周一緣　任素馨

[摘 要]我國從2003年開始大規(guī)模修建農(nóng)村公路，十多年來，農(nóng)村公路建設(shè)取得了跨越式的發(fā)展。但是，在看到成就的同時，也不能忽略存在的問題。本文在奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架基礎(chǔ)上，結(jié)合公共產(chǎn)品理論、治理理論的基本原理，構(gòu)建了一個新的概念框架，結(jié)合構(gòu)建的概念框架，探討農(nóng)村公路陷入困境的原因，提出推進(jìn)我國農(nóng)村公路建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公路；制度分析與發(fā)展框架；合作困境

[中圖分類號]F542 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 農(nóng)村公路建設(shè)：一個新的概念框架

1.1 理論基礎(chǔ)

1.1.1 公共產(chǎn)品理論。社會產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和介于二者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。當(dāng)客流量小時，農(nóng)村公路的非排他性和非競爭性高，此時接近純公共產(chǎn)品；當(dāng)客流量變大，多一個行人或者一輛車，會影響他人的使用，農(nóng)村公路的非競爭性減弱，轉(zhuǎn)而變成準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，農(nóng)村公路是少部分情況的純公共產(chǎn)品和在大多數(shù)情況的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

1.1.2 治理理論。羅西瑙將治理定義為：“一種由共同的目標(biāo)所支持的一系列活動，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，政府不再是唯一的權(quán)力來源，而只是眾多治理主體之一，主體之間權(quán)力相互依賴、共同合作。農(nóng)村公路建設(shè)存在多元主體，政府不再是權(quán)力的控制者，而應(yīng)該成為“協(xié)調(diào)者”。

1.1.3 制度分析與發(fā)展框架。制度分析與發(fā)展框架是奧斯特羅姆夫婦重大的學(xué)術(shù)成果（見圖1）。

行動舞臺是各行動主體之間不斷博弈、不斷協(xié)調(diào)，以解決共同事務(wù)的特定空間。自然或物質(zhì)條件、共同體屬性和行動規(guī)則這三個外生變量影響著這個空間的穩(wěn)定，使行動者的互動形成模式化結(jié)果。農(nóng)村公路建設(shè)的行動舞臺是特定區(qū)域內(nèi)，利益相關(guān)者為了解決出行難題，通過博弈、協(xié)調(diào)，組成一個穩(wěn)定的空間。存在著一些外在因素對這個空間產(chǎn)生激勵和限制，在這些外在因素的影響下各利益主體產(chǎn)生博弈，形成模式化結(jié)果。

1.2 一個新的概念框架

本文以奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架為基礎(chǔ)，結(jié)合公共產(chǎn)品理論、治理理論的基本原理，構(gòu)建一個新的概念框架（見圖2）。

農(nóng)村公路建設(shè)主體為了解決基本出行問題，通過博弈、協(xié)調(diào)，組成一個穩(wěn)定的空間。技術(shù)水平、資源條件和法規(guī)制度三個外生變量影響著空間的穩(wěn)定。同時，各相關(guān)主體之間進(jìn)行著多重利益博弈，即是否修建公路、如何修建公路、責(zé)任如何分擔(dān)等，這些反之又促進(jìn)資源條件、技術(shù)水平和法規(guī)制度的變化。

1.2.1 資源條件。資源條件是農(nóng)村公路建設(shè)的關(guān)鍵因素。農(nóng)村公路最重要的資源是資金。資金的多少決定著農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量與建設(shè)成果。能否合理使用資金，杜絕貪污腐敗，將資金的利用率最大化，關(guān)系著農(nóng)村公路的生命。

1.2.2 技術(shù)水平。技術(shù)水平是農(nóng)村公路建設(shè)的重要因素。技術(shù)水平的高低關(guān)系著農(nóng)村公路的使用期限，關(guān)系著農(nóng)村公路應(yīng)對災(zāi)害的能力。

1.2.3 法規(guī)制度。法規(guī)制度是農(nóng)村公路建設(shè)的根本要素。農(nóng)村公路建設(shè)的有效開展離不開清晰、合理、完善、具有針對性的政策法規(guī)，這使得各方主體在建設(shè)中有據(jù)可循，利用法律解決建設(shè)過程中的沖突和矛盾、維護(hù)各自的權(quán)益。

1.2.4 多元主體。多元主體是農(nóng)村公路建設(shè)的基礎(chǔ)要素。作為農(nóng)村公路建設(shè)的主體，沒有任何一方可以統(tǒng)包統(tǒng)攬或者推卸責(zé)任，而是要形成一種相互合作的關(guān)系。

2 中國農(nóng)村公路建設(shè)：現(xiàn)狀與問題

2.1 整體狀況

從2003年到2013年十年間，全國37709個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有10個未通公路，638155個建制村中，僅有l(wèi)892個未通公路。以南京市為例，根據(jù)南京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年，南京市新建改造四級以上農(nóng)村公路400公里，在全省率先實現(xiàn)鎮(zhèn)村公交全覆蓋。2016年，建設(shè)四級以上農(nóng)村道路410公里。2010年到2015年年來，中央投資農(nóng)村公路3265億元，帶動社會總投資約1.3萬億元，比‘十一五增長約40%。農(nóng)村公路建設(shè)得到了極大發(fā)展。

2.2 三個典型案例：南京、青川、重慶農(nóng)村公路建設(shè)

本文以南京、青川、重慶三個地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)模式為研究起點(diǎn)，力圖發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村公路建設(shè)中存在的問題。

2.2.1 地區(qū)政府主導(dǎo)型—南京農(nóng)村公路建設(shè)。南京市的農(nóng)村公路修建主要由政府推動，以財政為保證。2000年開始，南京市交通局借債3億多，大力興建鎮(zhèn)村水泥路，對每平方米補(bǔ)貼8元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓住優(yōu)勢，積極開展融資活動，最終完成公路的修建。南京的農(nóng)村公路修建中主要是政府主導(dǎo)，即交通局、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同投資模式。

2.2.2 對口援建型—青川農(nóng)村公路建設(shè)。汶川地震中，青川縣損失慘重。浙江省對口援助青川，災(zāi)后的公路建設(shè)成為一項重大任務(wù)。浙江公路人克服了種種困難與危險，成功建設(shè)10萬公里農(nóng)村公路，把全省所有行政村都緊密相連，受到廣泛的關(guān)注。

2.2.3 農(nóng)民自組織建設(shè)型—重慶農(nóng)村公路建設(shè)。重慶某農(nóng)村有一條獨(dú)特的農(nóng)村公路，位于1500米的懸崖，周圍是巖石峭壁，被稱為“懸崖天路”。沒有修建這條公路時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民如果要出門，需要徒手爬下800米高的懸崖，十分危險。為了解決這一問題，上個世紀(jì)九十年代，當(dāng)?shù)卮迕裰鲃咏M織修建公路。有錢出錢，沒錢出力，共同努力，最終實現(xiàn)了“通路夢”。

2.3 存在問題

上述列舉的三個農(nóng)村地區(qū)公路建設(shè)模式中，反映了中國農(nóng)村公路建設(shè)的基本模式。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，這些模式在實踐的過程中都遇到許多問題。

2.3.1 該建不建。長期以來，農(nóng)村（尤指偏遠(yuǎn)地區(qū)）的發(fā)展一直被落后的交通條件所制約。但是，很多地方的農(nóng)村公路卻該建不建。當(dāng)前農(nóng)村公路建設(shè)主要是進(jìn)行道路硬化。但是，在很多地區(qū)，這項工程卻進(jìn)行的不順利。例如南京市的道路硬化工程并未完全到位，有些地區(qū)仍然存在狹窄難行的碎石路，或者年久失修的破損公路。一到下雨天，路面嚴(yán)重的積水現(xiàn)象不但阻礙居民出行，還可能存在安全隱患。

2.3.2 工期延誤。大部分的農(nóng)村道路修建工期較短，要求盡快投入使用。農(nóng)村道路的修建工期容易受到各種因素的影響，例如經(jīng)濟(jì)水平、技術(shù)條件、自然環(huán)境等。征地賠款問題是修建農(nóng)村公路常常會遇到的問題，與農(nóng)民直接相關(guān)。如果這一問題處理不當(dāng)，農(nóng)民妨礙施工，會大大影響施工進(jìn)程。

2.3.3 施工事故。農(nóng)村公路建設(shè)是一個復(fù)雜且龐大的工程，加上目前很多農(nóng)村公路工程工期都較短，時間緊張，任務(wù)繁重，就使得作業(yè)單位往往為了趕工程進(jìn)度而忽視工程的安全管理。“5.12”地震后，浙江援助青川進(jìn)行災(zāi)后公路的建設(shè)工作。由于災(zāi)后青川余震連連，再加上青川的地形，極易發(fā)生安全事故。兩年中，不少同志因公殉職。

2.3.4 質(zhì)量不佳。雖然最近幾年，政府大范圍建設(shè)農(nóng)村公路，但是在追求速度的同時，農(nóng)村公路的質(zhì)量卻不如人意。為了落實政府對農(nóng)村公路的重要指示，近年來，各地政府紛紛采取措施來促進(jìn)農(nóng)村公路的發(fā)展。但是，效果似乎并不顯著。重慶的天路，是由農(nóng)民自發(fā)開鑿出來，公路的質(zhì)量難以保證，車輛行駛常常磨損嚴(yán)重。

3 農(nóng)村公路建設(shè)困境的原因分析

3.1 資金匱乏

目前，我國農(nóng)村公路建設(shè)是以政府財政投入為主導(dǎo)。稅費(fèi)改革使得縣級政府的收入來源大大縮水，由于上級政府的稅收收入同樣減小，上級政府可能通過行政性手段將一些原本不屬于下級政府的支出轉(zhuǎn)嫁到下級政府。因此，這些又導(dǎo)致了撥付給農(nóng)村道路建設(shè)的資金大大縮水。為了解決這一問題，很多地方采取“一事一議”制度向農(nóng)民籌集資金。然而，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，加之農(nóng)民思想傳統(tǒng)保守—修路應(yīng)該政府包辦—等因素，不愿出資的占大多數(shù)。

3.2 技術(shù)水平低

農(nóng)村公路建設(shè)在一定程度上容易收到自然環(huán)境的影響。在我國，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分的農(nóng)村處于山區(qū)、丘陵等地，環(huán)境險惡、地形復(fù)雜，建設(shè)農(nóng)村公路難度系數(shù)大?，F(xiàn)有的技術(shù)水平無法突破這些自然條件的限制。企業(yè)由于自身條件的限制，缺乏技術(shù)力量支持、科學(xué)的規(guī)劃與指導(dǎo)以及完善的配套設(shè)施；施工隊伍人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)水平欠缺等，這些因素都在影響農(nóng)村公路建設(shè)的進(jìn)程。

3.3 法規(guī)制度不完善

“一事一議”是關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)的最重要的制度。它是指村里重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，不強(qiáng)迫農(nóng)民繳費(fèi)，而是通過全體會議，讓其自主商議籌資籌勞問題?！耙皇乱蛔h”探索出一個既符合實際又符合農(nóng)民價值觀的有效途徑。然而，如今農(nóng)村人口外流，許多村民外出打工，常年在外，召集他們?nèi)蝿?wù)艱巨。村民大會無法召開，按照“一事一議”制度提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的方法將缺乏可行性。即使村民會議得以召開，村民與村民間常常出現(xiàn)意見分歧，博弈狀況時有發(fā)生。

3.4 多元主體利益博弈

農(nóng)村公路的供給主體包括政府、農(nóng)民及其自組織、企業(yè)及其他社會組織和村委會等。政府承擔(dān)具體的供給職責(zé)，結(jié)合實際，確定供給目標(biāo)，將任務(wù)派發(fā)給村委會。村委會憑借“一事一議”動員農(nóng)民或變賣村中資源等集資。其他社會組織主動為農(nóng)村公路出資出力。企業(yè)負(fù)責(zé)農(nóng)村公路的主要修建。各個主體都是理性經(jīng)濟(jì)人，都有自己的理性選擇和利益傾向?！叭魏螘r候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會選擇做一個搭便車者”。

4 推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)的建議

4.1 建立多種多樣的籌資模式

要克服農(nóng)村公路資金不足的困境，就要建立新的籌資體系，創(chuàng)立新的籌資模式。近年來，PPP模式逐漸興起，在實踐中起到越來越重要的作用。PPP模式即政府與社會資本合作，是指政府和社會資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過簽訂協(xié)議來表明兩方的權(quán)利和義務(wù)，最終保證能共贏，而形成同伴式的互助關(guān)系。例如，黑龍江望奎縣農(nóng)村公路建設(shè)是PPP模式成功的典型案例。它公開招標(biāo)，選定黑龍江省八達(dá)路橋建設(shè)有限公司作為項目建設(shè)的社會資本方及施工方，成功落實了農(nóng)村公路的建設(shè)。

4.2 科學(xué)規(guī)劃，提高技術(shù)水平

在農(nóng)村公路前期準(zhǔn)備時，要注重設(shè)計與規(guī)劃，并進(jìn)行可行性研究。要深入實地考察調(diào)研，重點(diǎn)了解與此條公路相關(guān)地形地質(zhì)地貌，考察車流、人流對交通的需求量，同時，走訪調(diào)查周圍群眾，聽取居民的意見與建議，將農(nóng)民的需求融入到公路規(guī)劃與設(shè)計中去。與此同時，要加強(qiáng)對從業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高其專業(yè)素質(zhì)與責(zé)任意識，保障農(nóng)村公路建設(shè)安全與質(zhì)量。

4.3 完善法規(guī)制度

國家要加強(qiáng)對村級事務(wù)“一事一議”的指導(dǎo)和支持。要大力展開宣傳教育，規(guī)范議事程序。政府要指導(dǎo)村級組織根據(jù)村莊實際制定預(yù)案，同時還應(yīng)增強(qiáng)對資金流向進(jìn)行嚴(yán)格的審查監(jiān)督或者對公共公路建設(shè)資金進(jìn)行公示，避免挪用資金等貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，政府要增強(qiáng)監(jiān)督的意識，自覺擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的職責(zé)，確保農(nóng)村道路高質(zhì)量、高水準(zhǔn)地完成，發(fā)揮最大的社會效益。

4.4 加強(qiáng)多元主體合作

在農(nóng)村公路供給過程中，要建立一個平等的合作關(guān)系，政府的角色是掌舵，而不是劃槳。沒有任何一方可以統(tǒng)包統(tǒng)攬，各方必須明確利益主體及其責(zé)任、義務(wù)，加強(qiáng)多元利益主體的溝通與合作，協(xié)調(diào)各自的利益分配，才能更好地實現(xiàn)農(nóng)村公路的有效供給。政府在農(nóng)村道路的修建過程中，要合理區(qū)分財權(quán)事權(quán)，確定具體的責(zé)任，使財權(quán)與事權(quán)相符。村委會要定期向農(nóng)民公布資金使用狀況，保障居民知情權(quán)，注重加強(qiáng)與農(nóng)民的雙向溝通。農(nóng)民及其自組織要提高政治意識與集體意識，自覺參與農(nóng)村公路的建設(shè)，主動擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。企業(yè)要自覺遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，按照施工要求履行施工計劃，將責(zé)任落實到個人

5 結(jié)語

小康路上，絕不讓任何一個地方因農(nóng)村交通而掉隊。十八大以來，政府高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，將其作為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和交通扶貧的重要手段。黨的十九大又強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公路建設(shè)的重要意義。農(nóng)村公路作為農(nóng)民脫貧奔小康的致富之路，理應(yīng)得到重視。在今后的農(nóng)村公路建設(shè)過程中，應(yīng)建立多樣化的籌資模式，提高技術(shù)水平，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各利益主體的責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)交流與合作，促進(jìn)我國農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)入一個新臺階。

[參考文獻(xiàn)]

[1] Savas，David Osborne & Ted Gaebler[M].Reinventing Government，1992.

[2] [美]詹姆斯·N·羅西瑙， 劉小林等譯.沒有政府的治理[M].江西人民出版社，2001.

[3] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆，余遜達(dá)譯.公共事務(wù)的治理之道[M].上海三聯(lián)出版社，2000.

[4] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002（01）.

[5] 周黎安，陳祎.縣級財政負(fù)擔(dān)與地方公共服務(wù)：農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2015（02）.

[6] 吳業(yè)苗.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與“一事一議”制度安排[J].理論與改革，2007（01）.

[7] 朱姝.從蘇南到蘇北—江蘇省農(nóng)村公路建設(shè)紀(jì)實[J].中國公路，2005（07）.

[8] 劉慧，劉光俊.公共財政框架下農(nóng)村公路建設(shè)資金來源探討[J].交通財會，2008（7）.

[9] 徐德謙.小康路上絕不讓一個地方因交通掉隊—交通運(yùn)輸部2015年“全國農(nóng)村公路現(xiàn)場會”側(cè)記[J].中國公路，2015（19）.

[10] 《中國公路》編輯部.記住“十二五”之發(fā)展亮點(diǎn)[J].中國公路，2016（01）.