羅曉雷

摘 ? 要 ? 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是今后一個(gè)時(shí)期重要的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，而守住耕地保護(hù)紅線是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基本保障。新型城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也將更加突出。北京作為首都和超大型城市，建設(shè)用地需求量大，存在耕地人為破壞、閑置、改變用途、污染等情形，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。政府需根據(jù)北京的實(shí)際情況，重視耕地保護(hù)問(wèn)題，完善保障機(jī)制;統(tǒng)籌規(guī)劃，謀求雙贏;大力宣傳，營(yíng)造良好氛圍;加強(qiáng)日常管理，嚴(yán)格執(zhí)法;加大耕地建設(shè)投入，提升品質(zhì);創(chuàng)新發(fā)展理念，助力推動(dòng)首都現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階。

關(guān)鍵詞 ? 城鎮(zhèn)化;新型城鎮(zhèn)化;耕地保護(hù);統(tǒng)籌規(guī)劃;現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)

中圖分類號(hào)：F301.21 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C ? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.017

城鎮(zhèn)化也稱為城市化，指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，整個(gè)社會(huì)從農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)型社會(huì)向以工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化[1]。1949年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，改革開放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%增長(zhǎng)到2012年的52.57%[2]。特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。2012—2016年新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率由52.57%提升到57.35%[2]，年遞增1.2百分點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告中提出“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，確定“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。2013年底中央城鎮(zhèn)化會(huì)議指出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，進(jìn)一步明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新。黨的十九大后，新型城鎮(zhèn)化踏上新征程，城鎮(zhèn)化發(fā)展更加注重質(zhì)量，城市群成為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，中國(guó)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時(shí)代。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是全面建成小康社會(huì)的重要載體。目前快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，有力推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，不可避免地要涉及占用耕地。耕地是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其重要性無(wú)需贅述，而城鎮(zhèn)化是耕地面積減少的原因之一。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)之間的矛盾不可回避，應(yīng)積極結(jié)合各省市和地區(qū)的實(shí)際情況，在其中找到平衡點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，達(dá)到雙贏。

2016年北京市第一產(chǎn)業(yè)增加值129.6億元，同比下降8.8%，占北京市GDP總量的比重只有0.5%[3]。雖然占比不高，但是其隱性的生態(tài)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值不可估量。可以說(shuō)，沒(méi)有第一產(chǎn)業(yè)的這0.5%，就沒(méi)有北京市GDP剩余的99.5%。耕地作為第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，對(duì)北京的整體發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，北京作為我國(guó)首都，屬超大型城市，目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)86.5%[4]，已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平，居全國(guó)第二。北京新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)問(wèn)題既有一般城市的普遍特征，又有自己的個(gè)性特征。

1 北京市耕地保護(hù)現(xiàn)狀

第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，截至2009年底，北京有耕地面積22.72萬(wàn)公頃。2016年國(guó)土資源部下發(fā)《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》，將北京2020年耕地保有紅線由21.47萬(wàn)公頃降低為11.07萬(wàn)公頃[5]。同時(shí)，2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035）》得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，2020年耕地保有量不低于11.07萬(wàn)公頃[6]，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模有所下降。在快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，北京的耕地保護(hù)工作形勢(shì)嚴(yán)峻。

2 北京市耕地保護(hù)問(wèn)題及其原因

2.1 城鎮(zhèn)化建設(shè)是耕地面積減少的重要原因

1）土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵要素，尤其是對(duì)于北京這樣的超大型城市，不可避免地要占用很多耕地，雖然有土地利用總體規(guī)劃、北京城市總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的約束，但堅(jiān)守紅線的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是農(nóng)民市民化。大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)居住，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增加，農(nóng)村宅基地閑置，發(fā)生部分農(nóng)民“雙重占地”現(xiàn)象。

2.2 部分耕地遭人為破壞

1）違法建設(shè)問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)結(jié)合部“瓦片經(jīng)濟(jì)”盛行。目前，普通農(nóng)業(yè)種植收入較低，個(gè)別近郊村落早些年違規(guī)占用耕地建房致富有一定示范效應(yīng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民在耕地上興建違章公寓出租問(wèn)題普遍，主要集中在豐臺(tái)、大興、昌平等地區(qū)。伴隨城市軌道交通的快速發(fā)展，房山、順義等遠(yuǎn)郊區(qū)也逐漸開始出現(xiàn)耕地違建出租房情況，通州和房山個(gè)別村鎮(zhèn)還出現(xiàn)規(guī)模新建小產(chǎn)權(quán)房屋出售情況。在北京市2017年“疏解整治促提升”專項(xiàng)工作的推進(jìn)下，部分違法建設(shè)被拆除，但問(wèn)題仍很突出，消納歷史遺留仍需時(shí)間。2）部分河套地區(qū)耕地遭盜采沙石，破壞嚴(yán)重。北京屬于水資源豐富地區(qū)，部分村民在河套地區(qū)耕地上盜采沙石的情形屢禁不止，部分耕地因此遭到嚴(yán)重破壞。

2.3 部分耕地被空置或改變用途

城市就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)多，外出工作收入遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)種植收入，且勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)低，很多農(nóng)民荒廢耕地外出務(wù)工;也有部分農(nóng)民，在耕地上興建臨時(shí)建筑，開展養(yǎng)殖業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)效益更高的副業(yè);城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)還存在大量代征用地占地，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地資源被浪費(fèi)。

2.4 部分耕地被污染

1）隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)很多生產(chǎn)性企業(yè)，政府監(jiān)管存在不到位，生產(chǎn)性污染物直接排放，附近耕地受到污染。2）城市發(fā)展產(chǎn)生生活、建筑、醫(yī)療等垃圾數(shù)量巨大，且處理費(fèi)用高，存在不法分子直接將垃圾偷偷傾倒至遠(yuǎn)郊耕地的情形。2017年6月，有媒體報(bào)道北京通州和天津武清交界處永樂(lè)店鎮(zhèn)半截河村被傾倒“上百噸”醫(yī)療垃圾，對(duì)附近土壤造成很大影響[7]。3）農(nóng)民專業(yè)素養(yǎng)不高，耕地在種植過(guò)程中因化肥和農(nóng)藥超標(biāo)使用、過(guò)度種植等行為，被人為破壞，質(zhì)量下降。

3 北京市耕地保護(hù)的對(duì)策

3.1 高度重視耕地保護(hù)工作，全方位保障耕地保護(hù)工作

耕地是人民有飯吃的根本保障，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)北京市經(jīng)濟(jì)起著至關(guān)重要的作用。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視耕地保護(hù)工作，牢記習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的教誨，并貫徹到實(shí)際工作。領(lǐng)導(dǎo)層面，高度重視耕地保護(hù)工作;制度層面，完善相關(guān)法律規(guī)章，全方位提供保障。

3.2 統(tǒng)籌耕地保護(hù)與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，努力達(dá)到雙贏

1）要科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。一般原有人口密集區(qū)周邊都是肥沃良田，如果以現(xiàn)有人口密集區(qū)為中心發(fā)展新型城鎮(zhèn)，那么會(huì)有大面積高品質(zhì)耕地被占用。應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃，優(yōu)化選擇城鎮(zhèn)建設(shè)地，占用更少優(yōu)質(zhì)耕地。2）充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地。充分利用現(xiàn)有村民宅基地、村辦企業(yè)等集體建設(shè)用地，規(guī)?；w開發(fā)，提高土地利用率。3）恪守耕地紅線，貫徹落實(shí)占補(bǔ)平衡政策。堅(jiān)持占好補(bǔ)好，占多少、補(bǔ)多少，保證數(shù)量不少，質(zhì)量很高。既大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，又最大程度減少對(duì)耕地的破壞。

3.3 加大宣傳力度，形成全民自覺保護(hù)耕地的良好氛圍

各級(jí)政府和各類媒體要繼續(xù)加大宣傳力度，1）大力宣傳耕地保護(hù)政策和法規(guī)，形成重視保護(hù)耕地、全民保護(hù)耕地的良好社會(huì)氛圍;2）宣傳耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和重要性，讓市民從內(nèi)心認(rèn)識(shí)到保護(hù)耕地的重要性，自身不做破壞耕地的事，自覺同破壞耕地的行為作斗爭(zhēng)，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。

3.4 加強(qiáng)日常管理，嚴(yán)格耕地保護(hù)執(zhí)法

各級(jí)管理部門要加強(qiáng)日常耕地保護(hù)的管理工作，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)用地行為。通過(guò)屬地政府牽頭協(xié)調(diào)，將發(fā)現(xiàn)的存量破壞耕地的情況及時(shí)納入政府臺(tái)賬，強(qiáng)化基層政府主體責(zé)任，逐步消納破壞耕地、侵占耕地的歷史遺留情況。同時(shí)，繼續(xù)保持對(duì)破壞耕地行為的高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化各部門、各區(qū)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，暢通舉報(bào)渠道，重視群眾舉報(bào)信息，堅(jiān)決遏制新增破壞耕地行為。

3.5 持續(xù)加大耕地基本建設(shè)投入，大力推廣科學(xué)耕種，提升和保護(hù)耕地品質(zhì)

各級(jí)政府要加大對(duì)耕地基本建設(shè)的財(cái)政投入，加強(qiáng)耕地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和耕地改造工程;加強(qiáng)科學(xué)耕種的宣傳和指導(dǎo)工作，使農(nóng)民牢固樹立科學(xué)耕種意識(shí)，全面落實(shí)科學(xué)耕種規(guī)范，全面提升和保護(hù)耕地的品質(zhì)。

3.6 創(chuàng)新發(fā)展理念，提高耕地產(chǎn)出附加值，助力推動(dòng)首都現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階

3.6.1 加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道建設(shè)，保障農(nóng)民務(wù)農(nóng)利益不受損

1）嚴(yán)厲打擊地方“黑勢(shì)力”，暢通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。部分區(qū)域存在“黑勢(shì)力”強(qiáng)行低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品、破壞市場(chǎng)正常秩序的行為，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和種植積極性。屬地政府要高度重視此類問(wèn)題，地方農(nóng)業(yè)部門和公安部門要通力合作，嚴(yán)厲打擊，維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)正常秩序，保障農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害。2）加強(qiáng)資源整合，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。市級(jí)農(nóng)業(yè)部門牽頭，聯(lián)合市屬國(guó)有企業(yè)，與區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)種植對(duì)接，充分利用企業(yè)的資源和平臺(tái)，形成“區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃種植—企業(yè)包銷”“農(nóng)超對(duì)接”等新型模式，進(jìn)一步拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，讓廣大農(nóng)民務(wù)農(nóng)也能過(guò)上美好生活。

3.6.2 加強(qiáng)規(guī)劃布局，加速推進(jìn)首都特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

找準(zhǔn)定位，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，形成區(qū)域特色農(nóng)業(yè)。結(jié)合區(qū)域自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品定位，統(tǒng)一制訂長(zhǎng)期規(guī)劃，規(guī)模集約發(fā)展，一區(qū)一特色，形成像平谷大桃、大興西瓜、懷柔板栗、昌平草莓等類似的區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，加速推進(jìn)首都特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.6.3 大力發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，提高耕地產(chǎn)出附加值，助力首都現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展

應(yīng)結(jié)合城市背景和都市群眾需求，大力發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，發(fā)展“小毛驢市民農(nóng)園”“分享收獲農(nóng)場(chǎng)”等形式的農(nóng)業(yè)模式，滿足城市民眾的需求，提高耕地產(chǎn)出附加值，提高農(nóng)民種植的收益和積極性，助力推動(dòng)首都現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階。

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