申鳳 王建全 喬娟

[摘要]通過(guò)梳理儲(chǔ)備豬肉制度的出臺(tái)背景和發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備豬肉制度的實(shí)施在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和平抑豬肉價(jià)格波動(dòng)方面起到一定的作用。分析儲(chǔ)備肉制度存在的問(wèn)題并提出政策建議，以保障豬肉市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)生豬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]儲(chǔ)備肉制度；生豬產(chǎn)業(yè)；影響

[中圖分類號(hào)]F326.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

儲(chǔ)備肉制度是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和平抑生豬及豬肉價(jià)格波動(dòng)，國(guó)家商務(wù)部在全國(guó)各省區(qū)市設(shè)置的活豬儲(chǔ)備和凍肉儲(chǔ)備，并希望通過(guò)局部收儲(chǔ)和市場(chǎng)投放來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

早在1979年我國(guó)就建立了儲(chǔ)備肉制度，但從1996年開(kāi)始改變儲(chǔ)備方式，由凍肉儲(chǔ)備向活體儲(chǔ)備轉(zhuǎn)變（唐新宇，2016）。2007年由于生豬及豬肉價(jià)格不斷上漲，許多地方生豬及豬肉價(jià)格創(chuàng)歷史新高，為穩(wěn)定生豬及豬肉市場(chǎng)供應(yīng)，促進(jìn)生豬產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，政府在《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)的意見(jiàn)》中要求建立中央與地方相結(jié)合的豬肉儲(chǔ)備制度，中央儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和救災(zāi)需求，地方儲(chǔ)備用于局部應(yīng)急和保證節(jié)日市場(chǎng)供應(yīng)。經(jīng)歷2007年生豬及豬肉價(jià)格大漲之后，生豬及豬肉產(chǎn)量得以恢復(fù)以后又大幅增加，引起生豬及豬肉價(jià)格大幅下跌，并使大多數(shù)養(yǎng)殖場(chǎng)戶虧損。為應(yīng)對(duì)生豬及豬肉價(jià)格的大幅度周期性波動(dòng)，2009年初國(guó)家發(fā)改委在《防止生豬價(jià)格過(guò)度下跌調(diào)控預(yù)案（試行）》中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家儲(chǔ)備肉制度對(duì)生豬生產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用。2018年1月為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的要求，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部在《關(guān)于取消國(guó)家儲(chǔ)備糖和儲(chǔ)備肉交易服務(wù)價(jià)格政府定價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，要求取消國(guó)家儲(chǔ)備肉交易服務(wù)價(jià)格政府定價(jià)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

國(guó)家儲(chǔ)備肉制度實(shí)施以來(lái)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和平抑生豬及豬肉價(jià)格波動(dòng)方面起到一定的作用，但政策效果如何，有待深入探討。本文在梳理國(guó)家儲(chǔ)備肉制度的出臺(tái)背景和發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，概要評(píng)價(jià)國(guó)家儲(chǔ)備肉制度所發(fā)揮的作用，并揭示其存在的問(wèn)題，從而提出相關(guān)政策建議。

2 國(guó)家儲(chǔ)備肉制度的作用

2.1 應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)揮積極作用

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是國(guó)家儲(chǔ)備肉制度建立的主要目的之一，事實(shí)上也發(fā)揮了積極作用。在2013年突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大特大自然災(zāi)害事件頻繁發(fā)生的同時(shí)，生豬及豬肉價(jià)格急劇下跌。針對(duì)任務(wù)繁重的應(yīng)急保供工作，商務(wù)部等政府部門積極開(kāi)展中央儲(chǔ)備凍豬肉收儲(chǔ)和輪換工作，從2013年4月起組織3批6次中央儲(chǔ)備凍豬肉收儲(chǔ)和輪換工作。生豬價(jià)格從4月份最低點(diǎn)12.62元/kg的最低價(jià)漲至16.03元/kg，豬糧比價(jià)也從4月份最低點(diǎn)5.24：1漲至6.58：1，調(diào)控效果十分明顯。

2.2 推進(jìn)了生豬規(guī)?；B(yǎng)殖水平

國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)活豬儲(chǔ)備的生產(chǎn)基地要求非常嚴(yán)格，例如2015年出臺(tái)的《云南省省級(jí)豬肉儲(chǔ)備管理辦法》要求生豬活體承儲(chǔ)單位的生產(chǎn)基地，能繁母豬存欄量要達(dá)到500頭以上，后備母豬必須自繁自養(yǎng)，且存欄量要達(dá)到60頭以上，育肥豬常年存欄量要在4500頭以上，且其中60kg以上的育肥豬必須高于常年存欄量的40%。生豬養(yǎng)殖場(chǎng)為達(dá)到生豬活體承儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的要求，需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和提高管理水平，從而促進(jìn)了我國(guó)生豬養(yǎng)殖規(guī)?；降奶嵘?/p>

2.3 提高了豬肉精深加工水平

2007年商務(wù)部和財(cái)政部頒布的《中央儲(chǔ)備肉管理辦法》對(duì)代儲(chǔ)企業(yè)和屠宰加工企業(yè)提出嚴(yán)格要求。規(guī)定代儲(chǔ)企業(yè)應(yīng)具有符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范要求的全資儲(chǔ)存冷庫(kù)、活畜儲(chǔ)備基地場(chǎng)，或持有儲(chǔ)存冷庫(kù)、基地場(chǎng)所在企業(yè)5%以上股份。凍豬肉加工企業(yè)應(yīng)依法取得生豬定點(diǎn)屠宰加工企業(yè)資格，并具備《生豬屠宰加工企業(yè)資質(zhì)等級(jí)要求》規(guī)定的四星級(jí)以上的資質(zhì)條件。為獲得豬肉儲(chǔ)備資格，企業(yè)需要不斷提高生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵(lì)了豬肉精深加工領(lǐng)域整體水平的提高。

2.4 提升了豬肉質(zhì)量安全水平

無(wú)論是中央儲(chǔ)備肉管理辦法還是地方省級(jí)豬肉儲(chǔ)備管理辦法，均對(duì)生豬及豬肉參儲(chǔ)企業(yè)提出嚴(yán)格要求。《中央儲(chǔ)備肉管理辦法》要求儲(chǔ)備凍肉應(yīng)在入庫(kù)前30天內(nèi)生產(chǎn)，儲(chǔ)備肉應(yīng)符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢單位在儲(chǔ)備生豬出欄前完成公證檢驗(yàn)、在儲(chǔ)備凍肉入庫(kù)時(shí)也要進(jìn)行公證檢驗(yàn)；商務(wù)部需對(duì)儲(chǔ)備肉質(zhì)量安全情況進(jìn)行抽查?！逗邶埥∈〖?jí)豬肉儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，政府要監(jiān)督和檢查活體儲(chǔ)備企業(yè)的飼養(yǎng)、防疫和藥殘等各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，儲(chǔ)備肉制度促進(jìn)了豬肉質(zhì)量安全水平的提升。

3 國(guó)家儲(chǔ)備肉制度存在的問(wèn)題

3.1 儲(chǔ)備規(guī)模不足導(dǎo)致調(diào)控效果有限

2017年我國(guó)豬肉產(chǎn)量為5340萬(wàn)t，而2017年收儲(chǔ)凍豬肉1萬(wàn)t，收儲(chǔ)量?jī)H占生產(chǎn)量的很小比重，即使加上生豬活體儲(chǔ)備，其規(guī)模和數(shù)量的比重仍然很小，還不能從根本上改變國(guó)內(nèi)生豬及豬肉的供求狀況，對(duì)生豬及豬肉價(jià)格的影響非常有限，只是通過(guò)釋放收儲(chǔ)信號(hào)來(lái)一定程度上影響市場(chǎng)信心。同時(shí)，收儲(chǔ)數(shù)量的決定和收儲(chǔ)時(shí)間的安排都需要科學(xué)決策，由于市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變和收儲(chǔ)政策多頭管理，從發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)到做出收儲(chǔ)決策，往往需要幾周甚至幾個(gè)月。因此，國(guó)家儲(chǔ)備肉制度的收儲(chǔ)政策對(duì)市場(chǎng)的影響十分有限。

3.2 儲(chǔ)備目標(biāo)定位不明確

現(xiàn)行國(guó)家儲(chǔ)備肉制度的目標(biāo)包含應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)以及保障農(nóng)民收入水平，但儲(chǔ)備目標(biāo)的多元化定位可能導(dǎo)致目標(biāo)之間互相矛盾。如果僅僅是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，現(xiàn)行的凍豬肉及活體儲(chǔ)備可以滿足政策目標(biāo)要求；如果要調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，則儲(chǔ)備規(guī)模嚴(yán)重偏低。由于我國(guó)生豬生產(chǎn)規(guī)模體量太大，要達(dá)到調(diào)控效果，儲(chǔ)備規(guī)模必須大量增加，這樣儲(chǔ)備成本也會(huì)大幅增加。此外，當(dāng)生豬及豬肉價(jià)格增幅很大時(shí)，如果將儲(chǔ)備豬肉或活體投放市場(chǎng)，也會(huì)影響?zhàn)B殖場(chǎng)的收益，從而不利于增加農(nóng)民收入這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 儲(chǔ)備主體之間缺乏有效銜接

一是生豬市場(chǎng)調(diào)控多頭管理。由于豬肉儲(chǔ)備要兼顧應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、市場(chǎng)調(diào)控等多元目標(biāo)，涉及到豬肉的生產(chǎn)、監(jiān)管和流通等各個(gè)環(huán)節(jié)，因此，涉及到多個(gè)管理部門。管理部門太多的后果是，有利益都想爭(zhēng)取，有責(zé)任的時(shí)候都想推卸，效率會(huì)受到嚴(yán)重影響。二是中央和省級(jí)豬肉儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的銜接。由于中央和地方的補(bǔ)貼渠道不同，側(cè)重目標(biāo)也不同，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)難以協(xié)調(diào)一致。此外，中央與省級(jí)儲(chǔ)備沒(méi)有明確的分工定位，也缺乏適當(dāng)?shù)膬?chǔ)備比例，兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的互補(bǔ)性較差。

4 完善儲(chǔ)備肉制度的政策建議

4.1 理順管理體制，明確功能定位

首先，要理順豬肉儲(chǔ)備的管理體制。將豬肉儲(chǔ)備管理工作納入到一個(gè)部門，減少部門之間的協(xié)調(diào)成本，從而提高管理效率。其次，中央和省級(jí)豬肉儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)分工明確，中央政府負(fù)責(zé)跨地區(qū)的問(wèn)題，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的問(wèn)題。最后，鑒于豬肉儲(chǔ)備對(duì)市場(chǎng)調(diào)控能力較小，應(yīng)將豬肉儲(chǔ)備定位于應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害和突發(fā)事件。

4.2 市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼

事實(shí)證明，政府收儲(chǔ)對(duì)豬肉市場(chǎng)的調(diào)控作用有限，要想達(dá)到預(yù)期效果需要大量增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。近幾年來(lái)，中央一號(hào)文件提出，繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼掛鉤的改革。在豬肉價(jià)格過(guò)高時(shí)補(bǔ)貼消費(fèi)者，在價(jià)格過(guò)低時(shí)補(bǔ)貼養(yǎng)殖場(chǎng)戶，這樣既可提高豬肉市場(chǎng)調(diào)控能力，又可減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.3 政府儲(chǔ)備為主，商業(yè)儲(chǔ)備補(bǔ)充

商業(yè)儲(chǔ)備相比政府儲(chǔ)備而言，具有較強(qiáng)的靈活性，能根據(jù)市場(chǎng)行情做出快速反應(yīng)。國(guó)外豬肉儲(chǔ)備中，商業(yè)儲(chǔ)備的規(guī)模遠(yuǎn)大于政府儲(chǔ)備。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，建立以政府儲(chǔ)備為主導(dǎo)，商業(yè)儲(chǔ)備為補(bǔ)充的國(guó)家儲(chǔ)備豬肉制度，既能減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能促進(jìn)生豬加工企業(yè)發(fā)展。因此，應(yīng)鼓勵(lì)大型生豬屠宰加工企業(yè)、冷庫(kù)和購(gòu)銷商等進(jìn)行商業(yè)儲(chǔ)備，政府為收儲(chǔ)企業(yè)提供貸款等方面的扶持。

4.4 合理調(diào)節(jié)進(jìn)出口，改善豬肉供需平衡

國(guó)內(nèi)生豬及豬肉價(jià)格波動(dòng)時(shí)，通過(guò)收儲(chǔ)能起到一定平抑作用，但要加強(qiáng)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)能力從而加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過(guò)進(jìn)出口貿(mào)易調(diào)劑豬肉余缺，有利于緩解國(guó)內(nèi)供求矛盾。因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)豬肉價(jià)格波動(dòng)規(guī)律，掌握好進(jìn)出口數(shù)量，平抑市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。此外，利用進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫等技術(shù)手段，可合理安排進(jìn)口節(jié)奏，以避免對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成過(guò)大沖擊，同時(shí)加大對(duì)非法走私的打擊力度，保障豬肉市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

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