)社會訴求，但生態(tài)環(huán)境督政問責最重要的功能是落實地方生態(tài)環(huán)境責任，是在加強生態(tài)文明建設(shè)的背景下自上而下主動進行的制度建設(shè)。

一、 生態(tài)環(huán)境督政問責的規(guī)范依據(jù)

生態(tài)環(huán)境督政問責建立的基礎(chǔ)在于地方生態(tài)環(huán)境主體責任，這一責任在規(guī)范上源于《憲法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的規(guī)定。在法律規(guī)范上，我國環(huán)境立法特別是憲法并沒有采取明確確認環(huán)境權(quán)，進而由環(huán)境權(quán)生發(fā)出“客觀法”效力，進而產(chǎn)生國家生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)的法律規(guī)范路徑。而是直接規(guī)定了國家生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)，并明確為基本國策，以生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)確立為根本原則，從而使地方政府成為地方生態(tài)環(huán)境責任主體，為本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責。同時，在《中國共產(chǎn)黨黨章》和“十八大報告”通過生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”全方位建設(shè)的政策宣示，賦予了地方政府生態(tài)環(huán)境的主體責任的政治涵義。

二、 生態(tài)環(huán)境督政問責的現(xiàn)實背景

我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，由于高投入、高消耗、高污染的傳統(tǒng)發(fā)展方式?jīng)]有根本改變，中國在經(jīng)濟快速增長的同時，也付出了很高的代價，生態(tài)環(huán)境不斷受到嚴重損害，這些問題的出現(xiàn)往往與黨政干部的失職、瀆職有著直接聯(lián)系。國家雖然早已建立起領(lǐng)導(dǎo)干部問責制度，但現(xiàn)行的問責制度還不夠完善。可持續(xù)發(fā)展理念和戰(zhàn)略的貫徹實施情況在干部政績考核中權(quán)重低、作用小，執(zhí)行不嚴格。一些對生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有收到應(yīng)有的追責。當前急需進行完整的制度體系建設(shè)，落實地方政府在生態(tài)環(huán)境方面的主體責任，督促黨委政府及相關(guān)部門積極履職，使生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

三、 生態(tài)環(huán)境督政問責制度體系基本構(gòu)成

生態(tài)環(huán)境督政問責制度是一個包括“同體性”督政問責、“異體性”督政問責，及相關(guān)配套制度的制度體系?！巴w性”督政問責是指上級黨委政府自上而下對下級黨委政府、相關(guān)職能部門及其工作人員履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任的情況進行監(jiān)督和責任追究?！爱愺w性”督政問責是指黨委政府系統(tǒng)以外的人大、司法、媒體、公眾對黨委政府、相關(guān)職能部門及其工作人員履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任的情況進行監(jiān)督和責任追究。兩者的區(qū)分主要在于督政問責主體的不同。

在當前生態(tài)環(huán)境督政問責制度體系中，“同體性”督政問責是主要機制，而“異體性”督政問責是輔助機制。一方面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政事務(wù)專業(yè)性、技術(shù)性較強，“異體性”的外部監(jiān)督難以深入細節(jié)，而“同體性”內(nèi)部監(jiān)督則可以深入生態(tài)環(huán)境行政流程的各個環(huán)節(jié)，更加熟悉行政裁量的范圍與幅度，對行政失效的問題與原因也更為熟悉，“同體性”督政問責因此具有高效、直接的優(yōu)勢。另一方面，“同體性”督政問責在形式上主要是“對上負責”，“異體性”督政問責能夠因主體的獨立性而減少利益關(guān)系的牽制，符合民主政治的要求，能夠增強生態(tài)環(huán)境督政問責制度的公開性和監(jiān)督力度，提高制度的公信力。

四、 “同體性”生態(tài)環(huán)境督政問責

1. 督政問責對象。從環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)來講，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負總責，職能部門要承擔相應(yīng)的監(jiān)管職責。從黨的路線方針政策和節(jié)約資源、保護環(huán)境的基本國策來講，各級黨委政府、相關(guān)職能部門及其工作人員都應(yīng)按照要求主動將生態(tài)文明建設(shè)納入日常工作，使生態(tài)文明建設(shè)能融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。因此，要破除我國在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域一直存在認識誤區(qū)，即認為環(huán)境保護只是環(huán)保部門的事，資源保護只是相應(yīng)的資源行政部門的事，或者生態(tài)環(huán)境只是政府的事，問責與黨委無關(guān)，使生態(tài)環(huán)境督政問責對黨委政府、相關(guān)職能部門及其工作人員進行全面覆蓋。

2. 督政形式。生態(tài)環(huán)境的督政形式主要有側(cè)重于過程控制的生態(tài)環(huán)境督查制度和側(cè)重于目標管理的生態(tài)環(huán)境績效考核。生態(tài)環(huán)境績效考核是確定結(jié)果需要追責后往前追溯決策和執(zhí)行責任，而生態(tài)環(huán)境督查更強調(diào)及時發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)的錯誤并進行追責。兩種生態(tài)環(huán)境督政形式各有側(cè)重，構(gòu)成了一個較為完整的控制體系。

（1）生態(tài)環(huán)境督查制度。生態(tài)環(huán)境督查是在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域開展的一種自上而下的“運動式治理”，目的是通過打破原有的科層制結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)地方重經(jīng)濟建設(shè)輕生態(tài)環(huán)境的慣性思維，落實地方政府生態(tài)環(huán)境主體責任。

目前生態(tài)環(huán)境督查主要針對土地、污染等問題，還沒有實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境要素的全面覆蓋。生態(tài)、環(huán)境、資源三者之間是相互依存和相互影響的關(guān)系，以水為例，目前水環(huán)境質(zhì)量差、水資源保障能力脆弱、水生態(tài)受損嚴重，解決這一系統(tǒng)性問題，不能只在減少污染物排放上做文章，還需要做“加法”，即節(jié)約用水提高用水效率，保障生態(tài)流量，系統(tǒng)性促進水質(zhì)改善。而目前部分地區(qū)水資源不合理調(diào)度問題非常突出，在水電站、水庫、攔河閘壩運行調(diào)度過程中往往忽視下游流域生態(tài)流量需求，造成環(huán)境容量下降，嚴重影響了水生態(tài)環(huán)境。因此，改善水環(huán)境，需要統(tǒng)籌水污染治理、水資源管理和水生態(tài)保護，而生態(tài)環(huán)境督查也需要全面覆蓋相應(yīng)的行政領(lǐng)域。

（2）生態(tài)環(huán)境績效考核。生態(tài)環(huán)境績效考核制度的核心是改變過去只注重經(jīng)濟指標的做法，將生態(tài)環(huán)境績效納入政績考核。在制度體系上，生態(tài)環(huán)境績效考核制度包括專項考核和綜合考核。專項考核是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域自上而下對專項生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)考核，如“實行最嚴格水資源管理制度考核”、“大氣污染防治行動計劃實施情況考核”等。綜合考核是指在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域有關(guān)專項考核的基礎(chǔ)上綜合開展的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核。依據(jù)《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，對地方黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核分為年度評價和五年規(guī)劃期結(jié)束后的目標考核。

在生態(tài)環(huán)境績效考核中存在的問題主要是考核體系與指標的分散與凌亂，考核激勵不足。今后在設(shè)置考核體系和指標時，一要以明確政府及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境職責為基礎(chǔ)，整合不同考核體系和指標，二要突出實用性，即讓考核體系和指標與基層管理和執(zhí)法緊密聯(lián)系，增強二者的相關(guān)性。同時，要加大部門之間在監(jiān)測數(shù)據(jù)上的協(xié)調(diào)與共享，避免交叉重復(fù)，統(tǒng)一考核數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)要求，讓不同考核體系中針對同一管理和執(zhí)法目標的考核指標相統(tǒng)一。要規(guī)范考核結(jié)果運用，明確考核結(jié)果公布時間、范圍、方式。充分發(fā)揮考核結(jié)果的激勵作用，在對考核優(yōu)秀進行獎勵補助時，應(yīng)減少對地方資金配套的要求，同時增強職能部門對資金使用的決定權(quán)。設(shè)計針對個人的經(jīng)濟獎勵機制，特別是要激發(fā)基層管理和執(zhí)法人員的積極性。

3. 組織載體。生態(tài)環(huán)境督政問責需要進行組織載體的創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境督政問責的組織創(chuàng)新可分為三方面：第一是地方應(yīng)成立生態(tài)環(huán)境保護委員會，落實黨委政府的生態(tài)環(huán)境主體責任，同時對相關(guān)職能部門的履職情況形成常態(tài)監(jiān)督；第二是完成環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測垂直管理改革，實現(xiàn)環(huán)境保護主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責，通過環(huán)境監(jiān)察專員制度的建立，落實新《環(huán)境保護法》第六十七條所規(guī)定的環(huán)境保護主管部門對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督職責；第三是根據(jù)生態(tài)環(huán)境整體性的特點，通過流域管理機構(gòu)及區(qū)域協(xié)調(diào)機制，形成流域、區(qū)域不同行政單元的相互監(jiān)督模式。通過組織載體創(chuàng)新，可以形成有利于落實地方政府主體責任的合理的生態(tài)環(huán)境行政管理體制和權(quán)責配置。

4. 問責事由與追責情形。

（1）責任清單。問責事由與追責情形的確定，首先要依據(jù)法定職責去判斷。在規(guī)范意義上明晰法定職責的一個辦法是完善責任清單制度。責任清單是從責任的角度對政府部門的職責進行直觀表述，通過明確部門職責，界定職責界限，加強生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)，防止政府生態(tài)環(huán)境管理及執(zhí)法缺位。相對于權(quán)力清單所著力解決的亂作為問題，責任清單主要解決部門不作為的問題。

生態(tài)環(huán)境包括各種氣、水、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等各種自然因素，多樣的管理對象需要由多個監(jiān)管部門共同監(jiān)管，同一個管理對象往往也需要多個部門共同監(jiān)管，這就造成了在責任清單制定中還存在一定“空隙”。比如在畜禽養(yǎng)殖污染防治中，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的適用范圍為規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，面對未達到規(guī)?；瘶藴实酿B(yǎng)殖戶污水糞便直排而污染環(huán)境的問題，環(huán)保部門認為沒有法律依據(jù)，不能給予行政處罰，大多轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道同樣因無執(zhí)法權(quán)而無法處理，只能通過說服教育去解決，難以取得良好效果。面對這種情況，一方面可以通過完善國家法律法規(guī)，厘清部門生態(tài)環(huán)境保護的法定職責，在國家立法周期長無法及時出臺的情況下，或者各地情況不同，無法統(tǒng)一立法時，可以通過地方立法或地方政府制定規(guī)范性文件，對生態(tài)環(huán)境保護中的“空隙”地帶，明確負責部門，確定主體責任。

同時，由于國家和地方立法的不斷完善及行政體制改革的需要，要對責任清單制度建立動態(tài)機制，及時調(diào)整公布。

（2）形成可操作的制度路徑和清晰的權(quán)力運行規(guī)則。責任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責，但還無法完全落實地方黨委政府的生態(tài)環(huán)境主體責任。一方面實定法上的行政職責并不能涵蓋黨內(nèi)法規(guī)的要求，以及大量的中央方針政策的要求，另一方面實定法上對地方政府的職責要求規(guī)定較為較為原則化，由于制度的不成熟或立法的滯后，一般難以在責任清單中加以明確。

所以，追責依據(jù)除了依據(jù)責任清單之外，還需要從把握黨委政府及相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境保護方面的根本職責入手，梳理包括實定法、黨內(nèi)法規(guī)、中央方針政策等在內(nèi)的制度體系，形成可操作的制度路徑和清晰的權(quán)力運行規(guī)則。黨委政府及相關(guān)部門在生態(tài)環(huán)境方面的根本職責不能僅僅著眼于生態(tài)環(huán)境自身，因為生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生根源是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不相協(xié)調(diào)，因此黨委政府及相關(guān)部門的根本職責是要保證經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展，但這樣的原則表述過于概括，不具有良好的操作性。從規(guī)范性角度可以表述為“守住底線的發(fā)展和不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”，這樣操作性更強，也具有一定的規(guī)范性?！笆刈〉拙€的發(fā)展”可以從定性方面入手，整合主體功能區(qū)制度、國土空間用途管制制度、包括環(huán)境規(guī)劃在內(nèi)的空間規(guī)劃體系、生態(tài)保護紅線制度，建立發(fā)展是否突破底線的判斷標準。例如設(shè)置了不符合主體功能區(qū)和生態(tài)紅線要求的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，違法了國土空間用途管制，就是沒有“守住底線的發(fā)展”，就需要追責?！安粩喔纳粕鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量”可以從定量方面整合生態(tài)環(huán)境標準制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度、自然資源資產(chǎn)負債表制度，建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與否的判斷標準，不斷完善生態(tài)環(huán)境標準，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進自然資源資產(chǎn)負債表制度的實施，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善有準確的判斷標準，也使追責具有準確的裁量基準。

5. 問責程序與救濟。盡管“同體性”生態(tài)環(huán)境督政問責屬于行政內(nèi)部程序，但同樣要遵守法治的要求，程序與救濟是生態(tài)環(huán)境督政問責準確性的保障。

由于缺乏明晰的判斷標準和裁量基準，目前生態(tài)環(huán)境問責中很少對問責的緣由，即問責事由與問責對象之職責的因果關(guān)系加以詳細論述。比如在2017年4月18日由重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心曝光了河北大城縣存在17萬平方米超級工業(yè)污水滲坑一事后，廊坊市紀委迅速啟動了問責程序，但在公布的問責決定中，只有問責對象承擔何種責任的最終決定，對問責對象履職情況與問責事由之間的因果關(guān)系缺乏詳細說理，問責決定過于簡單。對此，可以考慮在程序上引入聽證，在過程和決定中要認真分析具體決策形成過程以及執(zhí)行情況，對問責理由及因果關(guān)系有詳細的說明，否則當事人無法心服口服，也無法使其他行政人員對行政職責與督政問責的邏輯關(guān)聯(lián)形成足夠的認知。同時，對被問責人員應(yīng)充分保障其救濟申辯的權(quán)利，不能因長官意志與事件發(fā)展的輿論壓力而武斷或隨意問責。問責程序的完善同樣也保證了被問責人員復(fù)出時能減少爭議而獲得正當性。

五、 “異體性”生態(tài)環(huán)境督政問責

1. 權(quán)力機關(guān)督政問責。各級人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)對生態(tài)環(huán)境進行督政問責是有明確的法律依據(jù)的，修訂后的《環(huán)境保護法》在第二十七條明確縣級以上人民政府應(yīng)當接受同級人大對其生態(tài)環(huán)境保護工作的監(jiān)督，并規(guī)定了監(jiān)督的形式、內(nèi)容和有關(guān)程序性工作。但在實踐中，除了審議政府工作報告中的生態(tài)環(huán)境內(nèi)容，很多地方人大少有主動監(jiān)督政府生態(tài)環(huán)境保護工作的。今后，人大除了應(yīng)加強主動性的監(jiān)督外，在涉及官員問責，特別是對負有領(lǐng)導(dǎo)責任并且經(jīng)人大選舉產(chǎn)生的官員的責任確定上，應(yīng)充分發(fā)揮人大的民主機制作用，加大人大對官員問責和復(fù)出的決定權(quán)重。

另一個地方人大對生態(tài)環(huán)境督政問責的作用可以顯著發(fā)揮的地方是在對法律實施情況的執(zhí)法檢查上，特別是加強地方自身立法的監(jiān)督實施工作。《立法法》修訂之后，“設(shè)區(qū)市”都擁有了生態(tài)環(huán)境方面的地方立法權(quán)，地方立法能更加切中地方生態(tài)環(huán)境問題的要害，立法的針對性強，地方人大應(yīng)要求地方政府及相關(guān)部門定期提交地方立法的實施情況報告，發(fā)現(xiàn)問題，督促解決，更好地實現(xiàn)地方立法意圖。

2. 司法機關(guān)的督政問責。過去，司法機關(guān)基于司法權(quán)的被動性，主要著眼于糾紛發(fā)生后的解決，主動督政問責不夠。但在全國人大授權(quán)部分省、自治區(qū)、直轄市開展行政公益訴訟試點后，這一情況有了明顯變化，試點地區(qū)的人民檢察院主動對負有生態(tài)環(huán)境保護職責的部門提起了行政公益訴訟。行政公益訴訟主要針對職能部門不作為，特別是“弱作為”的情形，切實將壓力傳導(dǎo)到了職能部門。而且經(jīng)法院判決確認的不履責或履責不完整，會加速行政系統(tǒng)內(nèi)部對責任人員的問責。同時，司法機關(guān)運用法律解釋等法律適用技術(shù)能更權(quán)威的判定實務(wù)中涉及部門職責不清等類似疑難問題。

3. 新聞媒體、公眾的督政問責。新聞媒體、公眾雖然無法直接確定責任并問責，但新聞媒體和公眾在督政，發(fā)現(xiàn)問題方面能夠起到非常重要的作用，特別是自媒體時代，公眾與新聞媒體的界限在模糊，傳統(tǒng)媒體可以在“電視問政”等形式上創(chuàng)新，環(huán)保組織借助專業(yè)性優(yōu)勢能夠提升督政的力度，媒體、環(huán)保組織、公眾的相互結(jié)合可以創(chuàng)造更多公眾參與的形式，給予督政問責持續(xù)不斷的壓力。

同時，公眾參與也是“同體性”督政問責與“異體性”督政問責相互銜接的橋梁，也是生態(tài)環(huán)境督政問責體系中每一種具體制度發(fā)揮作用的堅實基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1] 韓志明.當前行政問責制研究述評[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2007，9（2）：157-162.

[2] 陳海嵩.憲法環(huán)境權(quán)的規(guī)范解釋[J].河南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，55（3）：1-7.

[3] 楊葉紅.當前行政問責中同體問責的利弊分析[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005，2（5）：86-87.

[4] 吳練斌.加強我國行政異體問責初探[J].行政與法，2009，26（10）：47-49.

[5] 呂忠梅.環(huán)境法學(xué)概要[M].北京：法律出版社，2016.

基金項目：河北省社會科學(xué)基金資助項目（項目號：HB17FX011）。

作者簡介：王政（1977-），男，漢族，山西省太原市人，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士生，河北環(huán)境工程學(xué)院教授，研究方向為行政法學(xué)、環(huán)境資源法學(xué)；楊曉婉（1987-），女，漢族，河北省秦皇島市人，河北環(huán)境工程學(xué)院講師，研究方向為環(huán)境資源法；劉湘（1965-），男，漢族，湖南省新寧縣人，河北環(huán)境工程學(xué)院教授，研究方向為環(huán)境資源法；華冰群（1968-），男，漢族，河北省邯鄲市人，河北省環(huán)境保護廳水環(huán)境管理處副處長，研究方向為環(huán)境資源法；武文文（1986-），女，漢族，河北省唐山市人，就職于河北省人民檢察院生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)察處，研究方向為環(huán)境資源法。

收稿日期：2018-01-27。