周榮余

1 扶貧工作的現(xiàn)狀分析

1.1 扶貧主體的多元化

指在扶貧工作中直接或間接承擔(dān)扶貧職能的單位、組織和部門(mén)。改革開(kāi)放以來(lái)，扶貧工作主體逐漸呈多元化趨勢(shì)。以揚(yáng)州市為例，承擔(dān)扶貧職能的主體從開(kāi)始的扶貧開(kāi)發(fā)辦公室、老區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)促進(jìn)會(huì)、政府涉農(nóng)部門(mén)，擴(kuò)大到財(cái)政、水利、交通、民政、人社等政府組成部門(mén)，本世紀(jì)以來(lái)，以盈利為目的的社會(huì)組織和團(tuán)體也開(kāi)始承擔(dān)扶貧職能，如農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)示范園等。扶貧開(kāi)發(fā)辦公室主要承擔(dān)政策指導(dǎo)、規(guī)劃計(jì)劃制定、組織實(shí)施和監(jiān)督檢查等職能。老區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)促進(jìn)會(huì)承擔(dān)的主要職能是革命老區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作。政府職能部門(mén)承擔(dān)著積極扶持薄弱村發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的職能。各地農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)合作社等社會(huì)主體在扶貧工作中也發(fā)揮著不可忽視的作用。

1.2 扶貧形式的多樣化

以揚(yáng)州市為例，一是實(shí)施“五大工程”，推進(jìn)脫貧增收。包括創(chuàng)業(yè)扶持工程、就業(yè)援助工程、生活保障工程、醫(yī)療救助工程和教育資助工程。二是建立專項(xiàng)基金，搭建扶貧平臺(tái)。如組建關(guān)愛(ài)基金，扶持貧困家庭、組建專項(xiàng)發(fā)展基金，扶持薄弱村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)基金，借助投融資平臺(tái)，取得投資收益、組建村級(jí)扶貧基金會(huì)，為村級(jí)扶貧提供平臺(tái)。三是加強(qiáng)資產(chǎn)管理，盤(pán)活存量資產(chǎn)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，有效配置村級(jí)資源，進(jìn)一步提高村級(jí)資產(chǎn)利用效率，保障村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收益實(shí)現(xiàn)最大化。四是整村整組推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。整合村級(jí)土地資源，依托村經(jīng)濟(jì)合作社，舉辦土地合作農(nóng)場(chǎng)和股份制農(nóng)場(chǎng)，在保證農(nóng)民利益的前提下，通過(guò)規(guī)?；?、集約化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，提高土地資源產(chǎn)出率，開(kāi)辟集體經(jīng)濟(jì)新的收入來(lái)源。五是利用職業(yè)院校資源，加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用人才的培養(yǎng)。培育生產(chǎn)型、經(jīng)營(yíng)型、技術(shù)服務(wù)型、技能帶動(dòng)型和社會(huì)服務(wù)型人才等，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和科技、教育、衛(wèi)生、文化等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)、做出貢獻(xiàn)，起到示范或帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶領(lǐng)貧困農(nóng)民增收致富。

1.3 扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)化

隨著扶貧工作的深入，扶貧取得顯著成效，扶貧對(duì)象也在不斷發(fā)生變化，因此，各地對(duì)被確定為貧困人口的扶貧對(duì)象，通過(guò)建檔立卡，實(shí)行精確化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化管理，為扶貧工作的精準(zhǔn)開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。以揚(yáng)州市為例，“十二五”以來(lái)，突出扶持經(jīng)營(yíng)性收入5萬(wàn)元以下的薄弱村，同步幫助其他不足20萬(wàn)元的薄弱村，以項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增收載體建設(shè)，增強(qiáng)“造血”功能。對(duì)收入低于5000元的低收入農(nóng)戶，逐戶建檔立卡，通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)、安排就業(yè)崗位、減免低收入農(nóng)戶水、電、有線電視等公共服務(wù)費(fèi)用、對(duì)低收入農(nóng)戶實(shí)施醫(yī)療二次報(bào)銷、資助子女就學(xué)和對(duì)因病、因殘、因智障等喪失勞動(dòng)能力的低收入農(nóng)戶全部納入低保、五保等方式，進(jìn)行全面幫扶?！笆濉逼陂g，動(dòng)態(tài)調(diào)整扶貧對(duì)象，對(duì)人均純收入低于7000元的農(nóng)戶進(jìn)行幫扶，要求2019年全部實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，2020年鞏固脫貧成果，使低收入農(nóng)戶生活水平明顯提高，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共服務(wù)得到有效保障。同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村進(jìn)行幫扶，到2020年底，經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到55萬(wàn)元，村容村貌顯著改善，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全區(qū)平均水平。

2 扶貧工作存在的問(wèn)題分析

2.1 頂層設(shè)計(jì)

隨著扶貧成效的日益明顯，扶貧攻堅(jiān)的難度也逐漸加大。扶貧主體的多元化、扶貧形式的多樣化、扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)化特征，使得扶貧工作的決策與基層執(zhí)行存在的誤差也在逐漸增大，表現(xiàn)出扶貧主體和扶貧對(duì)象在利益面前形成共識(shí)的困難越來(lái)越大。扶貧攻堅(jiān)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的要求更加迫切，特別是精準(zhǔn)扶貧這一系統(tǒng)性工程。頂層設(shè)計(jì)就是自上而下，整合扶貧資源，同時(shí)也必須有自下而上發(fā)揮社會(huì)各方面的動(dòng)力，通過(guò)政府主導(dǎo)和社會(huì)各個(gè)利益群體的互動(dòng)，讓地方、社會(huì)及各個(gè)利益相關(guān)方參與進(jìn)來(lái)，確保精準(zhǔn)扶貧的成效。

2.2 相關(guān)部門(mén)工作割裂

2.2.1 扶貧開(kāi)發(fā)工作與涉農(nóng)其他建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效銜接 目前，我國(guó)扶貧工作涉及到許多部門(mén)，但由于條塊分割，各自為政，相互之間在工作聯(lián)系、項(xiàng)目對(duì)接、資金整合協(xié)調(diào)不夠，社會(huì)幫扶體系未能完全形成并發(fā)揮應(yīng)有效益。雖然在各級(jí)黨委農(nóng)工辦下設(shè)了開(kāi)發(fā)扶貧工作辦公室作為專門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系，無(wú)法對(duì)其他部門(mén)的涉農(nóng)工作做出安排和建議，不同部門(mén)按照自定規(guī)則進(jìn)行資金項(xiàng)目的審批及監(jiān)管，各級(jí)政府未制訂出統(tǒng)一的管理規(guī)范，嚴(yán)重影響了扶貧效率。

2.2.2 扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)與各行業(yè)部門(mén)信息溝通不暢 目前各級(jí)政府的扶貧開(kāi)發(fā)工作是扶貧辦的職能，有些地區(qū)組織部門(mén)、民政部門(mén)也介入管理和協(xié)調(diào)，而結(jié)對(duì)幫扶工作則是在政府的布置下、各組成部門(mén)承擔(dān)了一定的任務(wù)。由于部門(mén)隸屬關(guān)系不同，資金來(lái)源渠道不一，每個(gè)部門(mén)只根據(jù)各自上級(jí)部門(mén)要求分類匯總屬于自己掌握的扶貧資源的使用情況，很少向其他部門(mén)提供本部門(mén)信息。即使提供了，各部門(mén)在扶貧方面的信息收集很難做到完整統(tǒng)一。各級(jí)政府目前尚未構(gòu)建一個(gè)專門(mén)的扶貧信息收集系統(tǒng)，客觀上就造成了扶貧措施同質(zhì)化，直接后果是造成政府資源的大量浪費(fèi)。

2.2.3 扶貧資金多頭管理，扶貧開(kāi)發(fā)難以形成合力 目前，國(guó)家用于扶貧的資金有許多渠道，如農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、職教等部門(mén)均有這類項(xiàng)目，各部門(mén)不相隸屬，各自為戰(zhàn)，造成資金浪費(fèi)大，培訓(xùn)效果差。再如道路建設(shè)項(xiàng)目，交通、發(fā)改、扶貧、財(cái)政、移民、林業(yè)、住建等部門(mén)掌控著這類項(xiàng)目，雖然各部門(mén)修建的道路等級(jí)不同，但多個(gè)沒(méi)有這項(xiàng)職能的部門(mén)也在做道路建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致交通部門(mén)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)受到干擾，“斷頭路”、低等級(jí)公路等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。還有鄉(xiāng)村綠化、亮化、美化項(xiàng)目，能源項(xiàng)目，教育扶貧項(xiàng)目等，都出現(xiàn)同樣的問(wèn)題。

2.3 扶貧措施過(guò)多地考慮了“治標(biāo)”而未能“治本”

2.3.1 資金的有限性和供給的分散性與資金需求無(wú)限性之間的矛盾 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源供給稀缺性與資源需求無(wú)限性之間的矛盾越來(lái)越大。我國(guó)的扶貧工作也是如此，在扶貧資金的供給方面體現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是資金供給的有限性。雖然多年來(lái)國(guó)家扶貧資金不斷增加，但與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量相比，特別是與扶貧工作的資金需求量相比，資金供給總是有限的，既不能滿足大水漫灌的需要也不能完全滿足精準(zhǔn)滴灌的需要。二是扶貧資金的供給是分散的，有限的扶貧資金又被按行政條塊分配到各個(gè)部門(mén)，扶貧工作的任務(wù)還那么艱巨。

2.3.2 扶貧主體的目標(biāo)與扶貧對(duì)象的需求不匹配的矛盾 從近40年的扶貧工作過(guò)程和效果分析，扶貧主體與扶貧對(duì)象之間的矛盾呈現(xiàn)“剪刀差”發(fā)展的趨勢(shì)。一方面，扶貧主體希望通過(guò)自己的工作，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠與整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，貧困農(nóng)戶能夠脫貧致富，讓全體居民走上共同富裕的道路。而扶貧對(duì)象的心態(tài)呢？隨著大部分貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶走上脫貧的道路，但在客觀上仍然缺乏能力、技術(shù)和勞動(dòng)力，從而導(dǎo)致主觀上總是寄希望于政府能夠源源不斷地提供免費(fèi)的、無(wú)償?shù)呢?cái)政資金，解決吃飯、上學(xué)、醫(yī)療、交通和住房問(wèn)題。兩者之間需求的不匹配導(dǎo)致了扶貧攻堅(jiān)的難度越來(lái)越大。

2.3.3 政府的扶貧愿景與扶貧對(duì)象目標(biāo)不對(duì)稱的矛盾 在新形勢(shì)下，面對(duì)扶貧攻堅(jiān)的現(xiàn)狀，中央提出了“精準(zhǔn)扶貧”和“四個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，希望通過(guò)有計(jì)劃搬遷，把人口全部轉(zhuǎn)移至宜居地區(qū)，并繼續(xù)幫扶直至脫貧，通過(guò)提供醫(yī)療救助，緩解患者及家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，防止因病致貧、返貧，保衛(wèi)扶貧成果。再?gòu)姆鲐殞?duì)象的實(shí)際來(lái)分析，他們不僅希望被安置、被兜底和被扶持，還希望政府能夠永遠(yuǎn)地保持下去。同時(shí)，由于財(cái)政資金是有限，精準(zhǔn)扶貧還需要扶貧對(duì)象自身的配合和協(xié)助，而扶貧對(duì)象本身大部分沒(méi)有能力配合。

3 “十三五”期間精準(zhǔn)扶貧工作的思考

3.1 根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)指導(dǎo)扶貧工作

新時(shí)期、現(xiàn)階段我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)就是全面小康。因此，消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕是扶貧開(kāi)發(fā)工作的奮斗目標(biāo)。有效組織、開(kāi)展扶貧工作，通過(guò)加大投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，給農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)力。力爭(zhēng)到2020 年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。

3.2 遵循系統(tǒng)論的要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，扶貧攻堅(jiān)是系統(tǒng)工程，是由扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧方式等要素共同組成的系統(tǒng)，涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)，多層次、多環(huán)節(jié)，多渠道、多類型的構(gòu)成要素，要求農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人社、國(guó)土、金融和教育等部門(mén)多領(lǐng)域、全方位予以協(xié)同。因此，要實(shí)現(xiàn)扶貧的目標(biāo)，應(yīng)高度重視精準(zhǔn)扶貧的“頂層設(shè)計(jì)”，承擔(dān)本地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工程的“總設(shè)計(jì)師”職責(zé)，通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”明確精準(zhǔn)扶貧的牽頭主體、責(zé)任主體和實(shí)施主體，精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象，由扶貧主體設(shè)計(jì)出可實(shí)施、可操作、有效果的系統(tǒng)流程。采取多樣的扶貧方式對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施扶持，避免或盡量減少政府行為的盲目性和政府各部門(mén)之間信息不對(duì)稱現(xiàn)象，發(fā)揮頂層的決定性作用。

3.3 精準(zhǔn)扶貧的組織與實(shí)施

3.3.1 成立精準(zhǔn)扶貧組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 各級(jí)省、市級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)成立由“兩辦”作為牽頭單位，所有涉農(nóng)部門(mén)作為成員的精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是制定精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)政策、統(tǒng)一管理扶貧資金、明確各成員部門(mén)的職責(zé)、制定考核評(píng)價(jià)方案。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)有效整合中央財(cái)政、省、市財(cái)政及社會(huì)各方面扶貧資金和扶貧資源，無(wú)論哪條線來(lái)的資金，都要先進(jìn)入同級(jí)財(cái)政這個(gè)“水庫(kù)”，實(shí)行扶貧資金財(cái)政專戶管理，統(tǒng)一調(diào)度分配、統(tǒng)籌使用。最后領(lǐng)導(dǎo)小組要向同級(jí)黨委、政府提交精準(zhǔn)扶貧工作報(bào)告。精準(zhǔn)扶貧工作報(bào)告既作為考核依據(jù)，同時(shí)也可作為各級(jí)組織部門(mén)在進(jìn)行干部晉升時(shí)的重要參考。

3.3.2 明確精準(zhǔn)扶貧的牽頭主體 由于精準(zhǔn)扶貧這一系統(tǒng)工程涉及到多領(lǐng)域、多部門(mén)、多層次和多環(huán)節(jié)，為確保精準(zhǔn)扶貧工程有效實(shí)施，要有一個(gè)關(guān)鍵部門(mén)作為牽頭主體。作為牽頭主體的部門(mén)應(yīng)具備的要求就是能夠與多領(lǐng)域、多部門(mén)之間存在直接的聯(lián)系并能夠有辦法控制和監(jiān)督這些領(lǐng)域和部門(mén)的工作，這就是同級(jí)財(cái)政部門(mén)。因?yàn)?，精?zhǔn)扶貧工程的實(shí)施需要財(cái)政資金的精準(zhǔn)投入。由財(cái)政部門(mén)牽頭，有效利用財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用，才能使扶貧資金的效果事半功倍，從而推動(dòng)政府“直接支持”向“間接引導(dǎo)”的政策方式轉(zhuǎn)變，利用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，將這一系統(tǒng)中的各部門(mén)扶貧工作統(tǒng)一起來(lái)，共同去完成精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧并切實(shí)脫貧和全面小康的目標(biāo)。

3.3.3 明確精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體 精準(zhǔn)扶貧工作的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室、市級(jí)老區(qū)扶貧建設(shè)促進(jìn)會(huì)、市級(jí)各涉農(nóng)部門(mén)、市級(jí)其他承擔(dān)扶貧任務(wù)的組成部門(mén)、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)級(jí)黨委和政府。責(zé)任主體的主要職責(zé)是根據(jù)省、市精準(zhǔn)扶貧工作的目標(biāo)和任務(wù)，制定本部門(mén)精準(zhǔn)扶貧的工作方案，明確工作任務(wù)，工作目標(biāo)和工作的實(shí)施進(jìn)度，以扶貧項(xiàng)目為導(dǎo)向，整合財(cái)政、社會(huì)資金的分配，精準(zhǔn)分配扶貧資金，確保“好鋼用在刀刃上”，充分發(fā)揮資金的使用效益。

3.3.4 明確精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施主體 雖然精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)薄弱村和農(nóng)戶，但精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施并不能完全信賴扶貧對(duì)象。應(yīng)根據(jù)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的理論，基于市場(chǎng)規(guī)律構(gòu)建“政府—市場(chǎng)”雙導(dǎo)向扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，妥善處理好責(zé)任主體與實(shí)施主體之間的責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，對(duì)傳統(tǒng)扶貧工作進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，提高扶貧績(jī)效。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施主體包括經(jīng)濟(jì)薄弱村、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)場(chǎng)家庭主（或家庭農(nóng)場(chǎng)主培育對(duì)象）等經(jīng)濟(jì)主體，通過(guò)對(duì)這些實(shí)施主體的培育，利用財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)薄弱村村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，幫助貧困農(nóng)戶解決生產(chǎn)、生活、社會(huì)保障等方面的問(wèn)題。