鄒學榮 江金英 譚平

[摘 要] 生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設是實施黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機組成部分。我國生態(tài)農業(yè)建設面臨著周期長、成本高、技術薄、生產粗放、銷售難、標準缺、信譽差等困境，生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設面臨著管理體制部門分割、制度建設滯后、補償主體方式單一、補償標準量化難、激勵約束機制缺失等困境，探索規(guī)范補償范圍、明確主客體權責、培育籌資平臺、建立標準化體系、完善補償方式、健全監(jiān)管控制、強化組織領導等現(xiàn)實路徑是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設落地見實效的必然要求。只有建立健全生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制，才能有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化進程。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村振興； 生態(tài)農業(yè)； 生態(tài)補償； 機制建設

[中圖分類號] F323.22 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-8616（2018）01-0001-12

黨的十九大將“開展國土綠化行動”“嚴格保護耕地制度”“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”作為加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度的重大舉措。科學界定生態(tài)農業(yè)的內涵，查明其生態(tài)補償現(xiàn)存問題，探索其生態(tài)補償機制建設的現(xiàn)實路徑，對實現(xiàn)農業(yè)由重量向重質、綠色生態(tài)的轉變，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化有著十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償內涵、類型及必要性

自1971年沃·艾伯奇在美國首次提出生態(tài)農業(yè)的范疇以來，世界各國的學者都試圖對這一范疇做出科學的解讀，厘清生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償內涵、類型。因此，明確我國生態(tài)補償?shù)膬群?、類型及必要性，是我國生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設的邏輯起點。

（一）生態(tài)農業(yè)的內涵及特點

1.生態(tài)農業(yè)的內涵

20世紀80年代，英國、美國等國家的科學家首先對生態(tài)農業(yè)的內涵做出界定。1981年，英國農學家伍辛頓（M.Worthington）將其定義為：“生態(tài)上能自我維持、低輸入、經濟上有生命力的，在環(huán)境、理論和審美方面可接受的變化的小型農業(yè)系統(tǒng)。”1984年，美國農學家杰克遜（W.Jackson）認為，生態(tài)農業(yè)是在盡可能減少人工管理的條件下進行農業(yè)生產，保護土壤肥力和生物種群的多樣化，控制土壤侵蝕，少用或不用化肥、農藥，減少環(huán)境壓力，實現(xiàn)持久性發(fā)展。美國農業(yè)部規(guī)定，生態(tài)農業(yè)是一種完全不用和基本不用人工合成的化肥、農藥、動植物生長調節(jié)劑和飼料添加劑，依靠作物和人工技術防治病蟲草害生物生產體系。德國科學家則主張，生態(tài)農業(yè)是在生產過程中采用輪作或間作等方式種植，利用腐殖質和施用有機肥保持土壤肥力，雜草、害蟲使用機械除草或有益天敵等方法，動物飼養(yǎng)采用天然飼料，反對使用化學合成的化肥、農藥等會造成化學污染的化學制劑，反對使用抗生素和轉基因技術的農業(yè)。

我國學者也十分重視對生態(tài)農業(yè)內涵的界定。其代表性的觀點有葉謙吉先生的“從系統(tǒng)思想出發(fā)，按照生態(tài)學原理和生態(tài)經濟學原理，運用現(xiàn)代科技成果和管理手段，以及傳統(tǒng)農業(yè)的有效經驗建立起來，以期獲得較高經濟效益、生態(tài)效益和社會效益現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展模式” [1 ]。馬世駿教授認為，“生態(tài)農業(yè)是生態(tài)工程在農業(yè)上的應用，它運用生態(tài)系統(tǒng)的生物共生和物質循環(huán)再生原理，結合系統(tǒng)工程方法和近代科技成就，根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源，合理組合農、林、牧、漁、加工等比例，實現(xiàn)經濟效益、生態(tài)效益和社會效益三結合的農業(yè)生產體系” [2 ]。國家環(huán)境監(jiān)測總站指出，“生態(tài)農業(yè)是按照生態(tài)學和生態(tài)經濟學原理，應用系統(tǒng)工程方法，把傳統(tǒng)農業(yè)技術和現(xiàn)代農業(yè)技術相結合，充分利用當?shù)刈匀缓蜕鐣Y源優(yōu)勢，因地制宜地規(guī)劃和組織實施的綜合農業(yè)生產體系。它以發(fā)展農業(yè)為出發(fā)點，按照整體、協(xié)調的原則，實行農林水、牧副漁統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調發(fā)展，并使各業(yè)互相支持，相得益彰，促進農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)物質、能量的多層次利用和良性循環(huán)，實現(xiàn)經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的統(tǒng)一” 。

很顯然，美國、英國、德國等國家的學者和部門強調生態(tài)農業(yè)重點是農業(yè)生態(tài)自我維持，強化天然、天敵、有機等自然作用，反對化學合成，抗生素、轉基因等技術對農業(yè)的干預。我國學者和相關部門則注重生態(tài)農業(yè)的原理、手段和經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

農業(yè)為人們提供吃、穿、用、行的最初產品，為工業(yè)提供加工的原料。農產品的質量直接決定著人類生活質量、生活美好的程度、生存安全的底線。生態(tài)農業(yè)是維護人類生存安全的第一道屏障，土壤、種養(yǎng)植、加工是屏障的三大關節(jié)點。筆者在借鑒吸收國內外界定價值精髓的基礎上將生態(tài)農業(yè)界定為：保證土壤有機標準，種植過程選用天然種子、肥料，利用天敵人工除草除蟲，禁用轉基因、速熟種子和化肥、農藥，養(yǎng)殖過程選用天然種禽、畜，用天然飼料喂養(yǎng)，實施天然防疫，杜絕使用抗生素類生長調節(jié)劑和飼料添加劑，加工過程保持100%的原生態(tài)，杜絕添加任何化學制劑，為人類提供天然有機產品的農業(yè)系統(tǒng)。

2.生態(tài)農業(yè)的特點

自然、有機、綠色、循環(huán)是生態(tài)農業(yè)的顯著特點[3 ]。自然是指生態(tài)農業(yè)尊重自然規(guī)律，土壤具有原生態(tài)特質，種子、肥料、飼料自然而然，除草除蟲、防疫人工天然，加工維護自然品質。德國人將生態(tài)農業(yè)的產品叫“自然產品”，銷售的食品叫“自然食品”，就是最好的解讀。有機是指生態(tài)農業(yè)產品生產過程的有機特質，土壤要求有機值，肥料、飼料要符合有機標準，除草除蟲、防疫要用有機手段，產品加工也要維護有機特質，“三廢”遠離耕地，無機的化學制品遠離種養(yǎng)殖生產過程。綠色是指生態(tài)農業(yè)產品生產過程中的綠色特質。綠色是自然本色，堅持從農田到餐桌全程實施綠色控制的技術路線，種養(yǎng)殖業(yè)從土壤、養(yǎng)殖場到種養(yǎng)殖過程再到農產品、食品都堅持走無公害、有機、綠色的路線，確保農產品符合綠色質量要求。循環(huán)是指農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)內在的循環(huán)發(fā)展特質。畜禽糞便作為有機肥，促進有機種植發(fā)展。推進“稻魚共生”“豬—沼—果”、林下經濟等生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式，通過生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)有機物趨零排放。

（二）生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償內涵及類型

1.生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償內涵

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償是指政府、受益者、社會組織對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護修復、生態(tài)農業(yè)產品服務的額外支出者給予的補償，目的是促進農業(yè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，激勵生產者提供優(yōu)質的生態(tài)產品和服務，滿足人民對美好生活的需要。

2.生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償類型

生態(tài)農業(yè)的自然環(huán)境保護補償。這涉及自然環(huán)境保護修復、石漠化、荒漠化治理、水土保持、灌溉水源涵養(yǎng)保護、耕地質量維護提升、農業(yè)面源污染治理等類型。

生態(tài)農業(yè)技術開發(fā)補償。包括種子種禽畜技術開發(fā)、種養(yǎng)殖過程技術開發(fā)、生態(tài)控制技術開發(fā)、科學評價監(jiān)測指標體系研究、評估技術開發(fā)、加工技術開發(fā)等類型。

生態(tài)農業(yè)生產資料補償。運用有機肥、生物殺蟲劑、可降解塑料薄膜、生態(tài)大棚等補貼，是農資生態(tài)補償類型。

農畜天然種養(yǎng)補償。有機肥與化肥的價差補償、人工與農藥除草劑除蟲除草的價差補償、天然飼料與混合飼料喂養(yǎng)的價差補償、種養(yǎng)周期差資源占用補償?shù)仁翘烊环N養(yǎng)生態(tài)補償類型。

農畜生態(tài)化加工補償。人工與機械加工的成本差補償、維護天然品質與添加化學制劑加工的費用差補償、自然保鮮與防腐劑保鮮的損失補償、農畜天然品質維護成本補償?shù)仁羌庸ど鷳B(tài)補償類型。

生態(tài)服務補償。農村生態(tài)建設形成的農田、水系、草地、森林、濕地等自然資本創(chuàng)造的景觀、傳統(tǒng)文化、維護城市生態(tài)質量的價值補償，保護生物多樣性和生態(tài)體驗、娛樂、教育等的價值補償，秸稈還田、增施有機肥、間種綠肥等生態(tài)服務補償，這些是服務生態(tài)補償類型。

（三）生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾?/p>

1.生態(tài)農業(yè)脫困必然要求生態(tài)補償

周期長、成本高、技術薄、生產粗放、銷售難、標準缺、信譽差是生態(tài)農業(yè)健康發(fā)展面臨的七大困境，生態(tài)農業(yè)脫困必然要求生態(tài)補償，不補償很難有長足的發(fā)展。

2.美好生活需要必然要求生態(tài)補償

新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，而解決這個矛盾的主要措施就是平衡發(fā)展和充分發(fā)展。平衡發(fā)展必然要求人和自然的和諧發(fā)展，而人和自然的平衡又集中表現(xiàn)在生存質量上，生存質量又主要體現(xiàn)在農業(yè)提供的生態(tài)食品、生態(tài)用品、生態(tài)服務。充分發(fā)展必然要求個體自由而全面的發(fā)展，圍繞自由而全面的發(fā)展必然要求自然生態(tài)的充分發(fā)展。農業(yè)生態(tài)的充分發(fā)展只有農業(yè)生態(tài)安全屏障體系優(yōu)化，生態(tài)產品和服務構成的農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質量穩(wěn)定，人民美好生活的需要才能比較充分地得到滿足。滿足人們美好生活需要，實現(xiàn)人們由追求生活的量向追求質的根本轉變，解決的核心問題是人的自然肌體健康、生命長壽、生活舒適的需求，而生態(tài)農業(yè)是直接保證人們衣食住行高品質化的根本。

3.農業(yè)造血功能弱必然要求生態(tài)補償

我國長期受城鄉(xiāng)二元體制的制約，工農業(yè)剪刀差限制了農業(yè)的發(fā)展，粗放型經營雖然從量、速度上解決了農業(yè)發(fā)展問題，但是帶來的環(huán)境破壞不可低估。生態(tài)農業(yè)面臨的生態(tài)修復和保護的任務十分艱巨，但由于價差導致農業(yè)生產收益低，生態(tài)農業(yè)收益更低，寧愿打工也不愿種田就成為農民的必然選擇。這樣只有通過輸血——生態(tài)補償，激發(fā)農民的生態(tài)農業(yè)建設積極性，逐步實現(xiàn)由輸血向造血功能轉化的目標。

二、生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償內涵及其特點、補償機制建設面臨的困境及必要性是生態(tài)補償支撐生態(tài)農業(yè)的健康有序發(fā)展的四大基點，也是生態(tài)農業(yè)補償機制建設必須明確的重點。

（一）生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制的內涵

“生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經濟政策”①，這是政策層面對生態(tài)補償機制的最權威界定。

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制是以發(fā)展綠色、有機、生態(tài)農業(yè)，保障無公害、綠色、有機的天然生態(tài)產品供應為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)農副產品的生產成本及機會成本，綜合運用規(guī)劃、行政、市場等手段多元籌措補償資金，給予為生態(tài)產品和服務付出代價的主體提供補償，調整生態(tài)農業(yè)建設相關各方面利益的農業(yè)環(huán)境經濟政策 [4 ]。這一界定明確了生態(tài)補償機制的目的是發(fā)展生態(tài)農業(yè)，提供綠色產品，保護農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境，促進人與自然的和諧；補償?shù)囊罁?jù)是綠色生態(tài)產品或生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)產品的生產成本及發(fā)展機會成本；實現(xiàn)的手段是規(guī)劃、行政、市場。

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制在補償領域、對象、標準等方面的建設具有特殊性。補償領域特指生態(tài)農業(yè)建設——對農業(yè)的生態(tài)修復、保護的付出做出的特殊補償；補償對象是指產品和服務的提供者——從事農業(yè)生產提供天然產品、食品的農民及農業(yè)經營組織；補償?shù)臉藴适巧a生態(tài)產品和提供服務額外付出的成本或因從事生態(tài)產品服務生產而喪失了非生態(tài)發(fā)展機會的成本——從事生態(tài)產品生產及服務多付出的人工、材料、資金等。

（二）生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設的任務

生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設的最根本任務包括通過生態(tài)補償遏制農業(yè)生態(tài)惡化，調動農民為全社會提供生態(tài)產品和服務的積極性，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化三大任務。

1.遏制生態(tài)惡化

生態(tài)農業(yè)是人們追求美好生活品質的根本，而生態(tài)農業(yè)建設卻面臨著環(huán)境污染和生態(tài)退化兩大難題。環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》（2014年4月）顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%；污染以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82.8%，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%，六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0.5%、1.9%、1.4%。

生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，全國水土流失面積高達295萬平方公里，年均土壤侵蝕量45億噸，沙化土地173萬平方公里，石漠化面積12萬平方公里①。高強度、粗放式生產方式導致農田生態(tài)系統(tǒng)結構失衡、功能退化。農田、牧場生態(tài)總體惡化局面沒有根本改變。這是生態(tài)保育型農業(yè)發(fā)展不可回避的嚴峻挑戰(zhàn)。

生態(tài)補償機制建設的首要任務是農村農業(yè)污染治理和生態(tài)退化修復，只有完成這項任務，生態(tài)農業(yè)才能起步并健康發(fā)展。

2.提供生態(tài)產品和服務

生態(tài)補償機制建設的一大任務就是激發(fā)生態(tài)產品和服務生產的積極性。生態(tài)農業(yè)建設需要資金支撐，雖然國家把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，農業(yè)“三項補貼”力度逐年增大，但是生態(tài)補償只明確了耕地資源保護，整個生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償僅限于退耕還林、休耕、水源污染治理等領域。土壤的生態(tài)治理修復僅輪作休耕有補償，生態(tài)種子種禽畜的選擇、種養(yǎng)殖過程的生態(tài)保護成本、加工過程的原生態(tài)維護費用都未有相關的補償資金支撐，“巧婦難為無米之炊”的狀況不改變，生態(tài)農業(yè)建設就不可能健康發(fā)展。只有健全生態(tài)補償機制，對農民提供生態(tài)產品所支出的人工、資金、生產資料成本進行補償，補貼生態(tài)產品服務與非生態(tài)農產品服務之間的價差，才能讓生產者不會因為生態(tài)產品服務市場失靈而破產或減少收入。只有足額補貼生態(tài)產品服務多支付的費用，才能調動生產者的積極性，為社會提供優(yōu)質的生態(tài)產品和服務。

3.推進農業(yè)農村現(xiàn)代化進程

“加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”是黨的十九大提出的任務。農業(yè)現(xiàn)代化不僅僅是發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模等量的組合，更是生態(tài)宜居、治理有效等質的要求。生態(tài)農業(yè)是現(xiàn)代農業(yè)質的核心，沒有生態(tài)農業(yè)支撐的現(xiàn)代農業(yè)無異于失魂的軀殼。生態(tài)農業(yè)的建設又以生態(tài)補償為前提，推進農業(yè)現(xiàn)代化進程是生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設的終極任務。

（三）生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設面臨的困境

我國生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制面臨著管理體制部門分割、制度建設滯后、補償主體方式單一、補償標準量化難、激勵約束機制缺失等五大困境。

1.生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償管理體制部門分割

農業(yè)直接關系到人類的吃穿質量，影響著自然肌體的健康。生態(tài)補償管理體制涉及黨中央、國務院，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，以及相關的部委辦和下級對口的管理部門，僅《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（2016年）實施負責單位就涉及國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、財政部、國務院法制辦、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、稅務總局、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家統(tǒng)計局、國家能源局、國務院扶貧辦等15個部門。生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償管理體制雖然涉及面不會那樣廣，但是仍然要涉及國務院辦公廳、農業(yè)部、財政部、國土資源部、環(huán)保部、稅務總局、國家林業(yè)局、國家扶貧辦等部門。各部門由于自己的職責和權限必然形成條款分割的管理局面。這種管理體制要做到生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償“錢往一處花，勁往一處使”，政策與行動統(tǒng)一，有較大的難度。

2.生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償制度建設不夠完善

2013年以來，我國基本建立了中央森林生態(tài)效益補償基金、草原生態(tài)補償、水資源和水土保持生態(tài)補償、休耕輪作補貼、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等生態(tài)補償制度的框架，但作為生態(tài)農業(yè)則主要在水土保持和休耕輪作兩個方面。農業(yè)的“三項補貼”制度也未將生態(tài)補償納入。2017年“一號文件”只將“符合條件的退耕還生態(tài)林分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補償范圍”①。農業(yè)生態(tài)修復、生態(tài)食品產品生產的超成本支出、面源污染治理等生態(tài)補償制度尚未建立。

3.生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償主體、方式單一

我國生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w是政府，方式是中央和地方財政轉移支付。黨的十九大提出建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制，財政部、農業(yè)部聯(lián)合頒布的《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》也提出“要建立與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的耕地地力保護補貼機制，改革完善農產品價格形成機制和漁業(yè)補貼政策，完善耕地、草原、森林等生態(tài)補償政策，創(chuàng)新綠色生態(tài)農業(yè)金融保險產品”。多元籌集生態(tài)保護資金，但到目前為止仍然是財政資金為主，截至2012年底，中央財政投入生態(tài)補償資金10538.8億元，地方財政也做了相應配套。其中，生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償也是以財政補貼為主，其余補償主體正在培育中，而補償方式帶有很強的計劃性，一般采用轉移支付的方式，生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償面臨著補償主體、方式方面的困境。

4.生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償標準化難

我國現(xiàn)行的退耕還林還草、休耕等生態(tài)補償標準是按面積量化，但大面積實施生態(tài)種植、養(yǎng)殖確定數(shù)量難，明確質量更難。有了指標進入市場檢測最難，但這又是不能回避的問題。生態(tài)農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務、產品的價值評估標準化體系缺失，評估程序方法模糊，現(xiàn)在推行的綠色環(huán)保認證ICC-ES、綠色食品認證等也提出了量化標準指標，但在實踐中操作難度較大，特別是食品綠色生態(tài)的程度標準有待于進一步確立，只有將生態(tài)農業(yè)的生態(tài)服務和產品標準化檢測，才有利于制定合理的生態(tài)補償價。生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償標準化有待于建立和完善，生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設面臨著技術困境。

5.生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償權責不夠清晰

雖然“誰受益、誰補償”已經達成共識，按經濟運行規(guī)律應該通過市場獲得補償，但是市場失靈讓產品服務提供者虧損或破產。生態(tài)保護是一種公共行為，責任主體應該是公共部門和相關的組織人群。農業(yè)生態(tài)建設為社會提供生態(tài)服務和產品，因此政府作為公共部門擔負有組織、調控、監(jiān)督的權利，也有制定生態(tài)補償政策、出資、購買生態(tài)服務和產品的義務。生態(tài)產品和服務的消費者本來是受益主體，具有付費的責任，但受生態(tài)保護成本的影響，其價格往往高出同類產品數(shù)倍，這樣很少有消費者愿意出高價購買——市場失靈成為必然。因此，消費者享受生態(tài)產品的消費權利，也承擔著購買超出非生態(tài)產品部分價格的生產成本，具有保護生態(tài)的責任，為生態(tài)補償捐資的義務。社會組織有權監(jiān)督生態(tài)環(huán)境建設，承擔宣傳、組織、生態(tài)保護的責任，有為生態(tài)補償捐贈的義務。生態(tài)農業(yè)產品和服務的價差需要通過一定的政策手段將其內部化——生態(tài)補償政策出臺就必然帶有公共的特性。政府、消費者、社會組織是生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w，補償?shù)囊罁?jù)是提供生態(tài)服務和產品的質與量，受償對象是生態(tài)產品和服務業(yè)的提供者。現(xiàn)行的法律對這些權責規(guī)定還不夠清晰，是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設的法權困境。

6.生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償?shù)募罴s束機制缺失

雖然我國2011年就開始實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見（2016—2020年）》又進一步強化，但是這僅僅是對草原生態(tài)保護實施獎勵，而對生態(tài)補償?shù)莫剟钫卟]有明確規(guī)定。到目前為止，生態(tài)補償激勵約束的專門政策還處于醞釀中?！叭娣从辰洕鐣r值的農業(yè)資源定價機制、利益補償機制和獎懲機制的缺失和不健全，制約了農業(yè)資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護”是不爭的事實，與此相聯(lián)系的生態(tài)補償?shù)募s束機制也缺失。沒有剛性約束，“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”則很難落到實處。

三、生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設的現(xiàn)實路徑

探索規(guī)范補償范圍、明確主客體權責、培育籌資平臺、建立標準化體系、完善補償方式、健全監(jiān)管控制、強化組織領導等現(xiàn)實路徑是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設落地見實效的重中之重。

（一）規(guī)范補償范圍

規(guī)范補償范圍是生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制路徑建設的基礎。生態(tài)農業(yè)是一個系統(tǒng)工程，明確將耕地生態(tài)修復保護，種子、種畜禽生態(tài)綠色，種植、養(yǎng)殖過程天然生態(tài)，加工過程保證原生態(tài)品質，杜絕農藥、化肥、催生素、添加劑、抗生素而對產量影響的損失納入生態(tài)補償范圍。

（二）明確主客體權責

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償涉及誰來補償、補償給誰等問題。按照“誰受益、誰補償，誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則明確補償主體。政府作為社會公平、公共利益的維護者也肩負有組織補償?shù)葯嘁?。因此，農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的責任人、生態(tài)服務產品受益者和政府是生態(tài)補償?shù)闹黧w，承擔著生態(tài)補償義務。

生態(tài)補償?shù)目腕w明確以界定產權為前提。輪作休耕、退耕還林還草等生態(tài)補償產權對象清楚，可直補到戶，但全國還有近四分之一的草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農半牧區(qū)草原權屬不明晰，還有相當一部分草原與林地權屬存在爭議，有待進一步明確。產權明晰的現(xiàn)實道路就是通過國家頒證確權明確與生態(tài)補償相關主體的所有權、使用權、經營權、承包權、管理權。只有產權明晰，才能進一步規(guī)范各種權限在生態(tài)補償中享有什么權利，并承擔什么義務。因此，生態(tài)種養(yǎng)殖農戶、農業(yè)生產組織、加工企業(yè)承擔有提供生態(tài)服務和產品的義務，享有生態(tài)保護受償?shù)臋嗬?，是生態(tài)補償?shù)目腕w。

（三）培育籌資平臺

2005年，我國就提出了多元化籌措生態(tài)補償資金，但到目前為止農業(yè)生態(tài)補償資金籌集平臺仍處于醞釀中。退耕還林還草、休耕輪作、農資補貼以國家和地方財政轉移支付為主，資金渠道單一，不足以支撐生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償正常運行。需培育以財政轉移支付為杠桿，生態(tài)惡化責任人和生態(tài)服務、產品、受益人為主體，社會各界參與的多元籌資平臺，為生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償提供相對充足的資金是機制的平臺建設路徑。

（四）建立標準化體系

生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償依據(jù)是生態(tài)服務和產品，建立生態(tài)服務和產品的標準化體系是實施生態(tài)補償?shù)暮诵?。目前，我國已經建立了比較完善的綠色認證標準化體系，《全國可持續(xù)農業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》也確立了“一控、兩減、三基本”的目標，綠色體系認證（ISO14001）、綠色產品認證（ISO14024）、產品生命周期評價（ISO14040）、環(huán)境標志產品認證、綠色選擇認證（ISO14022）都有自己的標準化指標體系。截至2015年10月底，全國綠色食品企業(yè)已達9500多家，產品超過2.3萬個通過認證，創(chuàng)建綠色食品原料標準化基地635個，面積1.6億畝（約1067萬公頃），總產量1億噸，發(fā)展綠色食品生產資料企業(yè)100多家、產品250多個①。綠色企業(yè)、綠色產品、綠色基地都建立了標準化評價體系，但不能代替農業(yè)生態(tài)服務、產品的標準化體系。農業(yè)的生態(tài)服務和生態(tài)產品的要求更高，評價更精準，還需建立土壤、種子、種禽畜、種植過程、養(yǎng)殖過程、加工過程、服務和產品的標準化指標體系，特別是明確土壤有機標準，種子、種禽畜的自然生態(tài)標準，種植過程有機肥料、人工除蟲除草的指標，養(yǎng)殖過程天然飼料、生長周期的指標，農藥、化肥、添加劑、生長劑、催生素等控制指標，加工過程的原生態(tài)保護指標及化學添加劑的控制指標，產品檢測的有機、殘存農藥、化肥、有害物質等生態(tài)衛(wèi)生指標。建立從土壤到產品服務全過程的標準化體系是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設的標準化路徑。

（五）完善補償方式

我國目前現(xiàn)行的財政轉移支付是農業(yè)生態(tài)補償?shù)奈ㄒ环绞?，雖然提出多元化籌集資金、多元化補償，但是仍然處于探索中，沒有形成相應的政策和相關的程序保障。建立耕地的生態(tài)修復、保護的補償方式，種子、種禽畜培育的生態(tài)補償方式，生產過程天然維護補償方式，生態(tài)農業(yè)產品服務直補方式，生態(tài)加工過程價差補償方式，農藥、化肥、化工產品控制補貼方式等。本來生態(tài)農業(yè)的生態(tài)服務和產品可以通過市場來獲得補償，也就是通過生態(tài)農業(yè)產品服務與一般的產品服務的價差來實現(xiàn)補貼的目的，但受現(xiàn)行的工農業(yè)產品剪刀差慣性和生態(tài)產品曲高和寡的影響——價高銷售難，這一路徑在實踐中很難行通。因此，建立多元的補償方式是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制的建設方式路徑。

（六）健全監(jiān)管控制

生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償既是一個新問題又涉及終端監(jiān)管和實施過程控制。雖然在2013年國務院就提出“加強監(jiān)測和監(jiān)督考核”，要求“各部門完善統(tǒng)計評價體系，加強對生態(tài)補償實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查”，并開始探索重點生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、跨省斷面水質、國家級風景名勝區(qū)、海洋等生態(tài)補償效益評估、監(jiān)測、考核的制度建設，但是農業(yè)的生態(tài)補償既缺補償相關的指標體系，又缺效益評價、監(jiān)測、考核的辦法。建立土壤、種子、種禽畜、種植過程、養(yǎng)殖過程、加工過程、產品服務全過程的環(huán)境生態(tài)評價指標體系、監(jiān)控辦法，以保證全國人民吃上生態(tài)食品、穿上生態(tài)服裝、住進生態(tài)宜居的環(huán)境。健全生態(tài)補償資金使用過程和績效監(jiān)管，保證補償資金高效安全地使用在最需要的環(huán)節(jié)，改變生態(tài)補償資金、人力使用過程的粗放，杜絕補償資金、人力的流失。強化生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償綠色績效考評制度，改革地區(qū)農業(yè)生產總值、產量等單純經濟指標考核辦法。

（七）強化組織領導

組織領導是生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設的靈魂。2013年，《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》明確規(guī)定，“建立由發(fā)展改革委、財政部等部門組成的部際協(xié)調機制，加強對生態(tài)補償工作的指導、協(xié)調和監(jiān)督，研究解決生態(tài)補償機制建設工作中的重大問題”，但對生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償機制建設由誰來組織領導卻有待進一步明確。加快建立由農業(yè)部牽頭，環(huán)保部、財政部、國家林業(yè)局協(xié)助，各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）參與組成生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償領導小組，辦公室設在農業(yè)部，負責協(xié)調全國的生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制建設重大問題，指導各地按照中央的總體部署，建立規(guī)范的生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償體系，推進資金籌措和高效、安全使用，強化過程和終端控制，確保生態(tài)農業(yè)生態(tài)補償?shù)恼呗涞綄嵦帯?/p>

只有建立健全生態(tài)農業(yè)的生態(tài)補償機制，才能從源頭上維護全國人民舌尖上的安全，實現(xiàn)對美好生活的追求，全面建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，才能按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化進程。

參考文獻：

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[責任編輯：吳壽平]

Abstract： The mechanism construction of ecological compensation for ecological agriculture is an integral part of implementing rural revitalization strategy which was put forward in the 19th CPC National Congress. The construction of Chinas ecological agriculture is confronted with dilemmas including long-term cycle， high cost， poor technological， extensive production， difficulty of selling and bad credit. The mechanism construction of ecological compensation for ecological agriculture faces problems as not having a unified management department， lagging behind of mechanism construction， the singleness of compensation subject means， the difficulty of making the compensation criteria and lack of mechanism for incentive and constraint. Thus， it is an inevitable requirement to explore standard compensation range， to make clear the responsibility and obligation of subject and object， to cultivate fund-raising platform， to set up a standardized system， to improve compensation means and to emphasize organizational leadership so as to put in place the mechanism construction of ecological compensation for ecological agriculture. Only by establishing a sound ecological mechanism for ecological agriculture can the rural revitalization strategy be effectively carried out and the agricultural and rural modernization can be pushed forward.

Key words： Rural Revitalization； Ecological Agriculture； Ecological Compensation； Mechanism Construction