李全寶

摘要 農地土地產權制度影響著農村、農業(yè)和農民的發(fā)展，是農村集體的土地經濟關系的具體體現(xiàn)，對于促進農村經濟社會發(fā)展具有牽動性的作用。當前，隨著我國經濟改革的不斷深入，農村集體土地產權制度改革已取得重大突破和進展，但仍存在所有權主體不明、權利殘缺、行政干預現(xiàn)象嚴重和集體土地市場機制不完善等問題。針對這些問題提出了改革路徑，主要有明確農地所有權和經營權，建立流轉機制及配套保障措施，保障農地產權。

關鍵詞 農地；產權；改革

中圖分類號 F301.1文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2018）31-0210-02

Abstract Rural land property right system affects the development of rural area， agriculture and farmers. It is the concrete embodiment of rural collective land economic relations and it also can promote the development of rural economic society. At present， with the constant development of economy， the reform of rural collective land property right system has already obtained major breakthrough.However， there are still many problems. For instance， the subject of land ownership is not obvious， the right of land is incomplete， the phenomenon of administrative intervention is serious， collective land market mechanism is not perfect. This paper takes some reform paths against the problem.The main measures are clarying the ownership and management right of the land， establishing circulation mechanism and corollary guarantee measures， guaranteeing the farmland property.

Key words Rural land；Property；Reform

作為一個農業(yè)大國，我國農地的主要特征是人多地少。從歷史來看，封建社會各個朝代的政權更迭和經濟發(fā)展，幾乎都與農地制度，特別是農地產權制度的矛盾或者變遷有關[1]。農地產權制度影響著農村、農業(yè)和農民的發(fā)展。

1 農地產權現(xiàn)狀

農地產權可分為農地所有權和農地用益物權。

1.1 農地的所有權

目前，我國農村土地所有制度主要有兩種形態(tài)，即國有土地所有權制度和集體土地所有權制度。國有農地來源于1950年土地改革時將一部分農村土地劃歸國有，主要包括國營農、林、牧、漁（場）等，這部分土地僅占農村土地的一小部分。

農村絕大部分土地為集體土地。集體所有的土地依照法律可分為三大類：一是屬于村民集體所有的土地，包括農民承包地、村組辦企業(yè)用地、農民宅基地、自留地等；二是屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的土地，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企事業(yè)單位用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以土地作價入股的方式成立的中外合資企業(yè)用地和內聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體用地；三是屬于行政村內兩個以上農村集體經濟組織所有的土地，村內兩個以上農村集體經濟組織一般是對應過去的生產隊或村民小組，也可能是合作社等集體。農民集體土地所有權受到法律法規(guī)的嚴格約束，是一種特定的權利。

1.2 農地的用益物權

土地的用益物權是指土地使用者依法對土地享有占有、使用和收益的權利，在《物權法》頒布之前，廣泛稱作“土地使用權”。土地使用權主體和土地利用方式決定土地用益物權的性質，根據土地管理法和物權法規(guī)定，我國農村土地用益物權主要分為集體建設用地使用權、土地承包經營權和宅基地使用權三種形式[2]。

集體建設用地使用權主體為農村集體經濟組織投資設立的企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公益性組織。集體建設用地使用權在使用權轉讓、土地用途、使用權主體和客體范圍等受到法律法規(guī)的限制，只能在規(guī)定的范圍內存續(xù)和行使，包括農村建設用地流轉；土地承包經營權主體為集體經濟組織成員或本集體成員以外的單位或個人，按照法律法規(guī)要求，對土地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)生產；宅基地土地使用權主體為本集體經濟組織成員，無償取得，無償使用，但是受到法律法規(guī)限制。

2 農地產權制度改革

2.1 農地產權改革歷程

中華人民共和國成立以來，農地產權制度經歷了四次顯著的變革：一是1949—1952年的土地改革，基本消滅了封建土地制度，實行農民的土地所有制，農民可以自主經營屬于自己的農地，改變了農村舊有的生產關系。二是1953—1957年，推行農業(yè)生產互助合作，發(fā)展農業(yè)合作社，沒有改變農民農地私有的所有制，但農地已成為合作社成員共同經營的資源。三是1958—1962年，全國農村基本上實現(xiàn)人民公社化，農地的農民所有制轉變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，名義上由農民集團共同經營。四是1970年代末改革開放以來，建立家庭聯(lián)產承包責任制，實現(xiàn)了農地所有權與經營權的“兩權”分離，所有權依然歸集體共有，農地由農戶獨立承包經營[3]。

2.2 近年來農地產權制度改革的典型模型

近年來，隨著農村經濟社會的不斷發(fā)展以及農村土地產權制度的進一步深化改革，農地用益物權實現(xiàn)模式不斷創(chuàng)新，主要有以下幾種模式。

2.2.1 規(guī)模經營模式。這種模式大部分出現(xiàn)在江蘇南部經濟較發(fā)達的地區(qū)，這些區(qū)域由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達，農村勞動力大部分從事非農業(yè)生產，耕地撂荒拋荒現(xiàn)象嚴重，為了穩(wěn)定農業(yè)和糧食生產，允許農戶之間農業(yè)用地流轉，或以土地使用權入股等形式，形成農業(yè)用地規(guī)模經營。

2.2.2 “四荒”使用權拍賣模式。這種模式最初發(fā)源于山西省呂梁地區(qū)，該地區(qū)將“四荒”使用權對外拍賣，通過市場化調整的方式，有效提高農民對“四荒”地改造的積極性，有效提高了資源配置效率

2.2.3 土地股份制模式。這種模式以廣東省南海地區(qū)為典型代表，首先將土地進行規(guī)劃，劃分為農田保護區(qū)、商業(yè)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，然后將集體財產、土地和農民承包權折價入股，在股權設置、股紅分配和股權管理上制定章程。

2.2.4 集體建設用地使用權流轉。這種模式以江蘇蘇州為典型代表，集體建設用地使用權在規(guī)定的制度下進行有償、有期限的轉讓、出租等。

3 農地制度的績效與缺陷

3.1 農地制度績效分析

現(xiàn)階段我國農地制度是所有權與經營權兩權分離的狀況，農地經營權歸承包人，使得集體組織與農戶之間的權、責、利關系得到了一定程度的明晰。承包人發(fā)揮經營者的主動性，根據生產需要進行適時的生產管理，自主經營，合理調配勞動力的使用，達到了節(jié)約勞動與高效生產的統(tǒng)一；同時在市場機制的作用下，承包者成為自主經營、自負盈虧的市場主體，為了獲取較高的收益，農戶就會自覺地按照價值規(guī)律的要求，生產滿足市場需求的農產品，極大的豐富了農產品市場。

3.2 農地制度缺陷分析

3.2.1 權利主體不明。我國的土地管理法中明確規(guī)定農村的土地屬于集體，但是對于集體這個概念還相當模糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。《中華人民共和國農業(yè)法》第十一條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農民集體所有?！睂儆凇皠趧尤罕娂w所有”的土地，到底誰是集體土地所有權的真正代表，法律上和實踐上都沒有明確規(guī)定?！皠趧尤罕姟笔且粋€集合概念，“集體”是一個抽象概念，“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個合成名詞，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體[4]，在農村土地所有權貫徹過程中難以起到真正的所有權主體的功能，往往最終讓掌握實權的村支部書記成為了實際代表，揮霍集體土地資產現(xiàn)象屢見不鮮。農村土地產權主體模糊不清，使得土地流轉的利益主體被空虛化，進而難以適應現(xiàn)代農業(yè)市場化、智能化、規(guī)?；陌l(fā)展要求。

3.2.2 農地產權不完整。我國現(xiàn)行農地產權制度中的農地所有權還不完整。經濟學理論認為，所有權應當包括占有、使用、處置、收益等權利，但從我國法律規(guī)定情況來看，集體土地所有權只有占有和使用權，而無處置和收益權。就農地承包經營權而言，也不完整。目前農民的土地承包經營權僅僅是一種在土地上耕作的權力，除了承包土地的行為權明確歸屬農民外，有關轉包、租賃、抵押、轉讓等其他土地權力的規(guī)定模糊[5]。另外，農民在承包期內也存在著經營權排他性殘缺問題，經常會有村組干部以承包合同不合理、村民大會不同意或未經過公示等理由隨意變更農地經營權。

3.2.3 行政干預現(xiàn)象嚴重。從土地承包經營權看，雖然聯(lián)產承包責任制大大減少了行政干預，但并不能說那些違背經濟規(guī)律的行政干預就沒有了，行政干預過多在目前承包經濟中還相當嚴重。目前普遍存在行政性統(tǒng)一調地的現(xiàn)象，使得農村土地使用權屢屢轉換，嚴重損害了土地承包經營權的穩(wěn)定性，農民缺乏穩(wěn)定感。據農業(yè)部調查，1978—1999年，95%的農村承包田至少被調整過一次，所有地塊平均被調整過3.1次[6]。

3.2.4 集體土地市場機制不完善。從土地所有權上來看，我國集體土地所有權交易稱為“土地征收”，被強制的交予國家所有，過程并且不可逆轉，國家給集體土地確定的價值不是交換價值，它采取低價征收和高價出讓的不平等交易方式，大大損害了農村農民的利益。從土地使用權交易上來看，我國目前缺乏合理的土地流轉制度。當前的土地流轉基本以行政推動為主，鎮(zhèn)村干部多以農村農業(yè)產業(yè)結構調整名義，強制或引導農民進行土地流轉，給種植大戶種植蔬菜、西瓜、苗木等高效農業(yè)，市場行情閉塞，市場信息化程度不高，導致農民的土地流轉收益得不到足夠保證。

4 農地產權改革的路徑分析

建立一個科學合理的土地制度關系到農業(yè)現(xiàn)代化的成敗，沒有成功的土地制度改革，就沒有國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化。農村土地改革的重點，一是確權，二是流轉，三是保障。其中，確權是改革的基礎，流轉是改革的核心，保障是為了建立長效發(fā)展機制[7]。

4.1 實行“三權”分置

在堅持集體土地社會主義公有制的前提下，農地應按照中央文件要求實行所有權、承包權、經營權“三權”分置，切實明晰土地產權關系，保障農民、承包戶、經營者的合法權益，促進土地資源合理利用，構建新型農業(yè)經營體系，進一步提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現(xiàn)代農業(yè)健康發(fā)展。對于轉讓土地承包權的，只能限于本集體經濟組織成員之間，并經集體同意；流轉土地經營權的，須向集體書面?zhèn)浒?。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償、安置方案等提出意見，甚至有權要求召開聽證會，并依法足額獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監(jiān)督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權。

4.2 完善土地經營權

對于農地的承包經營土地可實行承包經營永包制，保障農民永久使用權。在“三權”分置的基礎上，農民作為經營土地的主體，獲得體現(xiàn)永久使用權的實際占有權、直接使用權、部分收益權和有限處置權，并充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，即給予農民完整的農地經營權，這是我國農地產權制度改革的核心。在不改變農民土地集體所有的前提下，經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面?zhèn)浒?，可以對土地使用權出租、出售、交換、繼承、抵押等，但經營方式必須符合國家規(guī)定的用途。農地所有權人即農村集體對土地使用權人的經營行為進行監(jiān)督。

4.3 建立農地用益物權流轉機制

農地用益物權流轉包括集體建設用地使用權流轉和農用地承包經營權流轉。

對于集體建設用地使用權流轉，可以參照國有建設用地使用權的流轉模式，將土地使用權商品化，允許集體建設用地使用權的出租、轉讓、抵押和繼承，使集體建設用地使用權逐步按國有建設用地市場游戲規(guī)則運行。

要全面放活經營權，放活農用地承包經營權的“核心”，就是促進經營權的流轉和抵押[8]。允許通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地，可以依法依規(guī)就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地。

4.4 建立完善的農地流轉配套保障措施，保障農地產權

首先，要加快建立全省農村土地流轉的統(tǒng)一市場，充分利用“互聯(lián)網+”和云技術，完善土地流轉平臺建設，使農地的財產屬性能夠真正得以充分體現(xiàn)，農民的土地權利能夠得到真正保護。

其次，建立合理的土地流轉市場的價格形成機制、運行機制和補償機制。農地流轉價格的形成一定要建立在對耕地等別、土壤肥力和產能評價的基礎上，充分考慮農地的地理位置、流轉人的經濟能力、轉包后的經濟和社會效益等因素，以市場直接導向為主，以行政間接調控為輔，實現(xiàn)農地流轉的合理定價。

最后，建立調節(jié)農村土地制度的仲裁結構。農地關系的調節(jié)、處置應實現(xiàn)社會化、法制化[9]，防止農地流轉由少數(shù)村組干部把持，侵害農民合法利益。村組干部的主要職責是管理農民集體授權的村莊公共事務，監(jiān)督土地經營行為。

參考文獻

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