何祥亮 許克祥

摘要 基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，對流域主體發(fā)展功能進行劃分，提出了分區(qū)管控的措施，以期為升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護提供指導。

關鍵詞 主體發(fā)展功能；分區(qū)管控措施；升金湖流域

中圖分類號 S181.3 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0044-03

Abstract Based on the main function zoning， ecological function zoning， urban development function and direction， the main functions of the basins main body development were divided， and the measures of zoning management and control were proposed，which provided the guidance for the ecological environment protection of the Shengjin Lake Basin.

Key words Main body development function；Zoning control measures；Shengjin Lake Basin

黨的“十八大”報告指出，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是大力推進生態(tài)文明建設的重要途徑，其中建立空間規(guī)劃體系是重點改革任務之一，對保障國土空間有序、適度開發(fā)利用，強化資源管控極為重要[1]。“十九大”進一步提出加快構建環(huán)境管控的長效機制[2]，形成“既要綠水青山，也要金山銀山”的共識，統一進行所有國土空間用途管制，堅持底線思維，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設空間，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。升金湖流域生態(tài)環(huán)境的健康和穩(wěn)定對維護安徽省、長江中下游特別是長三角地區(qū)的生態(tài)安全起到重要作用。但近年來，受人類和自然活動的影響，目前升金湖流域整體仍面臨著水質下降、流

域生態(tài)系統退化等環(huán)境壓力和生態(tài)風險[3]。因此加強升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護力度是非常必要的。

1 流域概況

升金湖流域位于安徽池州市境內，濱臨長江中下游南岸，流域總面積1 445.2 km.2，主要涉及貴池區(qū)、東至縣及石臺縣3個縣區(qū)（圖1）。流域西北緊靠長江，流域內河系發(fā)育、湖泊眾多，升金湖自然保護區(qū)位于其中，升金湖主要來自湖區(qū)東、南、西3個方向的地表徑流和東南方向的張溪河流域（黃湓河）、東北方向的唐田河流域的匯水，保護區(qū)總面積333.4 km.2，其中核心區(qū)101.5 km.2，緩沖區(qū)103 km.2，實驗區(qū)128.9 km.2。

2 流域存在的生態(tài)問題

升金湖流域范圍廣、人為活動強，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。

雖然近年來采取了一系列產業(yè)結構調整、污染防治措施等，但是流域生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻。

2.1 環(huán)境管理能力不足，風險防范體系不完善

升金湖流域涉及石臺縣、東至縣和貴池區(qū)3個行政區(qū)，升金湖自然保護區(qū)的管理部門涉及林業(yè)、水產、保護區(qū)管理局等部門。多行政區(qū)多部門管轄導致管理混亂，生態(tài)環(huán)境的管理無法協調一致，效果不明顯，應急系統一直處于各自獨立、分散的管理狀態(tài)，缺少統一指揮調度平臺，應急體系無法得到保障。自然保護區(qū)管理站和3個縣（區(qū)）的環(huán)境監(jiān)測能力也無法滿足國家自然保護區(qū)的生態(tài)監(jiān)測需要。

2.2 流域污染防治措施不到位，生態(tài)破碎化嚴重

主要體現在保護區(qū)畜禽養(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖污染尚未得到有效控制、農村生活污染處理水平較低，農業(yè)面源和生活污染無法做到有效管理，養(yǎng)殖業(yè)、農業(yè)耕作及礦山開采等導致流域尤其是升金湖自然保護區(qū)湖區(qū)生態(tài)系統破碎化，緩沖區(qū)及湖濱生態(tài)結構被破壞，流域生態(tài)功能受到嚴重影響。

2.3 生態(tài)空間被壓縮，生態(tài)風險暴露嚴重

在流域局部地區(qū)域內，存在著隨意違法采砂、礦山開發(fā)等現象，加上流域內農業(yè)林產品的無序發(fā)展等，使得區(qū)域局部地區(qū)水土流失加??；加之各類建設大量擠占河道生態(tài)空間，天然灘涂濕地減少，濱水空間綠地稀缺，在一定程度上破壞了流域內河流生態(tài)系統的良性循環(huán)。同時，流域內飲用水源地生態(tài)環(huán)境風險暴露嚴重，目前流域內集中式水源地未進行保護區(qū)劃分，保護區(qū)的隔離與整治工作也有待進一步完善。直接影響到流域水土保持、水源涵養(yǎng)和水文調蓄等生態(tài)系統服務功能的發(fā)揮。

3 流域主體發(fā)展功能劃分

考慮安徽省主體功能區(qū)劃、安徽省與池州市生態(tài)功能區(qū)劃以及城鎮(zhèn)職能和建設方向，將全流域劃分為3類主體發(fā)展功能：禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)（表1）。

3.1 禁止開發(fā)區(qū)

主要指流域內的升金湖自然保護區(qū)、歷山風景名勝區(qū)、水源保護地及公益林等（圖2）。該區(qū)作為流域內的生態(tài)紅線管控區(qū)，禁止工業(yè)開發(fā)，加快生態(tài)保護和自然修復，增強生態(tài)產品供給，有效發(fā)揮其生態(tài)服務功能。

3.2 重點開發(fā)區(qū)

主要是指流域內東至縣的張溪鎮(zhèn)、洋湖鎮(zhèn)和葛公鎮(zhèn)，貴池區(qū)的唐田鎮(zhèn)、石臺縣的丁香鎮(zhèn)及小河鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃建設區(qū)，主要功能是在改善區(qū)域環(huán)境質量的基礎上完善城鎮(zhèn)服務功能，建設成為新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)工業(yè)的主要載體，滿足地方社會經濟發(fā)展需要。

3.3 限制開發(fā)區(qū)

主要參考池州市及流域主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等，在區(qū)劃的基礎上將禁止開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)之外的區(qū)域全部劃為限制開發(fā)區(qū)，控制現有工業(yè)發(fā)展規(guī)模并逐步退出，重點發(fā)展現代農林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，禁止污染項目進入。

4 分區(qū)管控措施

基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、敏感功能區(qū)及社會經濟發(fā)展需要等，提出流域管控分區(qū)方案，對禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)實行分區(qū)管理，確保禁止開發(fā)區(qū)能夠有效發(fā)揮水土保持、洪水調蓄、生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統服務功能，限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)在資源與環(huán)境承載力范圍內有序發(fā)展，為正確開發(fā)和保護自然資源以及制訂區(qū)域環(huán)境保護策略提供科學依據[4]。

根據不同類型的生態(tài)環(huán)境保護和管理需求以及升金湖流域社會經濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要，規(guī)劃提出差異化的管控措施。禁止開發(fā)區(qū)按照其保護地屬性已有的法律法規(guī)要求落實管控[5]。若同一區(qū)域兼具2種以上類別，按最嚴格的要求落實監(jiān)管措施。重點開發(fā)區(qū)以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要為主并嚴格執(zhí)行提出的投資項目負面清單，建立外資準入全面放開后的安全閥[6]，限制開發(fā)區(qū)明確產業(yè)發(fā)展方向，以此控制區(qū)域生態(tài)環(huán)境，在保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全及環(huán)境質量穩(wěn)步提高的基礎上，實現區(qū)域人民生活水平的改善。

4.1 禁止開發(fā)區(qū)管控措施

4.1.1 未建項目管控措施。

升金湖國家級自然保護區(qū)依據《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（1994）、《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》（2013）、《安徽省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（2004）等進行管控，核心區(qū)和緩沖區(qū)內嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動。公益林依據《國家級公益林管理辦法》（2013）進行管控，一級國家級公益林原則上不得開展生產經營活動，嚴禁林木采伐行為，二級國家級公益林可以進行撫育和更新性質的采伐，三級國家級公益林應當以增加森林植被、提高森林質量為目標，加強森林資源培育。省級公益林參照執(zhí)行。水源保護地依據《安徽省飲用水水源環(huán)境保護條例》（2016）進行管控，應當遵守《安徽省飲用水水源環(huán)境保護條例》（2016）中第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定。風景名勝區(qū)依據《風景名勝區(qū)管理條例》（2006）、《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298—1999）等進行管控，核心景區(qū)嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動。升金湖流域后期建立的濕地公園等，分別參照《國家濕地公園管理辦法（試行）》（2010）等進行管控。

4.1.2 已建項目管控措施。

禁止開發(fā)區(qū)內依法建成的各類項目，應當根據對生態(tài)影響的程度分別采用下列方法進行處理：①住宅及其配套設施，以及污染物排放達標、對生態(tài)保護無不利影響的項目，按照現狀、現用途保留使用，不得在原項目用地內擴建其他項目。②寺廟、道觀等宗教設施用地以及墓地等殯葬用地，按照現狀、現用途保留使用，不得在原項目用地內擴建其他項目。③已出讓采礦權的現狀已建和待建采礦項目，原則上依據項目界線予以保留并逐漸修復破壞山體的植被。已出讓的水產養(yǎng)殖項目，按照項目簽訂合同，到期后終止人工水產養(yǎng)殖項目，改善水生態(tài)環(huán)境。④土地利用規(guī)劃確定的未建集體建設用地，可依據村莊建設規(guī)劃，建設鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設施以及農村居民住宅。⑤已建項目為禁止開發(fā)區(qū)內允許建設的項目，如現狀軍事設施，原則不能在原項目用地內擴建其他項目；確需新建項目，必須根據用地屬性類型，依據相關法律法規(guī)，通過嚴格的審查程序把關和控制政策引導。⑥對生態(tài)保護有不利影響的項目，引導相關權利人進行改造和產業(yè)轉型，逐步轉為與生態(tài)保護不抵觸的適宜用途。⑦不符合環(huán)境保護、水資源保護、水土保持等法律、法規(guī)、規(guī)章及相關標準與規(guī)范要求的項目，由環(huán)保、水務等有關行政主管部門按照各自職責責令限期整改，逾期未整改或者整改不合格的，依法吊銷相關許可證件。⑧已審批但尚未開工的建設項目，應當符合管控準入項目條件，并嚴格控制開發(fā)強度和用地功能；對不符合準入條件的項目，應當置換到禁止開發(fā)區(qū)外根據規(guī)劃進行建設，或者實行政府土地儲備。

4.2 其他區(qū)域管控措施

4.2.1 重點開發(fā)區(qū)。

該區(qū)域總面積12.50 km.2，占整個流域的0.86%。主要用以城鎮(zhèn)發(fā)展及基礎設施建設為主，建設過程中嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)容積率，合理有序規(guī)劃建設用地功能分區(qū)，要求提高工業(yè)企業(yè)入駐門檻，集約工業(yè)用地，不斷提高土地投資強度，嚴格落實環(huán)保要求，保護城郊農業(yè)用地，加強城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設。嚴格控制城鎮(zhèn)空間內農村居民點擴張，禁止對人居環(huán)境有重大影響的項目布局，限制在城鎮(zhèn)空間以外地區(qū)開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設活動。為維護該區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提出以下投資項目負面清單：①國家發(fā)改委《產業(yè)結構調整指導目錄（2011 年本）修正版》中限制類、淘汰類項目；②國土資源部、國家發(fā)改委《禁止用地項目目錄（2012 年本）》中企業(yè)投資項目；③投資強度低于3 000萬元/hm.2的工業(yè)類項目，未達到行業(yè)準入標準或政策的項目；④規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖類項目、庫區(qū)水面網箱養(yǎng)殖、攔網養(yǎng)殖項目；⑤新建化工、水泥、冶煉、造紙、制革、印染和電鍍等重污染行業(yè)項目；⑥不符合池州市及各縣區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃的小規(guī)模、碎片化、低標準、同質化旅游設施建設。

4.2.2 限制開發(fā)區(qū)。

該區(qū)域總面積744.40 km.2，占整個流域的51.51%。該區(qū)域以耕地、林地保護為主，優(yōu)先劃定永久基本農田保護紅線，科學推動土地綜合整治[7]。促進農用地規(guī)模化、標準化建設，加強農林業(yè)生態(tài)系統健康維護、生態(tài)安全及土壤污染治理?？刂片F有工業(yè)發(fā)展規(guī)模，禁止污染性工業(yè)項目建設，積極推動分散工業(yè)企業(yè)向所在市、縣、區(qū)工業(yè)園區(qū)或重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集中，在礦山開采類項目實施綠色礦山創(chuàng)建的基礎上，建立健全國家級綠色礦山標準體系[8]，實施有序生態(tài)化開采，閉礦后及時實施生態(tài)修復，進行礦山廢棄地再利用。在控制旅游環(huán)境容量及污染防治的基礎上，發(fā)展現代農林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，配置必要的旅游設施，限制與風景游賞無關的設施建設，選擇多元化的控肥增效及水土保護措施，發(fā)展高效生態(tài)休閑觀光農業(yè)，逐步取締升金湖流域規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)、網箱養(yǎng)殖等。嚴格控制各村用地無序擴張，逐步推進農村建設用地減量化，逐步引導村莊合理空間布局，積極推進農村環(huán)境“三大革命”以及美麗鄉(xiāng)村建設，改善農村地區(qū)生活污水、生活垃圾污染問題。

5 結論

該研究基于省市主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，將升金湖流域劃分為禁止開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，并提出差異化的管控措施，從流域空間開發(fā)利用管制角度為升金湖流域經濟發(fā)展、國土資源利用和流域生態(tài)保護提供科學參考，以期升金湖流域國民經濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的同時，穩(wěn)步構建區(qū)域生態(tài)安全格局，確保生態(tài)系統得到有效的保護，生態(tài)功能得到有效發(fā)揮。

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