李全寶

摘要 農(nóng)地土地產(chǎn)權(quán)制度影響著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展，是農(nóng)村集體的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的具體體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有牽動(dòng)性的作用。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革已取得重大突破和進(jìn)展，但仍存在所有權(quán)主體不明、權(quán)利殘缺、行政干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重和集體土地市場(chǎng)機(jī)制不完善等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題提出了改革路徑，主要有明確農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立流轉(zhuǎn)機(jī)制及配套保障措施，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)；改革

中圖分類號(hào) F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2018）31-0210-02

Abstract Rural land property right system affects the development of rural area， agriculture and farmers. It is the concrete embodiment of rural collective land economic relations and it also can promote the development of rural economic society. At present， with the constant development of economy， the reform of rural collective land property right system has already obtained major breakthrough.However， there are still many problems. For instance， the subject of land ownership is not obvious， the right of land is incomplete， the phenomenon of administrative intervention is serious， collective land market mechanism is not perfect. This paper takes some reform paths against the problem.The main measures are clarying the ownership and management right of the land， establishing circulation mechanism and corollary guarantee measures， guaranteeing the farmland property.

Key words Rural land；Property；Reform

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)地的主要特征是人多地少。從歷史來(lái)看，封建社會(huì)各個(gè)朝代的政權(quán)更迭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幾乎都與農(nóng)地制度，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的矛盾或者變遷有關(guān)[1]。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展。

1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地用益物權(quán)。

1.1 農(nóng)地的所有權(quán)

目前，我國(guó)農(nóng)村土地所有制度主要有兩種形態(tài)，即國(guó)有土地所有權(quán)制度和集體土地所有權(quán)制度。國(guó)有農(nóng)地來(lái)源于1950年土地改革時(shí)將一部分農(nóng)村土地劃歸國(guó)有，主要包括國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁（場(chǎng)）等，這部分土地僅占農(nóng)村土地的一小部分。

農(nóng)村絕大部分土地為集體土地。集體所有的土地依照法律可分為三大類：一是屬于村民集體所有的土地，包括農(nóng)民承包地、村組辦企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、自留地等；二是屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企事業(yè)單位用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以土地作價(jià)入股的方式成立的中外合資企業(yè)用地和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體用地；三是屬于行政村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般是對(duì)應(yīng)過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)或村民小組，也可能是合作社等集體。農(nóng)民集體土地所有權(quán)受到法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，是一種特定的權(quán)利。

1.2 農(nóng)地的用益物權(quán)

土地的用益物權(quán)是指土地使用者依法對(duì)土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，在《物權(quán)法》頒布之前，廣泛稱作“土地使用權(quán)”。土地使用權(quán)主體和土地利用方式?jīng)Q定土地用益物權(quán)的性質(zhì)，根據(jù)土地管理法和物權(quán)法規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地用益物權(quán)主要分為集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)三種形式[2]。

集體建設(shè)用地使用權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公益性組織。集體建設(shè)用地使用權(quán)在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地用途、使用權(quán)主體和客體范圍等受到法律法規(guī)的限制，只能在規(guī)定的范圍內(nèi)存續(xù)和行使，包括農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員或本集體成員以外的單位或個(gè)人，按照法律法規(guī)要求，對(duì)土地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；宅基地土地使用權(quán)主體為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無(wú)償取得，無(wú)償使用，但是受到法律法規(guī)限制。

2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革歷程

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四次顯著的變革：一是1949—1952年的土地改革，基本消滅了封建土地制度，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民可以自主經(jīng)營(yíng)屬于自己的農(nóng)地，改變了農(nóng)村舊有的生產(chǎn)關(guān)系。二是1953—1957年，推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，沒(méi)有改變農(nóng)民農(nóng)地私有的所有制，但農(nóng)地已成為合作社成員共同經(jīng)營(yíng)的資源。三是1958—1962年，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)人民公社化，農(nóng)地的農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制，名義上由農(nóng)民集團(tuán)共同經(jīng)營(yíng)。四是1970年代末改革開(kāi)放以來(lái)，建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)”分離，所有權(quán)依然歸集體共有，農(nóng)地由農(nóng)戶獨(dú)立承包經(jīng)營(yíng)[3]。

2.2 近年來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的典型模型

近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步深化改革，農(nóng)地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)模式不斷創(chuàng)新，主要有以下幾種模式。

2.2.1 規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。這種模式大部分出現(xiàn)在江蘇南部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些區(qū)域由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力大部分從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地撂荒拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，允許農(nóng)戶之間農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，或以土地使用權(quán)入股等形式，形成農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2.2 “四荒”使用權(quán)拍賣模式。這種模式最初發(fā)源于山西省呂梁地區(qū)，該地區(qū)將“四荒”使用權(quán)對(duì)外拍賣，通過(guò)市場(chǎng)化調(diào)整的方式，有效提高農(nóng)民對(duì)“四荒”地改造的積極性，有效提高了資源配置效率

2.2.3 土地股份制模式。這種模式以廣東省南海地區(qū)為典型代表，首先將土地進(jìn)行規(guī)劃，劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、商業(yè)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，然后將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價(jià)入股，在股權(quán)設(shè)置、股紅分配和股權(quán)管理上制定章程。

2.2.4 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這種模式以江蘇蘇州為典型代表，集體建設(shè)用地使用權(quán)在規(guī)定的制度下進(jìn)行有償、有期限的轉(zhuǎn)讓、出租等。

3 農(nóng)地制度的績(jī)效與缺陷

3.1 農(nóng)地制度績(jī)效分析

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地制度是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的狀況，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包人，使得集體組織與農(nóng)戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系得到了一定程度的明晰。承包人發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)性，根據(jù)生產(chǎn)需要進(jìn)行適時(shí)的生產(chǎn)管理，自主經(jīng)營(yíng)，合理調(diào)配勞動(dòng)力的使用，達(dá)到了節(jié)約勞動(dòng)與高效生產(chǎn)的統(tǒng)一；同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，承包者成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，為了獲取較高的收益，農(nóng)戶就會(huì)自覺(jué)地按照價(jià)值規(guī)律的要求，生產(chǎn)滿足市場(chǎng)需求的農(nóng)產(chǎn)品，極大的豐富了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

3.2 農(nóng)地制度缺陷分析

3.2.1 權(quán)利主體不明。我國(guó)的土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體，但是對(duì)于集體這個(gè)概念還相當(dāng)模糊?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第十一條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！睂儆凇皠趧?dòng)群眾集體所有”的土地，到底誰(shuí)是集體土地所有權(quán)的真正代表，法律上和實(shí)踐上都沒(méi)有明確規(guī)定。“勞動(dòng)群眾”是一個(gè)集合概念，“集體”是一個(gè)抽象概念，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)合成名詞，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體[4]，在農(nóng)村土地所有權(quán)貫徹過(guò)程中難以起到真正的所有權(quán)主體的功能，往往最終讓掌握實(shí)權(quán)的村支部書記成為了實(shí)際代表，揮霍集體土地資產(chǎn)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被空虛化，進(jìn)而難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、智能化、規(guī)模化的發(fā)展要求。

3.2.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中的農(nóng)地所有權(quán)還不完整。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、處置、收益等權(quán)利，但從我國(guó)法律規(guī)定情況來(lái)看，集體土地所有權(quán)只有占有和使用權(quán)，而無(wú)處置和收益權(quán)。就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，也不完整。目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是一種在土地上耕作的權(quán)力，除了承包土地的行為權(quán)明確歸屬農(nóng)民外，有關(guān)轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他土地權(quán)力的規(guī)定模糊[5]。另外，農(nóng)民在承包期內(nèi)也存在著經(jīng)營(yíng)權(quán)排他性殘缺問(wèn)題，經(jīng)常會(huì)有村組干部以承包合同不合理、村民大會(huì)不同意或未經(jīng)過(guò)公示等理由隨意變更農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.2.3 行政干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看，雖然聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大減少了行政干預(yù)，但并不能說(shuō)那些違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行政干預(yù)就沒(méi)有了，行政干預(yù)過(guò)多在目前承包經(jīng)濟(jì)中還相當(dāng)嚴(yán)重。目前普遍存在行政性統(tǒng)一調(diào)地的現(xiàn)象，使得農(nóng)村土地使用權(quán)屢屢轉(zhuǎn)換，嚴(yán)重?fù)p害了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，1978—1999年，95%的農(nóng)村承包田至少被調(diào)整過(guò)一次，所有地塊平均被調(diào)整過(guò)3.1次[6]。

3.2.4 集體土地市場(chǎng)機(jī)制不完善。從土地所有權(quán)上來(lái)看，我國(guó)集體土地所有權(quán)交易稱為“土地征收”，被強(qiáng)制的交予國(guó)家所有，過(guò)程并且不可逆轉(zhuǎn)，國(guó)家給集體土地確定的價(jià)值不是交換價(jià)值，它采取低價(jià)征收和高價(jià)出讓的不平等交易方式，大大損害了農(nóng)村農(nóng)民的利益。從土地使用權(quán)交易上來(lái)看，我國(guó)目前缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)基本以行政推動(dòng)為主，鎮(zhèn)村干部多以農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整名義，強(qiáng)制或引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，給種植大戶種植蔬菜、西瓜、苗木等高效農(nóng)業(yè)，市場(chǎng)行情閉塞，市場(chǎng)信息化程度不高，導(dǎo)致農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益得不到足夠保證。

4 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的路徑分析

建立一個(gè)科學(xué)合理的土地制度關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的成敗，沒(méi)有成功的土地制度改革，就沒(méi)有國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化。農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)，一是確權(quán)，二是流轉(zhuǎn)，三是保障。其中，確權(quán)是改革的基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是改革的核心，保障是為了建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制[7]。

4.1 實(shí)行“三權(quán)”分置

在堅(jiān)持集體土地社會(huì)主義公有制的前提下，農(nóng)地應(yīng)按照中央文件要求實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，切實(shí)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障農(nóng)民、承包戶、經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。對(duì)于轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，只能限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，并經(jīng)集體同意；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向集體書面?zhèn)浒?。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償、安置方案等提出意見(jiàn)，甚至有權(quán)要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并依法足額獲得補(bǔ)償。通過(guò)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)。

4.2 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

對(duì)于農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)土地可實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)永包制，保障農(nóng)民永久使用權(quán)。在“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)上，農(nóng)民作為經(jīng)營(yíng)土地的主體，獲得體現(xiàn)永久使用權(quán)的實(shí)際占有權(quán)、直接使用權(quán)、部分收益權(quán)和有限處置權(quán)，并充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，即給予農(nóng)民完整的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。在不改變農(nóng)民土地集體所有的前提下，經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，可以?duì)土地使用權(quán)出租、出售、交換、繼承、抵押等，但經(jīng)營(yíng)方式必須符合國(guó)家規(guī)定的用途。農(nóng)地所有權(quán)人即農(nóng)村集體對(duì)土地使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督。

4.3 建立農(nóng)地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)包括集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，將土地使用權(quán)商品化，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承，使集體建設(shè)用地使用權(quán)逐步按國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)游戲規(guī)則運(yùn)行。

要全面放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，放活農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“核心”，就是促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押[8]。允許通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或限制其流轉(zhuǎn)土地，可以依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地。

4.4 建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套保障措施，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

首先，要加快建立全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一市場(chǎng)，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和云技術(shù)，完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，使農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性能夠真正得以充分體現(xiàn)，農(nóng)民的土地權(quán)利能夠得到真正保護(hù)。

其次，建立合理的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成一定要建立在對(duì)耕地等別、土壤肥力和產(chǎn)能評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，充分考慮農(nóng)地的地理位置、流轉(zhuǎn)人的經(jīng)濟(jì)能力、轉(zhuǎn)包后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等因素，以市場(chǎng)直接導(dǎo)向?yàn)橹?，以行政間接調(diào)控為輔，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合理定價(jià)。

最后，建立調(diào)節(jié)農(nóng)村土地制度的仲裁結(jié)構(gòu)。農(nóng)地關(guān)系的調(diào)節(jié)、處置應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化[9]，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)由少數(shù)村組干部把持，侵害農(nóng)民合法利益。村組干部的主要職責(zé)是管理農(nóng)民集體授權(quán)的村莊公共事務(wù)，監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)行為。

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