鄭偉華

地方法治是法治國家建設(shè)的基本構(gòu)成。以中國領(lǐng)土面積之廣袤，治理領(lǐng)域之多樣，統(tǒng)籌事宜之復(fù)雜，則“地方行政之好壞，關(guān)系最為重要”。

重慶市直轄以來，重慶市人大及其常委會緊緊圍繞進一步提高立法質(zhì)量這一中心，成績斐然。例如：2005年，開展立法工作“回頭看”活動；2007年，推進地方性法規(guī)評估工作，全面回顧總結(jié)重慶市地方立法經(jīng)驗；2013年，在全國率先委托第三方機構(gòu)對現(xiàn)行地方性法規(guī)進行清理等。馬克思在《哲學(xué)的貧困》中指出，無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已。重慶市經(jīng)濟社會發(fā)生的巨變，離不開直轄以來市人大及其常委會所制定實施的地方性法規(guī)的保駕護航。

地方特色是衡量立法質(zhì)量的關(guān)鍵標準

隨著法治社會建設(shè)進程的推進，立法質(zhì)量在不斷提升，是否體現(xiàn)地方特色已成為衡量一部地方性法規(guī)立法質(zhì)量的關(guān)鍵標準。沒有地方特色，地方立法就失去了存在的價值。直轄以來，重慶市人大及其常委會在重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展變化的過程中，立足市情，不斷在立法實踐中總結(jié)經(jīng)驗，特色比較鮮明。

特色一：在立法起草、內(nèi)容、審議等方面不斷創(chuàng)新。二十年時間里，中國地方立法的多個“第一”都在這個年輕的直轄市產(chǎn)生。1998年6月5日，市人大常委會委托西南政法大學(xué)起草《重慶市司法鑒定條例（草案）》，是直轄后委托專家學(xué)者起草的第一部地方性法規(guī)，在全國具有獨創(chuàng)性，是全國省級人大首次委托專門院校立法；2001年2月28日，市人大法制委員會與重慶索通律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，委托該所起草《重慶市物業(yè)管理條例（草案）》，開創(chuàng)了中國律師參與地方立法的先河；《重慶市職工權(quán)益保障條例》則是全國第一部關(guān)于勞動保障的綜合性地方法規(guī)；《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》首次以法規(guī)形式在省級行政區(qū)域內(nèi)全面禁止使用磷超標的洗滌用品，在探索長江流域環(huán)境保護立法上有了新的突破；2008年制定的《重慶市促進開放條例》在全國首次以地方綜合性立法的形式促進開放。

特色二：注重解決帶有“重慶元素”的立法實踐問題。重慶市直轄以來，不斷深刻總結(jié)自身地緣環(huán)境、特殊市情和國家戰(zhàn)略地位優(yōu)勢，努力在地方立法中考慮解決“三峽”“大城市帶大農(nóng)村”“大港口”等帶有“重慶元素”的立法實踐問題。針對三峽庫區(qū)保護和移民問題，市人大常委會結(jié)合三峽工程建設(shè)、庫區(qū)水污染防治和移民工作的實際，在2001年、2002年先后出臺《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》和《重慶市實施〈長江三峽工程建設(shè)移民條例〉辦法》。針對大城市與大農(nóng)村并存的特點，制定了很多具有實效性的農(nóng)村建設(shè)法規(guī)，如：《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》《重慶市農(nóng)村初級衛(wèi)生保健條例》和《重慶市農(nóng)村扶貧條例》等。針對“大港口”問題，2016年及時修訂了《重慶市港口條例》。

特色三：率先委托第三方機構(gòu)開展法規(guī)清理工作。2013年6月開始，重慶市人大在全國開創(chuàng)性地委托第三方機構(gòu)——西南政法大學(xué)對現(xiàn)行地方性法規(guī)進行清理，實現(xiàn)了立法實務(wù)工作和立法理論研究的優(yōu)勢互補，使得法規(guī)清理更加客觀、真實。以前法規(guī)清理，主要是人大內(nèi)部自我清理，清理重點主要是解決法規(guī)與上位法規(guī)定不一致的地方，屬于專項清理。而此次委托清理，對地方性法規(guī)全面清理、整體清理，規(guī)模大、中立性強，有效確保了地方性法規(guī)能夠“立得住、行得通、真管用”。

特色四：不斷加強立法后評估制度建設(shè)。立法質(zhì)量如何，需要在現(xiàn)實中進行檢驗，進行立法后評估。一些法規(guī)條款隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和客觀環(huán)境的改變，必須進行修訂。2013年11月25日通過的《重慶市地方性法規(guī)立法后評估試行辦法》詳細規(guī)定了立法后評估的工作步驟、工作時間、評估結(jié)果運用等。2017年1月19日修訂通過的《重慶市地方立法條例》也對立法后評估工作加以規(guī)定。

地方立法存在一些問題亟待解決

我國大部分省市都存在著城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，創(chuàng)新要素配置效率不高、創(chuàng)新能力有待提升等問題。這些因素都會影響到地方立法。以重慶市地方立法為例，地方立法存在一些問題亟待解決。

一是立法質(zhì)量問題。立法工作精細化水平還需提升，立法質(zhì)量有待進一步提高。重慶市直轄以后，重慶市地方立法工作雖然取得了不錯的成績，但與北京、上海和天津三個直轄市相比，地方立法起步較晚，立法力量相對薄弱，而且地方經(jīng)濟社會發(fā)展也相對落后，因而在立法質(zhì)量問題上面臨的考驗更多、壓力更大、任務(wù)也更艱巨。

二是立法權(quán)限問題。地方立法時既涉及與全國人大等上級立法機關(guān)的權(quán)限劃分，也涉及人大及其常委會與同級政府的權(quán)限劃分等，當立法權(quán)限不清晰時，容易引起“立法打架”等不符合科學(xué)立法要求的問題。

三是立法公開問題。當前，地方立法在立法公開上存在一些問題：未能有效動員社會各方力量，廣泛發(fā)動群眾參與；不能及時舉行相應(yīng)的聽證會，發(fā)動公民廣泛參與立法討論；未能將生效的地方法規(guī)及時在權(quán)威媒體向社會公布接受公眾查詢并積極組織地方法規(guī)宣傳宣講等。

四是立法工作隊伍水平問題。當前，地方立法工作隊伍水平有待進一步提高，存在人民代表立法專業(yè)性欠缺、知識結(jié)構(gòu)不完整等問題，應(yīng)該按照中央相關(guān)要求，加強人大代表自身能力建設(shè)，扎實做好立法專業(yè)人才培養(yǎng)工作，積極引進高層次立法專業(yè)人才。

地方立法質(zhì)量提升要理論和實踐并重

現(xiàn)代社會學(xué)和公共行政學(xué)最重要的創(chuàng)始人之一馬克斯·韋伯認為，法律是經(jīng)濟尤其是市場經(jīng)濟產(chǎn)生和存在的條件，法律是經(jīng)濟發(fā)展的“支持性資源”。要行使好地方立法權(quán)，可以說是壓力與動力并存，機遇與挑戰(zhàn)同在。地方人大及其常委會需要認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持從地方改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，在保持“地方特色”的同時，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。理論層面上需要正確處理好五個方面的問題和準確把握好立法工作基本原則，實踐層面上需要有效落實好一些具體制度安排。

在立法理論基礎(chǔ)層面，需要處理好以下五個方面的問題：一是立法與改革的關(guān)系，要解決好立法與改革的適用性問題；二是立法與創(chuàng)新的關(guān)系，立法創(chuàng)新的主線是發(fā)揮人大主導(dǎo)，立法創(chuàng)新的原則是依法創(chuàng)新、立足地方實際，立法創(chuàng)新的重要載體是健全立法工作制度體系；三是地方立法的合憲性、合法性與合理性，保證新制定、修訂的地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)相一致，維護法律的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威；四是地方立法和地方保護主義的關(guān)系，地方立法對招商引資、促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能夠發(fā)揮積極的作用，但是也可能造成地區(qū)封鎖和地方保護，應(yīng)該盡量做到和其他行政區(qū)地方立法相協(xié)調(diào)；五是地方立法中的部門利益和行業(yè)利益博弈，地方性法規(guī)有相當一部分是由相關(guān)部門或行業(yè)起草的，相關(guān)部門或行業(yè)可能在地方立法中不由自主地向自身的利益和權(quán)力傾斜，這就有違立法為民的初衷和本意，應(yīng)該堅決杜絕。從地方立法工作基本原則方面考慮，人大及其常委要主動適應(yīng)新形勢，在立法工作中把握好以下幾個原則：一是堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法；二是堅持不與上位法相抵觸；三是突出地方特色；四是增強可操作性；五是充分尊重民意；六是規(guī)范公權(quán)力運行。

在立法實踐制度層面，為了更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，可從以下四個方面進一步完善地方立法工作制度。

一是健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參的途徑和方式，進行立法項目征集，廣泛分析論證。健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制。健全法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，對涉及面廣、情況復(fù)雜的立法項目可委托第三方起草法規(guī)草案。

二是建立立法規(guī)劃的督導(dǎo)制度，堅持立法與執(zhí)法并重。立法規(guī)劃制定后，人大及其常委會的法制工作機構(gòu)應(yīng)當將年度立法項目逐項分解，明確起草重點和要求，督促相關(guān)部門按要求實施。堅持立法與執(zhí)法并重，加大執(zhí)法檢查力度，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，確保地方性法規(guī)的實施落到實處。

三是加強立法工作隊伍建設(shè)。強化培訓(xùn)，提高立法工作隊伍素質(zhì)。有針對性地對人大常委會組成人員、人大代表以及人大機關(guān)工作人員進行法律知識培訓(xùn)，逐步提高法律素養(yǎng)，尤其是要加強立法人員的培訓(xùn)與輔導(dǎo)，使其熟悉地方立法的程序、技術(shù)要領(lǐng)、規(guī)范要求，提高審議能力和立法技術(shù)水平。

四是建立并完善地方立法法治評估制度。法治建設(shè)是目的，法治評估是促進法治建設(shè)及實現(xiàn)法治秩序的一種手段，二者共同推進地方法治化進程。建立并完善地方立法法治評估機制，重點在于把法治建設(shè)工作按照各個職能部門的職責(zé)對其進行分解、分工，使落實和管理具體化。各個職能部門是否履行其職責(zé)是法治評估的核心。從制定立法計劃、立法征集到立項起草、調(diào)查研究、立法協(xié)商、評估論證到最后的會議審議、表決通過、頒布實施、檢查監(jiān)督、跟蹤問效等環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建起地方人大及其常委會對整個立法過程的監(jiān)測，切實提高立法質(zhì)量。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）