唐 靜，付 妍，王依然

（1.西藏民族大學財務處 陜西咸陽 712082；2.西藏大學財務處 西藏拉薩 850000；3.西藏民族大學財經學院 陜西咸陽 712082）

從西藏高等教育的發(fā)展進程來看,高校的辦學規(guī)模隨著教育經費逐年增加而擴大,辦學層次也從最早的?？啤⒈究铺岣叩饺缃竦膶？啤⒈究萍按T士、博士研究生層次。截止到2015年,西藏普通高校共計8所,包括5所本科院校，2所專科學校，1所高等職業(yè)學校，教育總經費為188,182萬元，普通本?？圃谛Ｉ?guī)模為42,855人。為了客觀反映西藏高校的資金使用效果，本文從教育經費來源總量、結構變化以及經費使用方面，對西藏高校資金使用效果及其績效進行評價分析。

一、西藏高校教育經費投入與使用現狀

2015年，西藏8所高校教育總經費達18.82億元，比2010年8.28億元增長了127.25%。財政預算安排教育經費17.24億元，比2010年的6.96億元增長1.48倍（如圖1所示）①。由此可見，年財政教育投入出現快速增長勢頭，體現了西藏自治區(qū)政府對高校發(fā)展的高度重視。

圖1∶2010-2015年西藏高校教育總經費和公共財政預算內教育撥款

（一）公共財政預算內教育撥款占教育總經費比例增幅較大

2015年，西藏高校教育總經費中公共財政預算安排的教育經費所占比例為91.62%（如表1所示），比2010年的84.02%增加7.6個百分點。

表1∶2010、2015年西藏普通高等學校經費來源結構變化對比

（二）高校教育總經費中學費收入所占比例增幅較小

2010年，西藏高校學費收入10,682萬元，占教育總經費中的12.90%，2014年普通高等學校生均學費比2013年略高（如表2所示）。其中本科院?；旧蠜]有變化，?？茖W校學費增加幅度較大，但相比全國普通高等院校每生每學年3500-6000元左右的學費標準，西藏高校整體學費標準仍然大大低于全國平均水平。

表2：2013-2014年西藏普通高等學校生均學費 單位：元

（三）生均公共財政預算內安排的教育經費支出年均增長率高

2015年，西藏普通高等學校支出37,929.87元，比2010年增加15,092.38元，增幅66.09%，年均增長10.68%。生均公共財政預算教育事業(yè)費支出34,219.19元，比2010年增長99.47%，年均增長14.80%（如表3所示）。

（四）生均日常公用經費支出逐年減少

2015年，西藏高校生均日常公用經費為3,326.86元，比2010年的5191.31元，減少35.91%。2015年，生均財政預算內日常公用經費3,051.86元，比2010年的6799.86元，減少55.12%（見表4）。

表3：西藏自治區(qū)普通高校2010-2015年生均經費 單位：元

表4：2010-2015年西藏生均財政預算日常公用經費和生均日常公用經費比較 單位：元

（四）高?？蒲薪涃M收支均逐年大幅增加

西藏四所本科院校科研經費收入近年來呈現逐步提升的勢頭，其中2015年較2014年有大幅增長,增幅超過250%；科研支出比2014年也有所增加，但各高校幅度差異較大。

（五）高校本科生和研究生獎貸助學金支出持續(xù)增長

1、本科生國家助學金支出保持持續(xù)增長趨勢

表5：2010-2015年西藏高校本科生獎貸助學金支出（單位：萬元）

2015年，西藏普通高等學校本科生獎貸助學金支出3310.5萬元，比2010年增加6.54%，資助學生13714人次。國家助學金支出1656萬元，比2010年增加31.80%。(如表5所示)

2、研究生國家助學金支出不斷攀升

圖2∶2013-2015年西藏高校研究生獎助學金支出變化

2015年，西藏高校研究生獎學金支出580.2萬元，比2014年增長30.15%。國家助學金支出768.2萬元，比2014年增長99.63%,占獎助學金支出總額的56.97%。(如圖2所示)

二、西藏高校資金使用效果分析

（一）高校經費來源呈現單一化格局

從上述圖表可知，西藏高校教育總經費呈現波浪形遞增態(tài)勢，2010年，公共財政預算內安排的教育經費和學費分別占普通高等教育總經費的84.02%和12.90%；2015年，公共財政預算內教育經費和學費分別占普通高等教育總經費的91.62%和12.90%。由此可見，西藏高校經費主要來源于單一的財政性教育經費。

（二）資金支出結構與將西藏高校建設成為教學型大學相關聯

高校經費支出結構既與高校的職能有關，又與學校發(fā)展階段有關。高校按科研規(guī)模大小分為教學型、教學研究型、研究型。在教學型高校的支出結構中，教學支出是占大比重的支出，科研支出很小。教學研究型高校的教學支出占其總支出的一半以上，而其科研支出則較教學支出低。研究型大學的經費支出特點在于科研支出接近或超過教學支出，占總支出比大。西藏各高校的資金教育經費支出最高的占其總支出的92%，最低的也達到了80%；在科研經費支出上，最多的高校不到2000萬元，最少的高校僅為100多萬元。由此可見，西藏高校資金支出結構與其定位于西藏高校建設成為教學型大學相統(tǒng)一。

（三）高校資金使用效果不佳，專項資金沉淀嚴重

西藏各高校預算內資金投入每年都在增加，經費普遍充裕，但通過檢查發(fā)現，西藏高校整體資金使用率不高，部分專項資金，如學科建設，科研經費等沉淀較多，沒有更好發(fā)揮專項資金應有的使用效果。

（四）財政資金支持西藏高校教育事業(yè)快速發(fā)展

西藏高校經費不斷增加，對學科建設支持力度在不斷加大，教職工收入穩(wěn)定增長，高校辦學環(huán)境不斷改善，實驗室、學科建設、科學研究，畢業(yè)生一次性就業(yè)率等指標在近五年都有較快提高，從西藏高校本科評估情況看，不但都通過了教育部的本科合格評估，部分學校還獲得優(yōu)秀，同時西藏民族學院成功更名為大學，西藏大學也成為了博士點授權單位。

三、西藏高校資金使用效果評價存在的問題

（一）缺乏系統(tǒng)的資金使用效果評價體系

目前，西藏八所高校財務部門還沒有一家學校有系統(tǒng)性的年度資金使用效果評價體系，現有的評價往往體現在財務決算報告或上級要求的項目驗收報告中。以西藏某大學為例，財務處每年都編制年度財務決算報表，財務分析報告中對學校的資金收入、支出狀況及預算執(zhí)行情況進行簡單概述，對各項目經費的使用和結轉情況也會做出說明，但資金使用效果怎么樣？項目產生出的經濟效益和社會效益如何？基本上沒有一套系統(tǒng)的資金使用效果評價體系做出測評。專項資金只是在項目完成驗收時，或科研項目結項等情況下，才做出審計報告，主要是對資金合法合規(guī)等情況進行督查。學校管理層也沒有定期發(fā)布年度教育發(fā)展報告制度等。

（二）忽視使用效果評價與監(jiān)督

首先，西藏高校財務管理工作作為常規(guī)工作，財務管理也就以預算為中心，重視預算的執(zhí)行過程，對資金使用效果的評價指標僅限于資產負債率、預算收支完成率、固定資產增長率等幾個簡單指標的反映。其次，政府主管部門往往關注財政資金使用進度和招投標等領域的規(guī)范性及資金使用過程的合法合規(guī)性，對高校資金實際使用效果比較忽略，更談不上精細化管理和評價。

（三）資金使用效果評價指標單一

西藏高校財務缺乏套系統(tǒng)的資金使用效果的測評方法，一般在編制財務決算時，才對當年資金收支情況、預算完成率情況、資金結余、結轉情況等運用單一的財務指標進行說明。財務分析報告中，也多是關注當年資金使用的結果，即短期經濟效益，對資金使用的長期效益和社會效益缺乏深入分析，這就導致資金浪費的情況時有發(fā)生，甚至出現資金長期閑置沉淀的現象。另外，西藏高校整體財務管理水平和項目編寫論證水平不高，資金使用效果指標體系相對復雜，工作量較大，涉及到學校發(fā)展的方方面面，需要多部門協(xié)同進行。

（四）采用預算對比評價資金使用效果

西藏高?；旧蠜]有采用零基預算方法，下一年度的資金預算是在上年資金支出的基數上，結合本年度各個部門將要開展的項目資金需求進行粗略調整，資金預算缺乏統(tǒng)籌安排，相對而言不夠精細、準確，存在某種程度的隨意性和盲目性，年末僅利用預算管理進行準確性和有效性評價，對比分析出來的數據，缺乏資金使用效果評價體系進行嚴格的量化測評，不能對如何減少資金的鋪張浪費，合理安排預算資金的使用提供管理依據。

（五）使用效果評價重經濟效益，輕社會效益

西藏高校評價資金使用效果只重視單個項目資金使用情況和項目經濟效益進行評價，如重點學科年度檢查表，其中一項就是年度資金使用情況。學校也很少編寫年度教育發(fā)展水平報告，對學校的社會效益指標，包括學校的教學水平、就業(yè)質量、科研能力、學科建設水平、服務社會能力、學校創(chuàng)新管理能力等進行量化考核和評價。這樣嚴重就影響到了高校教育資金使用效果評價，導致高校資金評價時產生“重經濟效益、輕社會效益”的問題。

四、提高西藏高校資金使用效果評價的相關對策

（一）更新資金使用效果評價觀念，健全資金使用效果評價體系

學校財務管理辦法明確規(guī)定要實行資金使用效果的績效考核制度，但事實上校級管理層和財務管理部門并沒有有效執(zhí)行，重視程度也不夠，相對于評價資金使用效果而言，學校管理層更加關心各級財務部門的檢查，確保資金按進度使用，避免因為預算資金完成率低被收走。因此，校管理層必須進一步強化資金使用效果評價重要性意識，成立評價領導小組，統(tǒng)一制定資金使用效果評價規(guī)章制度，明確評價激勵和約束機制，確保在每一個年度末，在編制決算報告的基礎上，及時作出資金使用評價報告，對評價報告中揭示的問題，要有專人督促整改。

（二）提高財務人員素質，提升學校財務管理水平

西藏高校財務人員整體素質不高，財務管理水平相對落后，制約了高校對資金使用效果的評價。好的體系固然重要，但必須有合格的高水平人才去實施。學校要定期組織財務人員進行業(yè)務培訓，積極到內地高校交流取經，也可以利用教育部援藏政策，吸引其他高校的財務管理骨干到學校財務處掛職，并指導業(yè)務知識，幫助學校構建有西藏特色的、簡單可行的財務評價指標，以提高學校財務管理能力。

（三）強化財務制度建設

財務制度是關于財務管理工作的規(guī)則、方法和程序所制定的規(guī)范性文件。首先，高校財務制度設計應以國家財務、會計制度有關規(guī)定為基礎，針對自身辦學特點和整體財務管理要求，制定出一套嚴謹而完整的財務組織制度、會計核算制度、全面預算管理制度、內部控制制度、財務分析制度、財務績效考評制度等體系；其次，財務制度建設不只是財務部門的工作，而應是在學校管理層的支持和各職能部門、院系配合下，學校整體的制度建設；再者，財務制度不只是書面文件，更重要的是學校管理層應該“以身作則”加強自我約束，財務部門做好溝通協(xié)調，各職能部門、院系人員對制度嚴格遵照執(zhí)行，避免財務制度流于形式；最后，學校管理層應支持和監(jiān)督制度的實施，對制度的執(zhí)行進行嚴格考評和考核，并根據績效進行必要獎懲，形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的管理氛圍。

（四）增強決策的科學化與民主化決策

高校資金使用率低，往往和學校決策失誤及管理不善相關系。有些實驗室設備投入經費巨大，但實際用于科研和教學的時間并不多，還有部分高校在學科發(fā)展等領域，前期論證研究不到位，導致資金的投入與產出不成比例。因此，高校在諸如設備購置、教育資源配置等重大支出時，必須深入調研，合理支出，實效為先。對于戰(zhàn)略性和全局性的重大問題，要問計于民，搞好調查研究，要通過建立健全民主決策、科學論證、專家咨詢、糾錯問責等機制，建立科學民主決策的長效機制。同時，要建立決策評價機制和相應的決策評價跟蹤機制，對決策方案進行及時論證優(yōu)選和有效價值評估，并且進行實時跟蹤。

（五）強化預算管理和執(zhí)行監(jiān)督

一是加快年初預算分配方案進度。西藏高校年初預算資金分配方案是采用自下而上的編制方式，編制程序實行“兩上兩下”的流程，因此，預算編制周期長。據調研，某高校的年初預算資金分配方案下發(fā)各職能部門、院系時間在本年度的4-5月份，這就造成各職能部門、院系在資金使用上預算與執(zhí)行相脫離。為縮短年初預算資金分配方案編制時間,一方面，財務部門應成立由負責分管財務的校級領導的預算編制小組，配備專業(yè)技術水平高的會計人員，減少協(xié)調、平衡各職能部門、院系時間；另一方面，財務部門應當及時下達關于編制下一年預算草案的通知，督促各職能部門、院系預先對下一年的工作做出全面可行性規(guī)劃。

二是加強年初預算分配方案的準確性和合理性。年初預算分配方案是對高校日常經費和專項資金、預算內和預算外資金的合理管理，以便有效反映高校資金使用基本狀況，是實施高校發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要保障，是評價高校資金使用效果的重要依據，是避免高校資金鋪張浪費、規(guī)避財務風險的有效方法。加強年初預算分配方案的準確性和合理性，首先，高校管理層必須明確發(fā)展的戰(zhàn)略目標，資金預算在統(tǒng)籌兼顧原則下，圍繞學校發(fā)展戰(zhàn)略目標對資金做出細致安排，避免預算的盲目性；其次，預算方法分為固定預算和彈性預算，增量預算和零基預算，定期預算和滾動預算。高?？梢愿鶕Y金不同性質而選用適用的預算方法，提高預算的準確性和合理性；最后，財務部門要定期召開資金平衡會，通報各職能部門、院系預算執(zhí)行進度，及時發(fā)現和糾正資金使用過程中的超預算行為，并且，根據資金使用的具體變化，分析并及時調整預算，以達到動態(tài)的預算管理目標。

三是加大預算執(zhí)行力度，建立預算績效監(jiān)督機制。年初預算分配方案一經學校辦公會研究通過，各職能部門、院系必須按照預算執(zhí)行，財務部門對預算實施進行跟蹤管理，切實保證預算指標落實到位；同時，開展各職能部門、院系預算績效考核、評價，層層追究浪費辦學資源、資金使用低下的各職能部門、院系責任。因此，高校必須狠抓預算執(zhí)行前期、中期和后期監(jiān)管工作，建立健全經濟責任制度和規(guī)范績效責任考核與獎懲制度，推進專業(yè)化和科學化預算管理，使各職能部門、院系真正為高校資金使用績效負責。

（六）構建高校財務信息披露平臺

目前，西藏高校有校長辦公會，也有季度或不定期的財務會議，為了增加高校經費使用的責任感和社會感，提高教育財政經費使用的透明度，西藏教育主管部門可以在教育系統(tǒng)網站定期披露高校資金使用情況，以接受社會的監(jiān)督，也可以讓各高校之間相互比較相互借鑒，對資金使用效果不佳的高校進行約談和督查。同時，高校內部不但需要定期發(fā)布各單位的資金使用情況、各項目資金的使用情況，對存在的問題及時指出糾正，可以及時避免財務風險，更好地督促各單位按預算進行資金的合理使用；而且還需要定期定點和各單位、各項目負責人加強信息交流，及時傳達新的財務信息，對新制度作出業(yè)務上的解讀，指導其熟悉報賬流程，改變各單位、各項目負責人對財務部門“門難進、臉難看、事難辦”的認識，全面提升財務部門的服務水平。

（七）優(yōu)化資金支出結構，提高資金使用效果

高校資金支出按支出對象可分為人員經費支出和公用經費支出兩大類。在學校資金收入確定的條件下，人員經費支出增加，必然導致公用經費支出減少。當前西藏高校都在加快轉型發(fā)展，一方面要確保教職工工資收入穩(wěn)定增長，另一方面要積極進行人事制度改革，通過適當量化考核競爭機制，

打破現有職稱終身制，學習借鑒內地高校實施績效工資制度，優(yōu)化人員經費支出結構；同時各高校要根據各校的“十三五”規(guī)劃，做好資金的統(tǒng)籌配置，并根據年度或季度資金使用效果的評價情況，進行動態(tài)調整，切實提高資金使用效果，讓有限資金發(fā)揮更大的作用。

[注 釋]

①本文中所用數據均來源于西藏教育經費財政報告。

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