唐兵

二戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)兼并波羅的海三國，美國政府認為以此舉違背國際法及三國人民的意愿為由采取不承認政策。這種不承認的立場即使在二戰(zhàn)后期美蘇建立同盟關系時也未改變，但針對外交實踐中與這一政策相矛盾的現(xiàn)實問題，美國也不得不對其加以調(diào)整。

波羅的海三國包含愛沙尼亞、拉脫維亞與立陶宛，位于歐洲東北部波羅的海東岸，介于俄羅斯、瑞典、德國之間，由于三國特殊的地緣位置使其在歷史上與周邊國家尤其是俄國糾葛不斷。二戰(zhàn)開始后，蘇聯(lián)打著反對德國入侵的旗號武力吞并三國。美國政府認為蘇聯(lián)通過武力兼并行為違反了國際法，不具有法律效力，美國不承認蘇聯(lián)在波羅的海三國的主權(quán)。然而，二戰(zhàn)期間關于波羅的海三國問題的外交實踐中，美國面臨很多與其不承認政策不能兼容的現(xiàn)實問題，讓美國不得不對這一政策加以調(diào)整。

1 1940年蘇聯(lián)兼并波羅的海三國

俄國十月革命以后，波羅的海三國在經(jīng)歷了短暫的蘇維埃政權(quán)后建立了獨立的資產(chǎn)階級共和國。列寧根據(jù)民族自決原則，在1920年首先承認三國獨立，使三國獲得了為期20年的獨立發(fā)展時期。1922年7月25日，美國承認三國獨立。

二戰(zhàn)開始時，1939年8月23日，蘇聯(lián)與德國之間簽訂了《蘇德互不侵犯條約》界定了雙方在中、東歐的勢力范圍。在蘇德條約的秘密協(xié)定書中，將愛沙尼亞、拉脫維亞劃為蘇聯(lián)勢力范圍。德國入侵波蘭后，蘇德再次簽訂了關于蘇德邊界的條約，其中波蘭大部分領土劃歸給德國，而蘇聯(lián)則獲得了立陶宛。與此同時，蘇聯(lián)打著“預防”德國東進、保障蘇聯(lián)和波羅的海三國安全的旗號加緊對三國全面占領。在蘇聯(lián)政府不斷施壓下，三國被迫于1939年的9月底和10月初與蘇聯(lián)簽訂了《互相援助條約》，允許蘇聯(lián)軍隊進駐三國并建立軍事基地。1940年6月，德國在西線大獲全勝使英法根本無暇顧及波羅的海三國，斯大林認為將他們納入版圖的時機到了蘇聯(lián)政府向三國發(fā)出最后通牒，要求三國建立一個讓蘇聯(lián)滿意的政府。在蘇軍的強大壓力之下，三國通過選舉恢復了蘇維埃政權(quán)，新成立的親蘇政府隨即宣布愿意加入蘇聯(lián)。蘇聯(lián)很快作出反應，1940年8月3日、5日、6日，蘇聯(lián)最高蘇維埃第七次會議決定吸收立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞為蘇聯(lián)第14、第15、第16 個加盟共和國，從而完成了對波羅的海沿岸三國徹底的“真正的合并”。繼彼得大帝的第一次北方戰(zhàn)爭之后，蘇聯(lián)再次將波羅的海三國攬入懷中，而且蘇聯(lián)政府辯稱三國人民是根據(jù)議會選舉“自愿”加入蘇聯(lián)的，這成為隨后五十年里蘇聯(lián)統(tǒng)治三國的合法性依據(jù)。

2 美國對蘇聯(lián)兼并波羅的海三國的不承認政策

蘇聯(lián)兼并波羅的海三國的舉動引起了美國、英國等西方列強強烈的不滿，盡管美國無意于介入歐洲沖突，尤其在二戰(zhàn)形勢并不明朗情況下，更不愿意為三個小國開罪于蘇聯(lián)這個潛在盟友，然而對蘇聯(lián)武力吞并三國視而不見有違美國一貫堅持的不得以武力或武力相威脅侵占別國領土的原則，可能使美國在國際社會的道義權(quán)威受損。最后7月23日，國務院副國務卿威爾斯發(fā)表正式聲明，表示不承認蘇聯(lián)對波羅的海三國的武力吞并。

美國不承認政策的主要目的就是阻止蘇聯(lián)在波羅的海三國事實占領的合法性，與此同時美國繼續(xù)承認波羅的海三國獨立的國家身份，也允許蘇聯(lián)占領前由三國政府任命的外交人員及領事在華盛頓繼續(xù)存在與活動。早在1941年的7月3日，國務院致信位于紐約的愛沙尼亞公使館的總領事，表示美國政府將繼續(xù)承認他為愛沙尼亞的總領事，強調(diào)美國不承認愛沙尼亞并入蘇聯(lián)，也不承認愛沙尼亞現(xiàn)政權(quán)及由現(xiàn)政權(quán)頒布的國有化法律和其他法令。美國方面認為1925年12月簽署的美國和愛沙尼亞友好條約仍具有法律效力。隨后國務院也向在美國的拉脫維亞部長發(fā)了類似的信函。

美國不承認政策的主要理論支撐是“史汀生主義”?！笆吠∩髁x”是美古胡佛政府對30年代初期日本侵略中國作出的反應。根據(jù)這一外交政策，美國不承認1932年日本侵略中國后建立其的偽滿洲國的政權(quán)?！笆吠∩髁x”表達了美國不愿對以武力或武力相威脅所帶來的領土主權(quán)的變化給予法律上的承認的原則，這一原則雖然是針對遠東問題發(fā)布的，但也對美國在其他地區(qū)的政策產(chǎn)生了實質(zhì)的影響。1941年2月，美國助理國務卿威爾斯在華盛頓會見蘇聯(lián)大使時就波羅的海問題重申了這一原則，盡管此時美蘇為共同對抗德國已經(jīng)建立其軍事聯(lián)盟，這次會面的基調(diào)也是友好和睦的，然而波羅的海問題卻成為破壞這種和睦氣氛的一個不和諧因素。蘇聯(lián)駐美大使奧曼斯基強調(diào)如果美國方面不中止前波羅的海三國的代表團和領事館在美國的活動以及解凍前波羅的海三國在美國的資產(chǎn)，美蘇之間就不可能增進同盟關系。對此，威爾斯強調(diào)美國將繼續(xù)承認波羅的海三國在美的外交人員，這與美國對蘇聯(lián)武力奪取三國領土主權(quán)的不承認政策是相一致的，美國從未試圖通過去承認一個不是合法與合理的政府來換取與任何國家的友誼。

3 美國對不承認政策的現(xiàn)實主義調(diào)整

然而，美國一貫堅持的不承認政策在實踐不斷受到挑戰(zhàn)，現(xiàn)實形勢的發(fā)展又體現(xiàn)了“史汀生主義”理想色彩的局限性。1940年，希特勒在西歐的勝利改變了軍事上的平衡，這一變化讓西方國家不得不暫時擱置意識形態(tài)的差異，考慮與蘇聯(lián)結(jié)盟共同對抗德國，而美國也必須對可能阻礙美蘇同盟的不承認政策進行現(xiàn)實主義的調(diào)整。1940年12月，美國國務卿赫爾在與英國的外交官談話中既強調(diào)了美國的政策，也指出“如果俄國在對待軸心國的問題上與我們站在一個立場，我將有可能把凍結(jié)波羅的海三國的資產(chǎn)和船只作為交換條件給俄國以補償，而不是僵硬地去執(zhí)行不承認政策。”1941年12月，在美國的拉脫維亞的部長比爾曼內(nèi)斯（Bilmanis）試圖說服美國接管當時停靠在美國西海岸的八艘拉脫維亞船只，他認為這些船只對美國用處很大，但美國負責遠東事務的助理國務卿朗格禮貌的回絕了。朗格認為，此時蘇美關系至關重要，蘇聯(lián)認為在其接管波羅的海三國后，三國船只應為蘇聯(lián)財產(chǎn)，美國如果征用這些拉脫維亞船只顯然將擾亂蘇美關系。在接下來的美國對蘇外交中這種現(xiàn)實主義的考慮隨處可見。蘇聯(lián)也充分利用美國這種現(xiàn)實主義考慮所帶來的張力，在多個場合強調(diào)美國應停止在美國的蘇聯(lián)所謂的“傀儡的波羅的海三國代表團”活動以及承認波羅的海三國是蘇聯(lián)的一部分，否則美蘇關系難以取得有效進展。

此時除蘇聯(lián)外，美國在貫徹不承認政策時面臨著來自盟友英國的壓力。英國此前與美國一樣不承認1940年波羅的海地區(qū)的變化，但丘吉爾意識到英國對蘇聯(lián)占領波羅的海的這種敵視態(tài)度是二戰(zhàn)前期英蘇協(xié)商破裂以及1939年蘇德協(xié)定簽訂的主要原因。此時英國最關心的問題就是如何打敗德國，因此英國認為有必要通過承認蘇聯(lián)在波羅的海三國的主權(quán)換取與蘇聯(lián)建立密切的軍事關系。1942年2月，英國駐華盛頓大使哈利法克斯勛爵 （Lord Halifax）在與美國助理國務卿威爾斯談話中提及丘吉爾這一想法，指出承認蘇聯(lián)對波羅的海三國的占領可以讓蘇看到西方的誠摯，這樣有利于推動蘇聯(lián)在二戰(zhàn)后期和戰(zhàn)后與西方合作。威爾斯在與羅斯福總統(tǒng)商討后告知哈利法克斯勛爵不應該在此時就波羅的海三國問題與蘇聯(lián)達成共識，這一問題應該放到戰(zhàn)后處理。在提及這一問題時威爾斯還提及了大西洋憲章及大多數(shù)波羅的海三國人民不想被蘇聯(lián)統(tǒng)治的事實，英國大使嘲笑美國政府太不切實際，因為幫助波羅的海三國人民自治此時遠沒有與蘇聯(lián)達成同盟關系重要。英國內(nèi)閣決定就承認1940年蘇聯(lián)邊界問題（除與波蘭交界處）單獨與蘇聯(lián)達成協(xié)議，遭到美國強烈反對，威爾斯認為這樣做不僅有違大西洋憲章和道義原則，還有可能引發(fā)蘇聯(lián)提出進一步要求。助理國務卿阿道夫·伯利（Adolf Berle）同意威爾斯的觀點，然而也表示希望能采取一些實效的可替代的辦法，維護蘇聯(lián)在波羅的海地區(qū)的利益。他建議蘇聯(lián)與波羅的海國家可以建立起類似古巴、海地、哥斯達黎加與美國之間的現(xiàn)存的關系，這樣蘇聯(lián)的利益可以得到保障，同時三國人民也能實現(xiàn)自治。1942年5月，英蘇簽訂協(xié)議，鑒于美國的壓力，這一協(xié)定并未寫明英國承認蘇聯(lián)在波羅的海三國的主權(quán)，但隨后英國將此前波羅的海三國在英國的部長在其外交明單上逐步降格并注明英國對他們的認可是出于個人原因而未提及他們的國家，事實上英國逐漸默許了蘇聯(lián)接管三國。

這些外部壓力促使美國對其不承認政策進行重新修正。1943年2月，美國駐蘇聯(lián)前大使約瑟夫·戴維斯（Joseph E. Davies）建議如果想與蘇聯(lián)達成基本的理解，美國承認蘇聯(lián)接管波羅的海三國才是明智的。然而，在國務院內(nèi)部仍有一些人認為應該挽救波羅的海三國的命運。國務院東歐處處長德博魯（Durbrow） 認為如果能制定一個行之有效的集體安全計劃，將蘇聯(lián)從對可能遭受西方攻擊的恐懼中解放出來，蘇聯(lián)就沒有必要吞并波羅的海三國。這樣，蘇聯(lián)就有可能放棄對愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛宣布主權(quán)。這期間羅斯?？偨y(tǒng)對波羅的海三國的前景是十分悲觀的，他認為德國戰(zhàn)敗之時也將是蘇聯(lián)重新占領三國的時候，而西方聯(lián)軍屆時無可奈何，最終不得不承認三國并入蘇聯(lián)的事實，但是“如果我們那樣做了（指承認蘇聯(lián)兼并波羅的海三國），我們就應該把這種承認作為條件迫使俄國作出其他讓步?！?943年12月，羅斯?？偨y(tǒng)在與斯大林談話中指出美國不會為波羅的海問題與蘇聯(lián)訴諸武力，但是他也暗示美國的人民都很關注波羅的海三國的命運，羅斯福建議應該根據(jù)民族自決的原則在戰(zhàn)后三國通過全民投票決定這些國家的未來。斯大林則回應美國公眾的觀點應該通過宣傳給予正確引導，在斯大林看來波羅的海問題不是一個國際的問題。1944年的一個國務院的備忘錄里建議美國在針對波羅的海三國的政策上應避免以下兩個極端：1.使波羅的海問題成為導致美蘇不和的一個重要因素；2.在戰(zhàn)爭期間對蘇聯(lián)接管波羅的海三國的單邊行為給予任何法律上的承認和道義上的支持。在波羅的海問題上，美國的政策制定者陷入兩難境地，一方面不承認蘇聯(lián)兼并波羅的海三國將在美蘇關系中制造尖銳摩擦，另一方面承認蘇聯(lián)在三國的主權(quán)又違背了大西洋憲章和史汀生主義中的主要原則，而且可能被蘇聯(lián)理解為也能在其他領域?qū)で竺绹龈蟮淖尣健?/p>

總體上，美國在戰(zhàn)爭期間對波羅的海三國的政策就定位為避免損壞同蘇聯(lián)的同盟關系的同時繼續(xù)拒絕法律上承認蘇聯(lián)對三國的兼并，在這種互相交錯的壓力下，最可行的辦法是將波羅的海三國問題擱置一邊。即使不能改變蘇聯(lián)對三國事實上占領的結(jié)果，而要從法律上給予承認，也要將這個問題拖致二戰(zhàn)之后作為處理戰(zhàn)后問題時與蘇聯(lián)討價還價的一個砝碼。這樣波羅的海問題被寄希望于戰(zhàn)后和平處理歐洲問題的大框架下解決，波羅的海三國也成為戰(zhàn)后西方與蘇聯(lián)博弈的一個抵押物。

（作者單位：中共中央黨校研究生院）