李 柯, 譚柱森

(武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

突發(fā)事件可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件[1]。不同類型的突發(fā)事件，其發(fā)生機(jī)理、作用方式和受災(zāi)對(duì)象存在巨大的差異，這些差異導(dǎo)致應(yīng)急管理工作的側(cè)重點(diǎn)有所不同：有的突發(fā)事件重在事前預(yù)防；有的突發(fā)事件則無法預(yù)知和避免，只能把應(yīng)急管理的重點(diǎn)放在事中處置和事后恢復(fù)上；還有的突發(fā)事件從事前預(yù)防到事中處置再到事后恢復(fù)都是重點(diǎn)。如果忽略這些差異而采取相同的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，還會(huì)削弱應(yīng)急管理的效果。所以應(yīng)急管理能力的建設(shè)要考慮不同突發(fā)事件的差異性。

學(xué)術(shù)界關(guān)于應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的研究較多，評(píng)價(jià)方法也比較成熟，但是在指標(biāo)體系構(gòu)建方面主要以定性指標(biāo)為主，采用專家評(píng)分的方式進(jìn)行量化，沒有避免主觀性對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響。并且缺乏對(duì)不同地域、不同災(zāi)害的應(yīng)急管理能力差異性的研究。因此，在分析應(yīng)急管理要素的基礎(chǔ)上建立多維度、全過程的指標(biāo)體系，對(duì)城市應(yīng)急管理能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，運(yùn)用變異系數(shù)法分析應(yīng)急管理能力的地域差異和過程差異，根據(jù)差異性的分布特點(diǎn)提出增強(qiáng)應(yīng)急管理能力的建設(shè)性意見。

1 多維度、全過程的城市應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系

基于應(yīng)急管理的全過程，從整合社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件到整個(gè)應(yīng)急過程的運(yùn)作機(jī)制以及貫穿始終的應(yīng)急資源供應(yīng)3個(gè)方面，將應(yīng)急管理能力的要素簡(jiǎn)化為三大模塊，即組織體系、運(yùn)作機(jī)制和資源保障體系。在組織體系方面，蔣珩等[2-3]闡述了應(yīng)急組織體系對(duì)應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要性，認(rèn)為應(yīng)急管理能力建立在科學(xué)合理且功能完備的應(yīng)急管理組織體系的基礎(chǔ)上；在運(yùn)作機(jī)制方面，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制”，要“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”；在資源保障體系方面，國內(nèi)外學(xué)者通過對(duì)應(yīng)急設(shè)施選址問題[4-5]、應(yīng)急物資調(diào)度問題[6]、物資設(shè)施與配送的集成優(yōu)化問題[7-8]、應(yīng)急物資保障系統(tǒng)[9]等進(jìn)行研究，認(rèn)為應(yīng)急物資在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中占有極其重要的地位，應(yīng)急物資保障能力的高低決定著能否成功地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

考慮到應(yīng)急管理能力對(duì)于不同災(zāi)害的差異性，首先，從災(zāi)害維度劃分城市應(yīng)急管理能力并分別對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，即城市的自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力、事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力和社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力；其次，對(duì)每個(gè)災(zāi)害維度，基于突發(fā)事件的過程管理，從事前預(yù)防能力、事中處置能力、事后恢復(fù)能力3個(gè)方面建立指標(biāo)體系；最后，對(duì)各個(gè)應(yīng)急反應(yīng)階段，從組織體系、運(yùn)作機(jī)制和資源保障體系出發(fā)，考慮數(shù)據(jù)的可得性與真實(shí)性，分別提煉若干核心指標(biāo)建立城市應(yīng)急管理指標(biāo)體系。由于三級(jí)指標(biāo)屬于定性指標(biāo)，包含的信息非常豐富，不易直接衡量，因此選取易量化的指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行測(cè)量，如用火災(zāi)相關(guān)數(shù)據(jù)衡量事故災(zāi)難應(yīng)急處置效果。各指標(biāo)的測(cè)量方式借鑒宋英華[10]的研究，最終指標(biāo)體系如表1所示。

表1 城市應(yīng)急管理能力指標(biāo)體系

2 我國城市應(yīng)急管理能力差異性分析

2.1 典型城市與研究方法

選取2014年GDP排名前5的60個(gè)城市作為樣本，樣本城市分布在華東地區(qū)、華南地區(qū)、華中地區(qū)、華北地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)、東北地區(qū)、港澳臺(tái)地區(qū)8個(gè)地區(qū)。指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于城市統(tǒng)計(jì)年鑒、消防年鑒及應(yīng)急管理辦公室官方網(wǎng)站。

采用變異系數(shù)法對(duì)60個(gè)城市進(jìn)行應(yīng)急管理能力差異性分析。變異系數(shù)法又稱“標(biāo)準(zhǔn)差率”，是衡量觀測(cè)值變異程度的統(tǒng)計(jì)量，反映的是單位均值上的離散程度[11-12]，變異系數(shù)法消除了均值和單位對(duì)觀測(cè)數(shù)據(jù)的影響，是比較變異程度最常見的方法[13-14]。變異系數(shù)記為CV(coefficient of variance)。其計(jì)算公式為：

(1)

(2)

(3)

(4)

根據(jù)均值和標(biāo)準(zhǔn)差計(jì)算各指標(biāo)的變異系數(shù)CVj和基于變異系數(shù)得到的客觀權(quán)重

(5)

(6)

計(jì)算城市應(yīng)急能力指數(shù)的關(guān)鍵是指標(biāo)權(quán)重的確定，為了綜合考慮主觀與客觀因素，采用指標(biāo)組合賦權(quán)的方式，即：

(7)

將式(7)代入式(8)求解z的極小值，對(duì)β求一階導(dǎo)數(shù)并令一階導(dǎo)數(shù)為0，解得β=0.5，說明當(dāng)主觀權(quán)重和客觀權(quán)重各占50%時(shí)組合權(quán)重效果最好，最后計(jì)算城市的應(yīng)急能力指數(shù)Fi：

(9)

2.2 我國典型城市綜合應(yīng)急管理能力地域性差異分析

運(yùn)用式(9)對(duì)各城市應(yīng)急管理能力進(jìn)行綜合評(píng)估，采用變異系數(shù)法計(jì)算各地區(qū)應(yīng)急管理能力的變異系數(shù)，結(jié)果如表2和圖1所示。

表2 我國典型城市綜合應(yīng)急管理能力地域性差異性

圖1 我國典型城市綜合應(yīng)急管理能力指數(shù)評(píng)價(jià)值

表2與圖1反映出應(yīng)急管理能力總體差距較小，其均值主要介于0.3～0.4之間。華南地區(qū)的均值最高，反映出華南地區(qū)整體應(yīng)急管理能力最強(qiáng)；港澳臺(tái)地區(qū)緊隨其后；應(yīng)急管理能力平均水平最低的是東北地區(qū)，其均值僅為0.291；華南地區(qū)的應(yīng)急管理能力差異最大，其變異系數(shù)值為0.316，說明華南地區(qū)有待進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通，做到應(yīng)急管理能力的協(xié)同提升；港澳臺(tái)地區(qū)的應(yīng)急管理能力差距最小，反映出該區(qū)域各城市的應(yīng)急管理能力普遍較高。

2.3 不同災(zāi)害類型城市應(yīng)急管理能力地域差異性分析

為了進(jìn)一步分析不同災(zāi)害應(yīng)急管理能力的地域差異性，對(duì)樣本城市不同災(zāi)害種類的應(yīng)急管理能力分別作地域差異性分析，結(jié)果如表3所示。

2.3.1 自然災(zāi)害應(yīng)急能力地域性差異分析

自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力平均水平最高的地區(qū)是華南地區(qū)，其均值為0.399，華南地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在自然災(zāi)害應(yīng)急能力的培養(yǎng)上基礎(chǔ)強(qiáng)硬。另外，該地區(qū)處于環(huán)太平洋地震帶，并且臺(tái)風(fēng)頻發(fā)，受自然災(zāi)害威脅較大，所以政府比較重視自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力的建設(shè)，在對(duì)抗自然災(zāi)害的實(shí)踐中找到了提升自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力的方法。但華南地區(qū)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力差距最大，發(fā)展極不平衡，其變異系數(shù)為0.294。自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力平均水平最低的是東北地區(qū)，其均值為0.285，該地區(qū)自然災(zāi)害發(fā)生的可能性較小，政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)上投入不夠，導(dǎo)致其得分較低。從變異系數(shù)來看，西北地區(qū)各城市的能力值相當(dāng)，差異性最小，變異系數(shù)僅為0.088。

表3 不同災(zāi)害應(yīng)急管理能力的地域差異性

2.3.2 事故災(zāi)難應(yīng)急能力地域性差異分析

事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力最強(qiáng)的地區(qū)是港澳臺(tái)地區(qū)，該地區(qū)均值最大，達(dá)到0.439。受西方思想影響，該地區(qū)的應(yīng)急管理體制機(jī)制比較健全，且有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作支撐，相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)和資源比較充裕。華北地區(qū)的事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力僅次于港澳臺(tái)地區(qū)，華北地區(qū)是中國的政治中心，國家在事故災(zāi)難方面扶持比較大，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，使得該地區(qū)的事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力較強(qiáng)。事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力平均水平最弱的是東北地區(qū)。從變異系數(shù)來看，華南地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，達(dá)到0.309，體現(xiàn)了事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力發(fā)展的不平衡性，港澳臺(tái)地區(qū)事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力差異最小，變異系數(shù)為0.107。

2.3.3 公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力地域性差異分析

華南地區(qū)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力最強(qiáng)，并且差異比較大。華南地區(qū)人口眾多，是公共衛(wèi)生事件的高發(fā)區(qū)。一方面，華南地區(qū)傳染疾病比較常見；另一方面，部分人在利益驅(qū)使下制造出有害于社會(huì)的公共衛(wèi)生事件。2016年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布了2015年涉案金額高、性質(zhì)惡劣的十大食品安全典型案例，其中4起發(fā)生在華南地區(qū)。華南地區(qū)各個(gè)政府在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的過程中逐漸建立了比較完善的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急組織體系，并且資源保障也在不斷提高，應(yīng)急能力較強(qiáng)。東北地區(qū)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力較弱，均值為0.250，各城市間的差異最小，亟需得到整體提升。

2.3.4 社會(huì)安全事件應(yīng)急能力地域性差異分析

西北地區(qū)的社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力均值最低，只有0.299，并且變異系數(shù)比較小，為0.156，說明本地區(qū)的各個(gè)城市普遍面臨著提高社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力的重任。我國領(lǐng)土面積廣，加之地理?xiàng)l件因素，西北地區(qū)與其他地區(qū)距離較遠(yuǎn)，聯(lián)系相對(duì)來說不太緊密，文化差異比較大，社會(huì)安全事件頻發(fā)。故西北地區(qū)在應(yīng)急能力的建設(shè)方面，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。相比于西北地區(qū)，華南及華北地區(qū)的社會(huì)安全事件應(yīng)急管理能力較強(qiáng)，但是差異也較大，能力發(fā)展不均衡，存在少數(shù)城市能力值偏低的情況。

2.4 城市應(yīng)急管理能力全過程差異性分析

基于應(yīng)急管理的全過程，將整個(gè)應(yīng)急管理分為事前、事中、事后3個(gè)階段，分別計(jì)算樣本城市每種災(zāi)難每個(gè)階段的應(yīng)急管理能力的變異系數(shù)，結(jié)果如表4所示，據(jù)此分析不同階段應(yīng)急管理能力的差異性。

表4 應(yīng)急管理能力全過程的差異性分析

2.4.1 事前預(yù)防能力差異性分析

4種災(zāi)害中，社會(huì)安全事件事前預(yù)防能力的差異性最大，其變異系數(shù)值達(dá)到0.623，說明針對(duì)社會(huì)安全事件的預(yù)防，各城市間存在巨大差距；社會(huì)安全事件事前預(yù)防能力的均值最小，為0.200，體現(xiàn)了人口大國在預(yù)防社會(huì)安全事件方面的難度。當(dāng)然這與當(dāng)?shù)氐奈幕途裎拿鹘ㄔO(shè)密切相關(guān)，反映了政府構(gòu)建和諧社會(huì)的能力。變異系數(shù)可以作為對(duì)應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，變異系數(shù)越大則對(duì)應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重也越大，由此可得社會(huì)安全事件應(yīng)急管理全過程中，事前預(yù)防能力最為關(guān)鍵，是此種災(zāi)害的應(yīng)急管理能力建設(shè)的重點(diǎn)。

2.4.2 事中處置能力差異性分析

事中處置能力最強(qiáng)的是社會(huì)安全事件，其均值達(dá)到了0.455，并且其變異系數(shù)最小，說明各政府特別重視對(duì)社會(huì)安全事件的處理。4種災(zāi)害的事中處置能力最大值出現(xiàn)在事故災(zāi)難應(yīng)急管理中，其值為0.777，但是其均值僅為0.322，反映出各城市存在事故災(zāi)難事中處置能力不足且發(fā)展不均的現(xiàn)象。公共衛(wèi)生事件的事中處置能力差異性最大，其變異系數(shù)值達(dá)到了0.417，表明在提高事中處置能力時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)針對(duì)公共衛(wèi)生事件。

2.4.3 事后恢復(fù)能力差異性分析

事后恢復(fù)能力普遍較好且差距較小，由于各種災(zāi)害的事后恢復(fù)能力評(píng)估要素極為相似，都是從人力、財(cái)力、物力的基本情況出發(fā)，所以對(duì)每種災(zāi)難的事后恢復(fù)能力的評(píng)價(jià)采用相同的指標(biāo)，造成4種災(zāi)害的事后恢復(fù)能力的均值和變異系數(shù)相同，分別為0.518和0.206。4種災(zāi)害的事后恢復(fù)能力的均值均大于事前預(yù)防和事中處置能力，從側(cè)面體現(xiàn)我國在應(yīng)急管理能力的建設(shè)上輕預(yù)防、抓應(yīng)對(duì)、重善后的特點(diǎn)。

3 我國城市應(yīng)急管理能力差異性原因分析

3.1 相關(guān)政策和法律的影響

政府出臺(tái)的相關(guān)政策和法律是指導(dǎo)當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理能力建設(shè)的關(guān)鍵因素，決定了應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的方向，雖然我國在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，整體上建立了一案三制的體制機(jī)制，也建立了完備的應(yīng)急管理法律法規(guī)，但不同的地區(qū)仍有不同的政策指引，應(yīng)急管理法律法規(guī)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)也各不相同，這些因素造成了應(yīng)急管理能力的差異性。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

對(duì)綜合應(yīng)急管理能力指數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(用GDP代表)做相關(guān)性分析，發(fā)現(xiàn)二者存在顯著正相關(guān)(相關(guān)系數(shù)R=0.78，sig=0.00)。說明良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是應(yīng)急管理的強(qiáng)大后盾，較高的應(yīng)急管理能力又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可靠的保障。作應(yīng)急管理能力指數(shù)-GDP指數(shù)矩陣，如圖2所示。根據(jù)應(yīng)急管理能力指數(shù)與GDP指數(shù)得分情況，樣本城市被分為4類：危險(xiǎn)型城市、脆弱型城市、安全型城市和穩(wěn)固型城市。說明不同種類的城市由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，應(yīng)急管理能力對(duì)應(yīng)地產(chǎn)生了差異。其中穩(wěn)固型城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)急管理能力都比較理想的城市類型。

圖2 應(yīng)急管理能力指數(shù)-GDP指數(shù)矩陣

3.3 地理位置

地理位置決定了突發(fā)事件的空間分布，造成應(yīng)急管理能力的區(qū)域差異性。突發(fā)事件中自然災(zāi)害受地理位置影響最為明顯，我國領(lǐng)土面積大，地形地貌差異大，不同地域遭受的災(zāi)難也不同，因此造成了應(yīng)急管理的差異性。江濤等[15-16]研究了地質(zhì)災(zāi)害空間分布特點(diǎn)，認(rèn)為災(zāi)害具有明顯的空間分布差異性。公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件和事故災(zāi)難也與地理位置有關(guān)，如氣候炎熱的地區(qū)容易產(chǎn)生瘧疾等傳染疾病，偏僻隱蔽地帶是社會(huì)安全事件高發(fā)區(qū)等。因此地理位置是造成應(yīng)急管理差異性的重要原因之一。

3.4 應(yīng)急文化差異

文化差異也是導(dǎo)致應(yīng)急管理能力差異的重要原因之一，如李昊青等[17]認(rèn)為應(yīng)急文化可分為應(yīng)急物質(zhì)文化、應(yīng)急精神文化、應(yīng)急制度文化和應(yīng)急行為文化，其共同影響應(yīng)急管理能力的建設(shè)。汪云等[18]將應(yīng)急文化分為消極預(yù)防-主動(dòng)應(yīng)對(duì)型、消極預(yù)防-被動(dòng)應(yīng)對(duì)型、積極預(yù)防-被動(dòng)應(yīng)對(duì)型和積極預(yù)防-主動(dòng)應(yīng)對(duì)型4種，對(duì)于應(yīng)急管理的全過程，不同的應(yīng)急文化有不同的側(cè)重點(diǎn)，造成了應(yīng)急管理能力的過程差異性。

此外，人口因素、災(zāi)害本身的性質(zhì)等因素也會(huì)造成應(yīng)急管理能力的差異，眾多因素合起來對(duì)應(yīng)急管理能力產(chǎn)生作用，使得應(yīng)急管理能力必然存在差異性。

4 結(jié)論

通過變異系數(shù)對(duì)應(yīng)急管理能力進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國典型城市的應(yīng)急管理能力存在地域性差異，不同地區(qū)的應(yīng)急管理能力側(cè)重點(diǎn)不同，且發(fā)展的均衡性也不一樣，對(duì)于同一種災(zāi)害而言，不同階段的應(yīng)急管理能力存在差異性。從應(yīng)急管理能力地域性差異和過程性差異的角度出發(fā)，有針對(duì)性地提出幾點(diǎn)增強(qiáng)應(yīng)急管理能力的建議。

(1)加強(qiáng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)跨地域合作。應(yīng)急管理能力的地域性差異表現(xiàn)為某種災(zāi)害的應(yīng)急管理能力在該災(zāi)害多發(fā)地段發(fā)育良好，并與該區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、地理文化等要素有著密切聯(lián)系。不同地區(qū)有不同的應(yīng)急管理能力特長(zhǎng)，各城市間應(yīng)該加強(qiáng)地區(qū)間的互聯(lián)互通、開展交流與合作、建立共享機(jī)制。①充分借鑒其他區(qū)域的應(yīng)急管理體制機(jī)制，學(xué)習(xí)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，做到取長(zhǎng)補(bǔ)短，爭(zhēng)取應(yīng)急管理能力全面發(fā)展；②實(shí)現(xiàn)資源共享，借助其他地域的資源優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)自身的弱點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理資源與經(jīng)驗(yàn)的跨區(qū)域利用，在提高資源利用率的同時(shí)做到應(yīng)急管理能力的均衡發(fā)展。

(2)綜合提升應(yīng)急管理全過程能力。應(yīng)急管理能力過程差異性反映了各個(gè)城市對(duì)應(yīng)急管理每個(gè)階段的不同重視程度，不同的應(yīng)急管理文化和災(zāi)害本身的特點(diǎn)導(dǎo)致了這種差異。從基于全過程的應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系中可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理的事前、事中、事后每個(gè)階段都至關(guān)重要，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)際工作中也是如此，事前預(yù)防能夠做到有備無患，強(qiáng)大的事前預(yù)防能力能夠減少反應(yīng)時(shí)間，提高應(yīng)急工作的效率。事中處置能力關(guān)系到救災(zāi)質(zhì)量，是應(yīng)急管理的重中之重。快速、高效的事后恢復(fù)能力關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，是應(yīng)急管理工作必不可少的部分。因此在提升應(yīng)急管理能力的過程中，應(yīng)該避免“偏科”的現(xiàn)象，培養(yǎng)“積極預(yù)防-主動(dòng)應(yīng)對(duì)型”應(yīng)急管理文化，全面、綜合提升全過程的應(yīng)急管理能力。另外，應(yīng)該以應(yīng)急管理的基本要素為出發(fā)點(diǎn)，完善組織體系和運(yùn)作機(jī)制，建立快速、準(zhǔn)確的資源保障體系，綜合提升城市應(yīng)急管理能力。

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