馬永洋

目前，我國PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，有效緩解了地方政府的財(cái)政壓力，但在實(shí)施過程中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，分析總結(jié)PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)對PPP模式的順利推廣至關(guān)重要。 PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面正發(fā)揮積極作用，雖然PPP模式優(yōu)點(diǎn)眾多，但也存在不少風(fēng)險(xiǎn)，本文主要分析PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的防范措施。

一、PPP模式主要風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政府違約風(fēng)險(xiǎn)

政府違約風(fēng)險(xiǎn)是指政府在簽訂合同后不承擔(dān)或拒絕承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，造成PPP項(xiàng)目失敗。常見的政府違約風(fēng)險(xiǎn)主要有：政府為吸引私營方投資進(jìn)行過度承諾，私營方利用信息不對稱誘導(dǎo)政府簽訂不合理合同，最終政府因無力履行合同而違約；政府為了維護(hù)公共利益違約；新任政府官員撕毀前任所簽項(xiàng)目合同，甚至直接終止項(xiàng)目。政府違約風(fēng)險(xiǎn)不只損害單個(gè)PPP項(xiàng)目和地方政府形象，也會影響我國PPP模式的推廣進(jìn)程，令很多有潛在投資意愿的私營方望而卻步。

（二）法律、政策變更風(fēng)險(xiǎn)

法律、政策變更風(fēng)險(xiǎn)是指相關(guān)法律、法規(guī)政策變化給PPP項(xiàng)目帶來的影響。我國PPP模式的運(yùn)用還處于起步階段，立法層次還較低，法律權(quán)威性不足，沒有形成完成的法律體系，政策連貫性差。在 PPP模式推廣過程中出現(xiàn)的各種情況需要相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行調(diào)整，確保PPP項(xiàng)目的順利推廣，但這些法律法規(guī)和政策調(diào)整本身也會給 PPP項(xiàng)目帶來不容小覷的影響。比如環(huán)保、稅收和補(bǔ)貼政策的變更會直接影響PPP項(xiàng)目的成本和收益，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目成本增加、收益降低。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中融資困難或融資成本高于預(yù)期帶來的風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目投資周期一般較長，投資金額較大，私營方一般在簽訂 PPP項(xiàng)目合同后才開展融資工作，必須在規(guī)定期限內(nèi)完成融資才能正常啟動PPP項(xiàng)目，否則，政府有權(quán)沒收其保證金并取消其資格，PPP項(xiàng)目會被延遲或失敗。由于我國金融市場不健全、融資渠道少，傳統(tǒng)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)尚未完全從主體信用融資方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目本身收益為擔(dān)保的融資方式，在一定程度上增加了融資的難度。

（四）市場和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

市場和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目建成后由于實(shí)際市場需求和價(jià)格與預(yù)期偏差太大造成收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府規(guī)劃失誤或其他原因可能在項(xiàng)目附近規(guī)劃建設(shè)新的類似項(xiàng)目，破壞項(xiàng)目的唯一性，降低項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)需求，無法產(chǎn)生充足的現(xiàn)金流償還負(fù)債或支付費(fèi)用。其次，在項(xiàng)目經(jīng)營過程中，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整、消費(fèi)者偏好變化等都會導(dǎo)致項(xiàng)目需求的預(yù)測值和實(shí)際值之間差距巨大。再次，由于社會反對風(fēng)險(xiǎn)或國家政策調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目定價(jià)過低，政府承諾的最低購買量和補(bǔ)貼發(fā)生變化，也會造成市場和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國應(yīng)從國家總體層面出發(fā)，制定 PPP模式基本法，消除部門法規(guī)政策之間的沖突，明確PPP的定義、應(yīng)用領(lǐng)域、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和權(quán)責(zé)關(guān)系等方面問題，避免政府濫用PPP模式，特別要明確政府換屆時(shí)PPP項(xiàng)目承接問題。同時(shí)，需保持法律法規(guī)政策的一致性和連續(xù)性，預(yù)防法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)。這樣既可以緩解政府的財(cái)政壓力，又能保障私營方的合法權(quán)益，有利于調(diào)動私營方的積極性。

（二）協(xié)調(diào)好政府和私營方關(guān)系

PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)兼顧公共利益和私營方利益，雙方要合理分配收益和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以分享過高的利潤，也要適當(dāng)補(bǔ)貼私營方的虧損。政府應(yīng)該更多承擔(dān)法律變更等方面的風(fēng)險(xiǎn)并保證項(xiàng)目的唯一性，同時(shí)要加強(qiáng)對私營方能力的審核，避免因私營方能力不足融資失敗，必要時(shí)可協(xié)助私營方完成項(xiàng)目融資。政府和私營方都應(yīng)該做好市場調(diào)研，明確劃分權(quán)責(zé)和糾紛解決途徑，確保合同的公平性，保持上方良好的合作關(guān)系，這樣即能保證私營方利益，也能有效防止政府違約。

（三）加強(qiáng)人才培養(yǎng)

人才隊(duì)伍的建設(shè)才是 PPP項(xiàng)目成功與否的根本保障，PPP項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)階段都需要相應(yīng)的專業(yè)人才。目前，我國 PPP模式還處于初級階段，應(yīng)該在吸取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在理論探索和實(shí)踐總結(jié)中鍛煉已有人才并培養(yǎng)新的人才，同時(shí)，注重引進(jìn)國外的專業(yè)人才和管理技術(shù)，努力擴(kuò)大我國 PPP模式的人才隊(duì)伍，推動我國 PPP模式良好有序的發(fā)展。

三、結(jié)語

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)種類繁多且相互交叉，本文只分析了部分主要風(fēng)險(xiǎn)，我國在 PPP模式應(yīng)用中還存在眾多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是風(fēng)險(xiǎn)管理方面，還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng) PPP模式的應(yīng)用研究，總結(jié)成功 PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，吸取失敗項(xiàng)目的教訓(xùn)，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，更好的發(fā)揮 PPP模式的作用。（作者單位為沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院）