黃濤 古守衛(wèi)

[摘要]區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其關(guān)鍵在于破除制約科學(xué)發(fā)展的各種體制機制阻礙，提高我國經(jīng)濟治理的現(xiàn)代化水平。本文簡要回顧了國內(nèi)外相關(guān)研究文獻，從制度視角分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中體制機制創(chuàng)新的需求，相關(guān)主體的博弈行為及表現(xiàn)，指出構(gòu)建我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的若干基本路徑，包括完善區(qū)域分工與協(xié)作制度、建立跨區(qū)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)和議事制度、改革官員績效考核及選任制度、建立區(qū)域溢出效應(yīng)下收益共享和成本共擔(dān)制度、有效契合政府推動機制和市場決定機制等方面。

[關(guān)鍵詞]協(xié)調(diào) 區(qū)域發(fā)展 制度變遷

[中圖分類號]F127 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）01-0009-08

一、引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)，為此我國提出了“一帶一路”倡議和京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，強調(diào)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較集中地體現(xiàn)了五大發(fā)展理念的要求，也是貫徹五大發(fā)展理念的重要路徑。從創(chuàng)新看，區(qū)域協(xié)調(diào)的體制機制本身就是重要的制度創(chuàng)新之一;從協(xié)調(diào)看，區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會的應(yīng)有之義;從綠色看，生態(tài)環(huán)境治理必然是跨區(qū)域的，如空氣、水、土壤、生態(tài)等都必須進行區(qū)域間的協(xié)作;從開放看，區(qū)域協(xié)調(diào)必然要求打破行政壁壘，推動不同區(qū)域間的開放合作;從共享看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了減少區(qū)域差距，促進均衡發(fā)展和共建共享的本質(zhì)要求。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅呈現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢和生產(chǎn)力，也亟待從理論上進一步深入研究。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，在于破除制約科學(xué)發(fā)展的各種體制機制阻礙。改革開放以來，我國經(jīng)濟高速增長的同時，區(qū)域經(jīng)濟的不平衡也日益凸顯，資源配置效率不齊，收入分配差距拉大，區(qū)域間利益沖突復(fù)雜加劇、生態(tài)環(huán)境形勢日趨嚴峻等問題日益凸顯，成為新常態(tài)下制約經(jīng)濟穩(wěn)健增長的瓶頸。實踐中由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制不完善，也出現(xiàn)了區(qū)域間一系列“合作悖論”，即對外合作相對容易，對內(nèi)合作相對較難;跨省合作相對容易達成，省內(nèi)合作卻相對較難;競爭較勁相對容易，實質(zhì)性合作相對較難;共建比較容易，共享卻比較難;破壞公共環(huán)境比較容易，共擔(dān)環(huán)境成本、實施生態(tài)補償比較難，導(dǎo)致區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐推動效果大打折扣，還很難真正實現(xiàn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是“削峰填谷”式的區(qū)域優(yōu)勢互補的簡單措施，根本還是形成有利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生均衡增長機制。同時，體制機制創(chuàng)新也不是最終目的，最終是要通過體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)生產(chǎn)要素的有效配置，才能釋放出更大的生產(chǎn)力。因此，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，通過體制機制創(chuàng)新破解區(qū)域合作悖論，是提高我國經(jīng)濟治理水平、推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題。

二、相關(guān)文獻回顧

古典區(qū)位論從靜態(tài)角度剖析了空間經(jīng)濟活動的內(nèi)在規(guī)律。農(nóng)業(yè)區(qū)位論和工業(yè)區(qū)位論以完全競爭市場結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，研究單個企業(yè)成本最小化的區(qū)位決策中心地理論和市場區(qū)位論，以不完全競爭市場結(jié)構(gòu)為前提研究城鎮(zhèn)體系和市場組織結(jié)構(gòu)。新古典區(qū)域增長理論強調(diào)市場機制在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，區(qū)域間要素邊際報酬的不同會引致要素流人邊際報酬更高的區(qū)域，要素稟賦的配置趨向均衡，最終使各個區(qū)域間的人均收入收斂、趨同，促進區(qū)域經(jīng)濟平衡增長。西方學(xué)者把交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)理論作為研究合作的理論基礎(chǔ)和研究視角。Eric.L.Krueger（2005）認為區(qū)域間合作是交易成本的函數(shù)，合作程度因不同的制度安排和區(qū)域間的競爭程度而不同;當(dāng)某一特定區(qū)域面對較低的交易成本和更為平和、有序的區(qū)域間競爭時，政府參與區(qū)域間合作的可能性更大、合作程度更為深入。[1]奧斯特羅姆指出，政府不是避免公地悲劇的唯一力量，在一定條件下，面臨困境的當(dāng)事方（包括地方政府）能夠基于成本收益比較，主動尋求解決途徑，以達到雙方甚至多方的帕累托改進，地方政府間通過溝通構(gòu)建協(xié)商機制，以合作方式實現(xiàn)目標(biāo)是可能的。[2]當(dāng)?shù)胤秸g合作成本較低，或者政府間合作預(yù)期的收益大于合作成本的時候，彼此更傾向于主動性的合作以實現(xiàn)帕累托改進。

在國內(nèi)，丁任重等（2015）指出，區(qū)域規(guī)劃碎片化、區(qū)域政策趨同、各地區(qū)惡性競爭、行政壁壘的存在使得區(qū)域缺乏內(nèi)部創(chuàng)新和發(fā)展的原動力。[3]邵暉（2011）認為，產(chǎn)權(quán)制度的缺失和不完善、行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的矛盾、考核指標(biāo)失衡與政府職能錯位以及文化觀念等非正式制度，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。川周黎安（2004）指出，地方官員合作困難的根源并不主要在于財稅激勵及他們所處的經(jīng)濟競爭的性質(zhì)，而是在于嵌人在經(jīng)濟競爭當(dāng)中的政治晉升博弈的性質(zhì);參與人不僅有激勵做有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情（如阻礙外地的產(chǎn)品進入本地市場），對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對于那些既利己又利人的“雙贏”合作則激勵不足。[5]張緊跟（2006）認為，復(fù)雜社會問題的有效解決通常需要綜合運用市場、科層制和組織間網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)調(diào)機制，任何治理機制都不是萬能的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同條件選擇不同的治理機制，如果不把其他治理機制考慮在內(nèi)，而是只依靠其中一種都不能真正解決問題。[6]周紹杰（2010）提出要完善市場競爭體制、促進跨區(qū)域合作治理和優(yōu)化中央?yún)f(xié)調(diào)機制。[7]基于整體性治理理論的視角，崔萍（2013）認為應(yīng)構(gòu)建政府激勵與監(jiān)督機制、溝通與協(xié)作機制、政府整合機制和政府信任機制。[8]彭勁松（2014）通過對長江經(jīng)濟帶的研究，提出建立區(qū)域協(xié)調(diào)分工機制、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共建與補償機制、建立重點區(qū)域、重點開發(fā)平臺的共促發(fā)展機制，以及區(qū)域間利益分享機制和利益補償機制等。[9]此外，不少學(xué)者還考察了珠三角、長三角和京津冀等具有代表性的國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作案例，揭示了轉(zhuǎn)型期地方政府主導(dǎo)與經(jīng)濟發(fā)展之間的密切聯(lián)系，梳理了地方政府合作發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、治理跨行政區(qū)公共問題等模式。

三、制度、外部利潤與區(qū)域合作博弈

諾思指出，制度提供了人類相互博弈的外在規(guī)則和約束，或確切地說一種關(guān)于合作與競爭的經(jīng)濟秩序。[10]青木昌彥認為，如果把經(jīng)濟過程比作一個博弈，制度可以理解為博弈局中的參與人、博弈規(guī)則、博弈結(jié)果（均衡）的三位一體的架構(gòu)。[11]制度的本質(zhì)特征是參與人行動選擇的自我實施規(guī)則。在此過程中，利益主體的行為選擇構(gòu)建了特定情況下的制度環(huán)境，與此同時，制度環(huán)境的變化和發(fā)展反過來使得制度和制度環(huán)境產(chǎn)生不相容的外在矛盾，使得原有制度框架下的外部利潤不斷累積，但在原有制度框架下卻又長期被留存在外，激勵利益主體基于期望獲得最大的“潛在利潤”這一誘因，通過自身利益訴求和行動策略，改變原有不均衡的制度框架或者外部不經(jīng)濟的狀況，能夠使利益主體在此過程中實現(xiàn)某種再分配或獲得現(xiàn)存的外部利潤的機會，并實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。也就是說，外部利潤的存在為制度可能的創(chuàng)新提供了內(nèi)生動力。正是從這個意義上來講，培育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生動力應(yīng)當(dāng)基于對于特定制度環(huán)境下利益主體的行為動機、利益訴求和行動策略與制度進行耦合，使利益主體自我實施的行為與制度及制度環(huán)境形成互動關(guān)系，創(chuàng)新和形成穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)具有內(nèi)生動力的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)洪銀興、楊瑞龍等學(xué)者的研究成果，我國經(jīng)濟增長的主要原因是由地方政府間的“經(jīng)濟博弈”和“市場競賽”而引發(fā)的地區(qū)間競爭。[12][13]在市場化改革過程中，地方政府扮演著經(jīng)濟活動“控制者”“倡導(dǎo)者”的角色，引導(dǎo)和推動各微觀主體參與經(jīng)濟發(fā)展，并取得顯著成效。隨著經(jīng)濟發(fā)展、市場發(fā)育、財富水平達到一定程度，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)不再是追求某個區(qū)域純粹的經(jīng)濟增長，而是謀求相互聯(lián)系、相互促進的不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。這時，以地方政府間競爭為動力的“經(jīng)濟競賽”型區(qū)域發(fā)展模式弊端日益凸顯，舊有的體制機制對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)想目標(biāo)往往形成掣肘，資源配置效率和增長績效難以達到最優(yōu)，生產(chǎn)力水平進一步提升困難。雖然這樣的外部利潤長期存在，且多元利益主體均有將其內(nèi)在化的動因，但卻無法在現(xiàn)行發(fā)展體制下內(nèi)在化，而此時這就要求我們重新審視我們當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的體制機制，以期利用外部利潤內(nèi)在化的矛盾運動過程培育區(qū)域增長的新動力，進行可能的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制的創(chuàng)新探索。

按照亞當(dāng)·斯密的描述，分工專業(yè)化是提高經(jīng)濟效率的重要條件。但如果缺乏適當(dāng)?shù)膮^(qū)域合作機制，一味強調(diào)區(qū)域間的競爭，將導(dǎo)致區(qū)域間協(xié)作的成本日益變大，區(qū)域間競爭程度劇烈，區(qū)域間的分工專業(yè)化將逐漸背離區(qū)域自身比較優(yōu)勢。正是基于此，合理分工是實現(xiàn)地區(qū)之間利益協(xié)調(diào)的重要因素，而合作本身應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵機制。如前所述，地方政府之間的經(jīng)濟競賽逐漸形成了區(qū)域分工體系，但由于地方政府之間的劇烈競爭使得地方政府往往傾向于產(chǎn)生競爭或不合作的動機和行為，客觀上造成了市場分割、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，此種地方政府之間的非合作博弈往往伴隨著諸多的經(jīng)濟低效率，使得經(jīng)濟效率難以持續(xù)提高。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度較低且缺乏競爭意識的初始條件下，地方政府之間的非合作博弈是必要且行之有效的。但當(dāng)區(qū)域發(fā)展達到一定水平時，經(jīng)濟體制改革的主要目標(biāo)不再是追求區(qū)域間不平衡的經(jīng)濟增長，而是謀求區(qū)域間的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，地方政府之間的合作博弈必然成為體制改革與社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是利益主體從產(chǎn)生利益摩擦到化解利益沖突的動態(tài)過程。在市場經(jīng)濟條件下，伴隨著利益意識的覺醒，經(jīng)濟主體由此逐漸演化為利益主體。對不同的區(qū)域利益主體而言，其所偏好的利益在形式和內(nèi)容上是不同的，由于利益不兼容形成了不同區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展中的利益點的重疊和交叉，區(qū)域間爭奪某些稀缺利益的摩擦引致了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的綜合效應(yīng)。雖然不同利益主體偏好不同的利益內(nèi)容，使得區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)成為了一種常態(tài)，但是各類利益主體所偏好的內(nèi)容，彼此間并不是完全隔離開來的，而是相互聯(lián)系、彼此依存的。利益主體間的利益鏈條奠定了他們彼此摒棄部分沖突，謀求更大共同利益的基礎(chǔ)。地方政府在推動本區(qū)域發(fā)展時，也受到區(qū)域間其他地方政府的影響，彼此之間呈現(xiàn)競爭、合作并重的關(guān)系，不同政府之間利益和目標(biāo)不完全一致會導(dǎo)致合作和競爭的共生共存。雖然一個地方的最高利益并不必然是另一個地方的最高利益，但如果實現(xiàn)其中一方的最高利益的同時可以為其他方帶來超過所付成本的收益，那么合作就能創(chuàng)造新的帕累托改進;如果博弈進程順利，則地方政府會因路徑深化而進一步走向合作。區(qū)域發(fā)展制度的創(chuàng)新，需要考慮利益主體的利益訴求、行為動機和行動策略是否與制度安排相耦合，能否實現(xiàn)利益相關(guān)者之間的基于共同目標(biāo)框架的響應(yīng)等關(guān)鍵影響因素。具體而言，我國目前的區(qū)域發(fā)展制度主要包括中央政府與地方政府、地方政府之間、地方政府與企業(yè)和社會公眾之間這三種制度關(guān)系。

1.中央政府與地方政府

在區(qū)域發(fā)展過程中，地方政府與中央政府之間的關(guān)系是關(guān)鍵因素。在中央權(quán)威的條件下，形成了“條條管轄”與“條塊管轄”相結(jié)合的組織形式。自分稅制改革以來，地方政府被中央政府賦予了一定的管理分權(quán)（事權(quán)）、財政分權(quán)（財權(quán)）和市場分權(quán)（作為市場主體參與部分市場經(jīng)濟活動的權(quán)利），使地方政府具備相對的自主性，可以運用自身的信息優(yōu)勢和直接配置資源的優(yōu)勢，成為推動經(jīng)濟增長的主導(dǎo)性力量。在此制度安排下，中央政府作為社會整體福利的代表者，通過政治權(quán)力架構(gòu)的設(shè)計，以對地方政府的行動策略和目標(biāo)函數(shù)進行規(guī)范和引導(dǎo)。具體而言，中央政府通過宏觀層面的區(qū)域戰(zhàn)略決策、區(qū)域布局規(guī)劃，以及區(qū)域利益共享、成本共擔(dān)的相關(guān)政策，為地方政府提供相應(yīng)的財政支持，引導(dǎo)地方政府參與到區(qū)域發(fā)展中來。不可忽視的是，中央政府對地方政府的績效考核制度，直接激勵和約束著地方政府部門和官員。在市場化改革中，地區(qū)經(jīng)濟增長水平成為彰顯干部能力的重要指標(biāo)和依據(jù)，中央政府通過相應(yīng)的干部選拔擢升制度，促使官員為追求政治收益，保持與中央?yún)^(qū)域發(fā)展目標(biāo)和要求相一致的行為。

2.地方政府之間“非正式”的競爭制度

雖然地區(qū)間經(jīng)濟競賽背后的“賽場選馬”制度，在很大程度上推進了區(qū)域經(jīng)濟增長或者部分地區(qū)先行增長，但這種暗中較勁式的競爭還只能說是一種“非正式”的制度，并意外地強化了地方政府的本位主義和機會主義動機，由此引致了其行為偏差。在機會主義動機下，官員不僅有強烈的動機促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，也有利己的機會主義動機危害其競爭對手，從而為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制造人為障礙。由于地方官員拔擢偏重于經(jīng)濟績效指標(biāo)的考核，尤其是偏重地方經(jīng)濟總量增長指標(biāo)的考核，地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)也更偏向于這些可測度的指標(biāo)，以求在績效考核中占據(jù)優(yōu)勢地位，實現(xiàn)其政治收益最大化的目的。由于任期與考核周期的關(guān)聯(lián)性，如何在任期約束下實現(xiàn)利益最大化，也是地方政府官員的重要目標(biāo)，更加劇了機會主義的動機。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要求空間r=的協(xié)調(diào)發(fā)展，也要求在時間跨度上具有協(xié)調(diào)性，但當(dāng)期官員的目標(biāo)函數(shù)與區(qū)域長期發(fā)展并不耦合，并表現(xiàn)出明顯的短期化趨勢。地方政府缺乏花費較長周期去培育新興產(chǎn)業(yè)和升級傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的有效激勵，往往短視地對見效快的熱門行業(yè)進行簡單復(fù)制，忽視產(chǎn)品的未來市場需求以及經(jīng)濟效益，將企業(yè)、個人等市場微觀主體的多元利益需求放在靠后位置，忽視社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等長期目標(biāo)。在地方政府換屆和市場環(huán)境變化的影響下，個別地方政府未能很好堅持既定區(qū)域發(fā)展思路，致使區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)時問跨度上的短期化和碎片化。

在經(jīng)濟較快增長的階段中，由于針對特定區(qū)域發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策總是漸進出臺的，有時很難顧及與相關(guān)區(qū)域之間的分工及其統(tǒng)一性，地方政府往往僅根據(jù)自身可能的比較優(yōu)勢或者區(qū)位優(yōu)勢制定發(fā)展措施，而較少考慮鄰接地區(qū)和其他經(jīng)濟區(qū)的需要，這可能導(dǎo)致區(qū)域間資源出現(xiàn)錯配，使市場共享存在巨大的難度。出于對本地區(qū)利益的注重，地方政府缺乏對溢出效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟等外部利潤內(nèi)在化的動機，與其他區(qū)域共建共享相關(guān)公共物品的激勵不足，更無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動。具有較大溢出效應(yīng)和外部性的人力資本也被各區(qū)域過度競爭，技術(shù)進步也無法更為合理、有效向外輻射。在生態(tài)環(huán)境破壞等外部不經(jīng)濟情況下，區(qū)域間往往缺乏“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的利益共享和成本分擔(dān)措施，這些都導(dǎo)致制度創(chuàng)新帶來的外部利潤無法內(nèi)在化，對區(qū)域經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展十分不利。為使外部利潤內(nèi)在化，則必須要求制度安排從激勵地方政府競爭轉(zhuǎn)向激勵地方政府合作，減輕地方政府之間的過度和不合理的競爭傾向。

3.地方政府、企業(yè)和社會公眾

地方政府、企業(yè)、社會公眾也是區(qū)域發(fā)展的重要利益主體和制度環(huán)境的建構(gòu)者。地方政府通過本地財政支出，制定相關(guān)政策，提供良好環(huán)境和公共服務(wù)，促進本地經(jīng)濟發(fā)展。企業(yè)的激勵是實現(xiàn)利潤最大化，而社會公眾的激勵是通過納稅等獲得良好的公共服務(wù)。地方政府之間的非合作博弈不僅滋生了地方保護主義和區(qū)域間惡性競爭的囚徒困境，而且也有意無意地造成對區(qū)域內(nèi)企業(yè)、社會公眾服務(wù)的缺位或越位。在趨同化的產(chǎn)品生產(chǎn)階段，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品要素可能成為區(qū)域間政績競爭的第二戰(zhàn)場：地方政府為使本區(qū)域更具有競爭力，通過行政指令，對本區(qū)域生產(chǎn)要素的流動進行控制，對本區(qū)域產(chǎn)品要素進行不合理補貼，而對外來的產(chǎn)品要素通過不合理稅收等進行打壓，扭曲微觀主體市場行為。企業(yè)基于區(qū)域優(yōu)惠政策擴大再生產(chǎn)以實現(xiàn)利潤最大化的動機，使市場配置資源效率更為低下，造成大量重復(fù)建設(shè)、資源耗費和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，加劇地方間競爭和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的惡性循環(huán)，并千方百計推脫生態(tài)環(huán)境治理成本的共擔(dān)，造成巨大的外部不經(jīng)濟和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩風(fēng)險。在這個層面上，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)主要是因為地方政府的利益與企業(yè)、社會公眾的需要不完全耦合。

四、區(qū)域合作中的制度調(diào)整與外部利潤內(nèi)在化

在市場化改革中，政府出于對政治利益和經(jīng)濟利益的追逐，在其公共屬性之中兼具了一種本位主義的經(jīng)濟人屬性，這種屬性在“中間擴散主義”發(fā)展方式中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)濟人假定雖然從個人理性和利益最大化出發(fā)，卻不是完全以個人利益為最終歸宿。無論是斯密還是馬克思，在人的經(jīng)濟行為的動機上總是設(shè)想為競爭和合作兩者兼而有之，且在合作比競爭的收益更大的前提下，合作是可能而且必要的。建立在獲取共同利益基礎(chǔ)上的合作會產(chǎn)生一種合力，即協(xié)作創(chuàng)造了一種“生產(chǎn)力”，這種生產(chǎn)力本身必然是“集體力”。在未來推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)注重公共屬性和經(jīng)濟人屬性的平衡，發(fā)展一種基于統(tǒng)一制度環(huán)境的“合作人”屬性。合作人意味著利己與利他并存，應(yīng)當(dāng)將地方政府與中央政府、其他經(jīng)濟社會主體的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟分工日益專業(yè)化的條件下，合作相比于競爭往往可以更好地實現(xiàn)不同主體的利益，甚至很多時候，合作是實現(xiàn)個體利益和社會利益的必由之路，合作成為不同利益主體從事經(jīng)濟活動的重要動機，這需要通過一系列的制度安排，推進市場主體、生產(chǎn)要素以及各種經(jīng)濟成分、各個經(jīng)濟區(qū)之間的有效合作。

1.完善區(qū)域分工與協(xié)作制度

馬克思的勞動地域分工理論指出，社會內(nèi)部分工以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工促進了勞動的地域分工的形成。一方面，協(xié)作可以擴大勞動的空間范圍，即由于勞動對象空間上的聯(lián)系，使得區(qū)域間協(xié)作顯得不可或缺;另一方面，協(xié)作可以在空間上縮小生產(chǎn)領(lǐng)域，從而節(jié)約非生產(chǎn)性費用。[14]構(gòu)建合理的區(qū)域分工與協(xié)作制度，不僅可以如馬克思所說那樣產(chǎn)生降低生產(chǎn)費用的效應(yīng)，還可以加強區(qū)域的聯(lián)系和整體性，避免基于地方利益束縛而將區(qū)域割裂開來。更為可觀的是，合理的區(qū)域分工與協(xié)作將有效抑制產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)建設(shè)，降低結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩風(fēng)險，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。具體而言，積極鼓勵各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，打破行政壁壘，開展層次豐富、模式多樣、領(lǐng)域廣泛的合作，從彼此之間的片面競爭轉(zhuǎn)變到成為聯(lián)盟合作伙伴后的良性互動，促進區(qū)域資源的有機整合，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

2.建立跨區(qū)劃協(xié)調(diào)與議事制度

地方政府事權(quán)、財權(quán)制度失配是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中比較突出的問題。如果要地方政府的行為與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相耦合，必須建立更為權(quán)威和有效的區(qū)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)和議事制度。建立較高規(guī)格的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)和議事制度，不僅能避免地方政府機會主義行為，也能較大限度地滿足地方政府自身和其所代表的轄區(qū)利益主體的利益，更能通過制度化的方式使地方政府根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)而不斷調(diào)整自身行為。此外，地方政府之間也可以通過高端政策論壇、聯(lián)合政策制定、聯(lián)合服務(wù)協(xié)定等提升跨區(qū)域合作的效果。

3.改革地方官員政績考核制度

地方政府在一定程度上是區(qū)域經(jīng)濟增長的主導(dǎo)性力量。過去以“經(jīng)濟競賽”為特征的地方政府官員考核制度，在經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展階段已難以為繼，地方政府的目標(biāo)不能再是單純聚焦于經(jīng)濟增長，而應(yīng)貫徹落實五大發(fā)展理念，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和水平。近些年來，地方政府官員的政績考核制度已經(jīng)出現(xiàn)新的變化和調(diào)整，并不單單停留在經(jīng)濟增長指標(biāo)層面，地方政府官員選拔任用也更看重綜合條件，但政績考核與選拔任用分屬不同部門較難協(xié)同，所以傳統(tǒng)機制仍存在一定慣性。應(yīng)當(dāng)建立適應(yīng)新發(fā)展理念的政績考核與官員選任機制，設(shè)置科學(xué)的評價指標(biāo)體系，使各級地方官員更加注重諸如人才、科技與創(chuàng)新，民生與公共服務(wù)、環(huán)境保護和社會治理等考核指標(biāo)，從制度上規(guī)范地方政府官員行為，減少缺位、越位、錯位等選擇性偏差。

4.建立區(qū)域收益共享和成本共擔(dān)制度

在市場經(jīng)濟條件下，要實現(xiàn)收益共享和成本共擔(dān)，必須要相關(guān)主體找到利益的契合點。而如前所述，在官員理性決策的前提下這樣的利益契合點是存在的，隨著國家治理體系現(xiàn)代化進程推進，五大發(fā)展理念在全社會進一步確立，再加上地方政府官員政績考核和選任制度的改革推進，地方政府即使從白身利益訴求出發(fā)，也會做出合作協(xié)同、共建共享的理性選擇。面對區(qū)域環(huán)境污染治理問題，各地方政府因為能夠區(qū)分出自身的責(zé)任，就有可能制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)與合作機制，厘清各自的收益、利益和義務(wù)等并做出安排，從而減少地方政府的機會主義行為，將本區(qū)域利益最大化和區(qū)域間利益最大化盡可能協(xié)調(diào)起來。就正的溢出效應(yīng)而言，構(gòu)建基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體利益的聯(lián)合行動制度，獲得正向收益的區(qū)域和地方，需要向產(chǎn)生此溢出效應(yīng)的地方給予一定的補貼，激發(fā)其再生產(chǎn)的積極性。

5.推動政府和市場雙方作用的有效契合

在區(qū)域協(xié)調(diào)中政府推動仍是主導(dǎo)性的力量，但僅靠政府機制的作用，不僅有其缺陷也是不足的，應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮市場機制的決定性作用?，F(xiàn)代社會化大生產(chǎn)條件下的區(qū)域協(xié)調(diào)，需要把政府機制和市場機制的作用結(jié)合起來，促進政府智慧與市場智慧的良性互動，實現(xiàn)基于社會利益的聯(lián)合行動。為使這兩種機制和作用更好結(jié)合，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一系列基礎(chǔ)性的組織機制和社會機制來支撐。社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在著多元利益主體，政府、企業(yè)、社會公眾都是重要的博弈參與者，這使建立一個整體性的社會合作機制變得十分必要。

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