楊美贊 李名威 高冰

[摘要]為完善黑龍港地區(qū)地下水灌溉管理，通過閱讀文獻及實地調研，全面地了解黑龍港地區(qū)地下水灌溉管理的現狀及特點。針對黑龍港地區(qū)實際情況，為緩和黑龍港地區(qū)地下水灌溉管理矛盾，提出減少地下水開采量、提高灌溉效率、加大對灌溉工程建設與管護的投入力度、合理設置管理人員、明確責任主體等建議。

[關鍵詞]黑龍港地區(qū)；地下水灌溉；管理現狀；改進路徑

[中圖分類號]S274 [文獻標識碼]A

1 地理概況

黑龍港地區(qū)位于黃淮海平原的北半部，是海河平原的重要組成部分。該區(qū)域主要包括滄州和衡水市的全部，邢臺8個縣、邯鄲4個縣、保定4個縣及廊坊2個縣，共含44個縣、市。土地面積3.39萬km2，占河北省土地面積的18%，耕地面積210萬hm2，人口1700萬左右。受氣候、土壤等自然條件的影響，黑龍港地區(qū)農業(yè)用水量大，約占該地區(qū)總用水量的78%，地下水是黑龍港地區(qū)主要的灌溉水來源，占農業(yè)灌溉用水的85%以上，僅在地下水短缺的枯水時期，少量地區(qū)才以地表污水輔助灌溉，是河北省典型的地下水灌溉區(qū)域。

2 地下水灌溉管理存在的問題

2.1 地下水超采嚴重，灌溉水利用效率低

黑龍港地區(qū)地下水分布情況見圖1，以黑龍港地區(qū)的滄州市為例：滄州市是黑龍港地區(qū)水資源最短缺的地區(qū)之一，多年平均水資源量僅有12.64億m3，人均水資源量為192m3，占全國人均量的8%，不足河北省人均量的50%。近年來，由于地表水資源利用量很少，每年超采4～7.2億m3的深層地下水來維持農業(yè)生產生活的需要。由于地下水的超采，黑龍港地區(qū)地下水位每年平均以1～2m的速度下降，形成了眾多地下水下降“漏斗”。截至2014年，河北省已形成7個地下水大漏斗區(qū)。黑龍港地區(qū)傳統的地下水灌溉工程在建設時標準不高，畝均管道較少，在上世紀80、90年代建設的不同材料不同標準的灌溉工程仍然在使用，到2015年，河北省農田灌溉水有效利用系數僅為0.6701。盡管部分地區(qū)建設滴灌、噴灌設施進行地下水灌溉，從農田灌溉水有效利用系數上看，節(jié)水效果并不明顯。

2.2 工程設施建設與管護不完善

河北省傳統的灌溉工程設施大多建設于20世紀60年代，建設標準普遍較低，雖然在地下水灌溉工程的更新改造上取得一定的成果，但是，用水浪費現象仍未得到明顯的改善。黑龍港地區(qū)屬于井灌區(qū)，地下水是主要的灌溉水來源，一眼井構成一個微系統，灌溉形式主要是機井配合輸水管道、出水口將地下水輸送到田間，田間灌溉仍然采用漫灌的方式，田間水利用系數僅為0.45左右，發(fā)達國家的農業(yè)灌溉水有效利用系數在0.7～0.8之間，與發(fā)達國家比黑龍港地區(qū)田間水利用系數還很低。黑龍港地區(qū)管灌面積占總節(jié)水灌溉面積的82.41%，節(jié)水系數高的工程如噴灌、微灌的面積所占比例較小，高效的節(jié)水工程的普及程度并不高。

黑龍港地區(qū)的工程建設矛盾有兩個。一是政府制定灌溉工程建設規(guī)劃不能滿足所有用水戶的需求。在制定地下水灌溉工程建設規(guī)劃時，相關人員結合上級要求和大多數用水戶的實際需求，制定工程建設規(guī)劃，從圖紙設計到實際施工，是綜合考慮各種因素，滿足某一區(qū)域內用水戶對灌溉用水的需求。一些用水戶從自身利益出發(fā)，提出灌溉工程建設要求，給實際施工帶來極大的不便，同時也會加劇矛盾。二是灌溉所需用水量與地下水灌溉工程承載能力之間的矛盾。黑龍港地區(qū)灌溉所用地下水資源供需矛盾見圖2，由于農作物的需水時間在同一地區(qū)基本上是相同的，地下水灌溉工程設施的承載能力是有限的，若無合理的地下水灌溉工程使用制度，就會加劇用水戶之間的矛盾。地下水灌溉工程配套設施中，被調查的用水戶普遍反映變壓器電壓不足，不能支撐三個以上用水戶同時進行灌溉。

2.3 組織管理不健全，主體責任不明確

黑龍港地區(qū)地下水灌溉管理的組織形式，實行的是行政管理體制，政府在管理中起著決定性的作用。從地下水的開采，灌溉工程的建設，再到機構設置、人員配備、經營方式、水費收取標準等，都是由政府部門制定相關管理辦法。在黑龍港地區(qū)對用水戶的調查中了解到，用水戶認為，村集體、用水戶均有地下水灌溉管理的責任，具體是誰管理，用水戶也不好明確區(qū)分。在地下水灌溉管理的人員配備上，對縣級以上主管地下水灌溉管理的政府部門做了相關調查，主管人員反映，在國家大力開展脫貧攻堅工作的背景下，各個部門均抽調一部分人負責扶貧工作，主管地下水灌溉管理人員比較缺乏，出現一人身兼數職的現象。

國家“十三五”規(guī)劃的實行，加大了對農田水利設施建設的投資，河北省響應國家號召，農業(yè)開發(fā)、水利、電力等多個部門都加大了對灌溉工程的投入與管理。實際調研中了解到，黑龍港地區(qū)地下水灌溉管理涉及到不同的部門，各部門為了完成對農田基礎設施的改造工作，使得試驗田達到成方連片的效果，出現了爭奪試驗田的現象，或者兩個部門同時對同一塊區(qū)域進行農田水利建設，工程的重復建設嚴重浪費了社會資源，加劇地下水灌溉組織管理的混亂程度。

在實際調研中了解到，因管護權的轉移而產生新的關系，用水戶受到傳統地下水灌溉工程管護思想的影響，再加上宣傳手段的局限性以及農村信息傳遞的滯后性，導致新的管護責任以及管護制度難以讓用水戶得到及時有效的了解，受損的水利工程找不到責任主體，用水戶又無法承擔昂貴的維修費用，很容易造成地下水灌溉工程的閑置甚至是廢棄。通過對滄州、衡水的實地調查走訪，灌溉工程使用者受到傳統灌溉方式的影響較大，一些人認為只有大水漫灌的方式才能補充農作物所缺水分，難以接受先進的噴灌、滴灌等方式進行灌溉，從而造成高效節(jié)水的工程閑置。

2.4 經營管理形式單一，水費計收不合理

河北省負責灌溉管理的單位仍然是以政府主導的事業(yè)單位。以河北省石津灌區(qū)管理局為例，河北省石津灌區(qū)管理局隸屬于隸屬河北省水利廳領導，負責農田的灌溉工作，為自收自支事業(yè)單位，尚未組建企業(yè)化的管理形式，河北省雖然成立了多家農村用水戶協會，但并未真正發(fā)揮經營管理的作用。地下水灌溉水費的收取是維系地下水灌溉工程正常運行、保障地下水資源的可持續(xù)利用的重要資金來源，僅靠政府的財政撥款不能長久的維持地下水灌溉的正常進行，同時也不利于地下水灌溉的可持續(xù)發(fā)展。

受到技術等方面的影響，黑龍港地區(qū)水務部門很難把控灌溉所用地下水的實際用水量。黑龍港地區(qū)土壤主要以沙壤為主，受到地理條件的影響，用水戶在抽取地下水進行灌溉時，安裝的水表受到水中泥沙的影響極易損壞。受到灌溉方式及灌溉基礎設施的影響，在黑龍港地區(qū)普遍采用的是以耗電量為依據的水費收取方式，這種按耗電量的多少收來取水費的方式，河北省并沒有出臺相應的地方性法規(guī)來明確規(guī)定收取標準，受人為因素影響較大。

3 建議及對策

3.1 減少地下水開采量，提高灌溉用水使用效率

針對黑龍港地區(qū)地下水超采的現狀，嚴格控制地下水開采量，用法律法規(guī)的形式，嚴格劃分禁采區(qū)、超采區(qū)的范圍，制定長遠規(guī)劃以控制地下水的超采。積極引入其他地區(qū)的地表水進行灌溉，如，借助南水北調工程積極引入其他地區(qū)的地表水，修建大型水庫、養(yǎng)水站來涵養(yǎng)地表灌溉水源。對不同地方采取不同的節(jié)水措施：土壤沙壤較為集中的地區(qū)，在輸水過程中，增加防滲管道，減少地下水資源在運輸過程中的浪費；土地鹽堿化較為嚴重的地區(qū)，農作物的生長受到水資源短缺和土壤鹽堿化的雙重威脅，根據當地種植結構，在原有灌溉設施基礎上，增加水庫、養(yǎng)水站、節(jié)水灌溉工程的數量，建立噴灌、滴灌等設施，提高田間用水效率，適時適量供應灌溉水資源。

3.2 加大對灌溉工程建設與管護的投入力度

在黑龍港地區(qū)，政府財政投入是灌溉工程建設與管護資金的主要來源，盡管在工程建設過程中，用水戶以投工籌勞的形式進行投資，不能滿足灌溉工程的更新換代與日常維護對資金的需求。政府積極調動各方的力量，鼓勵用水戶、企業(yè)等參與到地下水灌溉工程的建設與管理中，為地下水灌溉工程、機具等設備的監(jiān)測、管護提供足夠的資金支持。用水戶等相關主體對灌溉工程建設與管護投入資金，能充分調動用水戶等相關主體對灌溉工程的管理與維護的積極性，減少人為因素對地下水灌溉工程的損壞，保障地下水灌溉工程設施在閑時的完好狀態(tài)，同時也能減少工程維修和管理費用的資金投入。地下水灌溉管理工程的建設與管護直接關系到農業(yè)的生產和生活，在地下水灌溉管理工程的建設和管護過程中，要充分聽取用水戶的意見和建議。根據黑龍港地區(qū)不同用水戶對灌溉工程的數量、種類及質量的要求，及時對現有的灌溉工程進行必要的建設與維修，增強變壓器等灌溉配套設施的承載能力，滿足同一時期不同用水戶對地下水灌溉工程的使用，使得農作物及時補充所需水資源。

3.3 合理設置管理人員，明確管理主體責任

地下水灌溉管理是一個系統性很強的管理工作，因此，在對地下水、工程設施、組織、經營方式的管理中，應配備主要責任人，并確定管理工作的重點。積極組織相關人員進行地下水灌溉管理相關知識的學習和培訓。地下水灌溉管理部門之間相互協調，相互配合，各個部門之間資源共享，共同保障地下水灌溉管理的正常運行。各管理部門之間建立完善的監(jiān)督與獎懲機制，監(jiān)督保障灌溉管理工作的效率，實行獎勵與懲罰，提高管理人員的工作熱情，并能及時對某一時段的地下水灌溉管理工作進行反思與總結。

3.4 轉變政府職能，發(fā)揮政府的“服務性”職能

黑龍港地區(qū)地下水灌溉工程的建設資金來自政府的財政撥款，政府通過招標的形式進行地下水灌溉工程建設，地下水灌溉管理由政府負責，但是這種“控制性”無法改變黑龍港地區(qū)地下水超采、地下水灌溉工程建設及管護不完善、組織管理不完善、管理主體責任不明確、水費計收不合理的局面。因此，在地下水灌溉管理上，政府應該適度的放權，要堅持“多予、少取、放活”的原則。在用水管理上，充分發(fā)動用水戶保護灌溉水源，鼓勵用水戶使用高效節(jié)水的灌溉工程。在地下水灌溉工程管理中，政府要多給予法律法規(guī)及政策上的支持，提供技術指導。政府的投資者與管理者的角色要分開，在地下水灌溉管理過程中要充當的是服務者的角色，可以將地下水灌溉管理權交由市場和用水戶，政府進行宏觀調控。制定科學的水費征收標準，可以采用土地面積與用水量相結合的收費標準，無法嚴格確定用水量的地區(qū)，可以采用“水卡”控制灌溉工程的開關。既可以減少水資源浪費，也可以保障灌溉工程維護與管理的費用來源，減少政府財政開支。

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