日前，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關，這標志著我國朝著建立集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制邁出了重要一步。那么，監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角將如何實現(xiàn)呢？

制度反腐學者和紀檢監(jiān)察實務專家李永忠表示，國家監(jiān)察體制改革不僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權成為獨立于行政權之外的一種權力，對于過去監(jiān)督權隸屬于行政權這樣一個不科學的權力結構進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督。

歷史上即有監(jiān)察權行政權分立

十二屆全國人大副委員長李建國作監(jiān)察法草案說明時表示，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國歷史上的監(jiān)察制度有哪些可以借鑒的地方？

李永忠表示，古代中央集權的建立和延續(xù)主要得益于兩個制度，一個是隋唐開啟的科舉制度，另一個就是古代的監(jiān)察制度，監(jiān)察機構與行政機構分立，御史大夫、監(jiān)郡監(jiān)縣御史則負責監(jiān)督。監(jiān)察權與行政權相互制約的好壞，直接影響到歷朝歷代吏治的好壞。

舉個例子，漢武帝時期，用相當于縣委書記的“小官”——刺史，年俸才600石，去監(jiān)督相當于省委書記的“大官”——郡守，年俸達2000石，一個刺史要同時監(jiān)督幾個郡守，效果卻很好，回顧歷史，可以得出一個結論，監(jiān)察權與行政權是否分立，很重要。那么，新中國成立后我國最早設立的監(jiān)察機構有哪些特點？

李永忠表示，1927年4月，中共五大設立中央監(jiān)察委員會，這是中央紀律檢查委員會的前身。

1949年10月，中華人民共和國成立，中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會。

1954年9月，政務院改為國務院，政務院人民監(jiān)察委員會改為國務院監(jiān)察部。

從名稱中就可以看出來，這個時期的人民監(jiān)察委員會，先后設置在政務院、國務院下面，也就是說，并沒有實現(xiàn)監(jiān)察權與行政權的分立。

舊體制存在問題

李永忠稱，1993年1月，根據中共中央、國務院的決定，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行一套工作機構，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的體制。

這之后，全國各地的紀委和監(jiān)察部門也陸續(xù)合署辦公。合署辦公的好處是力量集中、效率提升。

可是也引發(fā)了一個問題。由于監(jiān)察部門還是在政府序列里，合署后只好走上擴大外延，縮小內涵的做法。主要職責由監(jiān)督專門機關，逐步向辦案機關，以至于向糾風、執(zhí)法、效能等部門工作轉移。以至于效能監(jiān)察成了中央紀委的一個重要室。

而且，由于監(jiān)察部門的地位不高，是政府的一個部門，合署后某種程度也拖累了紀委——黨代會選舉產生的黨內監(jiān)督專門機關的地位，使紀委的外延工作越來越多，監(jiān)督的內涵職責越來越小，使監(jiān)督的關口不但沒能前移，而且不斷后撤。

許多腐敗問題源于“權力配置不科學”

腐敗現(xiàn)象的存在，一定是有原因的。李永忠認為，這么多年來，幾乎沒有一個主要領導的腐敗問題是由同級紀委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這個客觀現(xiàn)實足以證明監(jiān)察體制存在的問題。

當年，山東省泰安市原市委書記胡建學就說過：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督的了。江西的胡長清也講過，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關貓，進出自由”。

習近平總書記就深刻指出“腐敗的本質是權力出軌、越軌”，“許多腐敗問題源于‘權力配置不科學”。

那么這次監(jiān)察體制改革，是不是解決了“權力配置不科學”的問題呢？

李永忠說，2016年11月，中辦印發(fā)的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中，有一句話很重要，“國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革”。

為什么這樣講呢？因為國家監(jiān)察體制改革不僅僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源，更重要的是使監(jiān)察權成為獨立于行政權之外的一種權力，對于過去監(jiān)督權隸屬于行政權這樣一個不科學的權力結構進行了分解，使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督，國家公職人員都能受到相對獨立的國家監(jiān)察機關的嚴格監(jiān)督。

李永忠表示，監(jiān)察法一個重大突破就在于，異體監(jiān)督破題，法律明確規(guī)定“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作”，上述對于領導體制的規(guī)定，突破了原來的“雙重領導”的框架，也擺脫了“同體監(jiān)督”痼疾。

（《新京報》2018.3.17 王姝/文）