趙文芳

摘 要：“一事一議”籌資籌勞政策和“一事一議”財政獎補政策統(tǒng)稱“一事一議”政策。“一事一議”政策運行了近20年，永濟市“一事一議”政策實施也有12個年頭了，期間經(jīng)歷了一次次的完善，現(xiàn)在已基本成熟。筆者在山西省永濟市從事“一事一議”工作近10年，對“一事一議”政策在在實際運行中存在籌資難、民主議事程序執(zhí)行難、“一事一議”項目實施過程序不規(guī)范問題及對策作簡要的分析。

關(guān)鍵詞：“一事一議”；籌資籌勞；財政獎補；籌資籌勞難度大

文章編號：1004-7026（2018）09-0061-02 中國圖書分類號：F302.6 文獻標志碼：A

1 “一事一議”政策產(chǎn)生的背景

村民“一事一議”籌資籌勞是2000年農(nóng)村稅費改革初期，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留后設(shè)立的一項制度，稅費改革后，國家在農(nóng)村投入村級轉(zhuǎn)移支付資金，用來解決原村提留中支出的的村級管理費和公益金等， 但用于農(nóng)村修路、打井等村民認為需要興建的生產(chǎn)生活項目的公積金資金來源形成了一片空。在此背景下，國家提倡村民自己的事情自己解決，村民通過自己籌集資金和義務(wù)投工的方式來解決村民急需解決的民生工程，并采取試點先行的辦法。為了規(guī)范農(nóng)村稅費改革試點村村民的籌資籌勞行為，2000年7月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《村級范圍內(nèi)籌資籌勞暫行規(guī)定》。隨著稅費改革試點工作的全面推進，為了進一步加強“一事一議”籌資籌勞的管理，2007年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部的村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法。同年，各省根據(jù)實際情況，相繼出臺了本省的村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法。至此“一事一議”籌資籌勞制度體系基本形成。

此辦法規(guī)定了農(nóng)民籌資籌勞范圍、上限標準、民主議事程序、籌集資金的管理等，這從根本上杜絕了向農(nóng)民亂收費情況。此辦法的實施，在當時緩解了財政資金不足的矛盾。同時，也發(fā)揮了農(nóng)民的主體地位，推進了基層民主建設(shè)的進程，對構(gòu)建農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定起到一定的作用。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，通過村民“一事一議”籌資籌勞的辦法來解決村級公益事業(yè)資金的制度已難以調(diào)動村民的積極性，村民籌集資金困難且有限，已不能滿足村級公益事業(yè)的投入需求，難以承擔農(nóng)村公益事業(yè)項目資金供給的主體責任，大大影響了村級公益事業(yè)的發(fā)展，村級公益事業(yè)整體呈下滑趨勢，已經(jīng)影響了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程。為了進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果，同時發(fā)揚村民自力更生、艱苦奮斗的精神來改善村民自己的生產(chǎn)生活條件。2007年中央提出了：完善農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞制度，支持各地對“一事一議”基礎(chǔ)設(shè)施實行獎補制度。2008年，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部、農(nóng)業(yè)部開始開展“一事一議”財政獎補試點工作，并在取得一定經(jīng)驗后向全國推廣。 2011年，永濟市開始全面實施“一事一議”財政獎補政策。此政策適用于村內(nèi)戶外的公益事業(yè)建設(shè)項目。也就是財政對農(nóng)民通過“一事一議”籌資籌勞開展的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，按一定的比例給予獎補的一種政策。通俗的說就是村級公益事業(yè)項目的資金來源通過村民籌資籌勞和財政獎補的方式來解決。一事議財政獎補政策的出臺，其實是政府責無旁貸的承擔起了農(nóng)村公益事業(yè)項目建設(shè)所需資金的主體責任，它是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種內(nèi)在要求和必然趨勢，此項政策的實施大大加快了我市農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

2 2011年實施“一事一議”財政獎補政策

實施以來，永濟市共建設(shè)公益事業(yè)“一事一議”項目1 500余個，總投資2.6億元，其中村民籌資

1 536.34萬元，占總投資的5.9%；籌勞折資1 496.37萬元，占總投資的5.7%；村集體投入9 467.57萬元，社會捐助1 127.47萬，相關(guān)配套3 028.41萬元，財政獎補資金9 627.4987萬元，共惠及全市265個行政村35萬村民，項目覆蓋占全市農(nóng)村的100%?！耙皇乱蛔h”資金用途也從最初的道路硬化、巷道排水、防滲渠道修建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到后來的村內(nèi)的綠化、美化、亮化，實現(xiàn)了從普惠制到特惠制再到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的改革。但在實施“一事一議”項目過程中，由于人情關(guān)系復雜，經(jīng)濟千差萬別，村情不盡相同等原因，出現(xiàn)了各種各樣的問題，大概有以下幾點：

1、“一事一議”工程存在立項不及時、不嚴肅，招投標不規(guī)范?！耙皇乱蛔h”政策規(guī)定：實施“一事一議”項目必須先在財政部門立項，審批后方可安排施工。永濟市“一事一議”財政獎補辦公室下發(fā)文件安排“一事一議”的申報工作，要求每年4月底前完成立項工作，但實際中，因為人情、村情等關(guān)系立項從年頭立到年尾，而且立項隨意更改，造成立項的規(guī)定形同虛設(shè)。近兩年，上級部門每年也都對“一事一議”工程進行檢查，要求村級“一事一議”工程實施前采取招投的方式進行，但實際操作中，沒有統(tǒng)一的政策文件可指導，“一事一議”要求招投標的規(guī)定也趨于走形式，例如，要求競標單位至少3個，但從申報資料中發(fā)現(xiàn)，就是一個單位在議標。

2、“一事一議”項目適用范圍存在界限化分不清問題?！耙皇乱蛔h”項目適用于村內(nèi)戶外的公益事業(yè)項目，但又規(guī)定房前屋后的項目不在“一事一議”范疇，房前和村內(nèi)出現(xiàn)重合，無法界定。另外規(guī)定巷道硬化項目，巷道是村到自然村、組到組之間的路；又規(guī)定通村路不在“一事一議”范疇。但實際審核中無法界定是否通村路。

3、“一事一議”籌資籌勞難度逐漸加大，一定程度上影響“一事一議”項目的開展?！耙皇乱蛔h”籌資籌勞制度最初是在農(nóng)民負擔的多種收費項目剛?cè)∠麜r實施的，農(nóng)民很是欣然接受。隨著國家對農(nóng)業(yè)政策的傾向加大，對農(nóng)村農(nóng)民都是采取“多予少取”的政策，老百姓也習慣性接受給予，向他們收取籌資籌勞明顯出現(xiàn)了排斥情緒，少數(shù)人不交錢給已經(jīng)交款的村民造成消極影響，給下次籌資增加了難度，村組織對此辦法不多，也沒有別的強制措施，造成籌資難。其二好多新上任的村干部為了當選村主任，向老百姓承諾：給村里修路、打井等不向村民收取一分錢，一旦當上村主任就要兌現(xiàn)自己的承諾，故很難向老百姓提出籌資的理由；其三“一事一議”工程申報需經(jīng)民主議事程序，兩委聯(lián)席會議通過后，需經(jīng)村民或村民代表大會表決；對于需要投勞的“一事一議”項目，例如村里防滲渠道工程，就是水利部門負責建渠，土方工程由村級符合勞動力條件村民來完成，但隨著城鎮(zhèn)化和大多數(shù)年輕勞動力的進城務(wù)工，留下的大多都是一些老孺婦女，無法進行民主議事和籌勞，造成事難議、議難決、決難行的的現(xiàn)象。

4、財政獎補資金的不確定，造成興建“一事一議”項目產(chǎn)生新的債務(wù)問題。

財政獎補政策最初運行的幾年，從“一事一議”審計中發(fā)現(xiàn)：由于財政獎補資金撥付的不確定性，村級組織因為不清楚財政獎補資金的撥付數(shù)，項目完工驗收后，審計決算工程總投資量過大，而資金來源除了村民籌資籌勞、集體投入、社會捐助支付外，剩余的支出財政獎補資金不能全部撥付。個別村總投資35萬，負債高達20萬左右。另外，部分村級組織隨意加大工程量，如立項時預算總額20萬元，經(jīng)批復后，施工過程中由于種種原因加大總投資30萬元。種種情況造成了舉債興建“一事一議”項目。

3 對存在問題的對策

3.1 對立項不及時、不嚴肅、隨意更改問題，筆者認為應讓村里對所報項目拿出整村規(guī)劃，按照先急后緩、先易后難的原則，逐步滾動實施

防止建了又拆，隨意更改項目，對國家資金造成浪費。對招投標程序不規(guī)范問題筆者認為應盡快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，使“一事一議”財政獎補項目在實施前的所有程序規(guī)范化。產(chǎn)權(quán)交易中心成立后，出臺農(nóng)村公益事業(yè)項目招投標的相關(guān)規(guī)定文件，使“一事一議”項目實施前有規(guī)可依。所有村級“一事一議”項目需由第三方代理公司通過招投標的方式確定工程實施者，避免了農(nóng)村項目暗箱操作的可能性，使“一事一議”實施項目形式上合法化。

3.2 對于“一事一議”項目適用范圍審核中界定不清問題

筆者認為房前又是巷道，且有人居住的巷，應由村民自已籌資解決。村內(nèi)巷道無人居住且屬于公共部分的由村民籌資籌勞和財政獎補的方式解決。另外自然村到村也是通村路，通村路交通部門是按一公里10萬、12萬不等，實際中根本無法完成村村通的政策，筆者認為可以通過配套財政獎補資金來完成。

3.3 對村民籌資籌勞困難問題

筆者認為：其一要做好村民的宣傳工作，讓大家認識到建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的，村內(nèi)的修路和打井等公益事業(yè)屬于大家共享的，農(nóng)民有義務(wù)責任貢獻自己的一份力。另外讓村民提高對“一事一議”籌資籌勞制度的認識，使村民清楚只有村民適當籌資，國家才給予獎補資金。這樣老百姓明白花少錢，可以借力辦大事。其二政府在這方面應加大給農(nóng)民工一些優(yōu)惠政策，來吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)；并大力對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員進行農(nóng)業(yè)技能培訓，使他們有一技之長，不再外出創(chuàng)業(yè)，安心建家園。

3.4 對于因村級公益事業(yè)建設(shè)而產(chǎn)生新的債務(wù)問題

筆者認為第一應該確定財政獎補資金的撥付比例，根據(jù)最初批復的“一事一議”預算數(shù)，除籌集資金外，剩余全部予以撥付，實際撥付以項目完工決算數(shù)為準。第二可以整合各部門的涉農(nóng)資金，將“一事一議”獎補與農(nóng)業(yè)開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、水利等部門資金結(jié)合起來。

總之，農(nóng)村公益業(yè)建設(shè)通過村民籌資、集體投入、各部門配套資金、“一事一議”財政獎補資金來完成。村級籌資籌勞是農(nóng)民負擔的唯一合法形式，村級“一事一議”財政獎補資金是農(nóng)村公益事業(yè)資金的主要來源?！耙皇乱蛔h”政策在農(nóng)村運行多年，使農(nóng)村的公共設(shè)施發(fā)生了可喜的變化，撬動了社會資本投入，村容村貌得到了極大改善，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會風氣得到明顯好轉(zhuǎn)?？傊耙皇乱蛔h”制度在一定時期將作為一項民生政策發(fā)揮越來越重要的作用。但“一事一議”政策運行中也需要不斷規(guī)范完善。隨著“一事一議”財政獎補資金的逐年加大，最初按村民籌資籌勞總額的三分之一給予獎補資金，隨后獎補資金增加到一半。2016年永濟市被確定為全省美麗鄉(xiāng)村試點縣，確定五個試點村，實施項目46個，工程總投資1 421.316萬元。其中財政獎補資金1 000萬元，而村民籌資僅有7.316萬元，占總投資0.51%。2017年永濟市46個村實施“一事一議”項目63個，總投資1 126.83萬元。其中籌資45.3萬元，占總投資的4%。從以上數(shù)據(jù)看：只要有籌資籌勞，體現(xiàn)村民自愿就行。2018年永濟市將“一事一議”財政獎補資金集中在7個村，用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，每個村100萬元，而籌資也是幾千元。根據(jù)以上分析，籌資籌勞資金在村級公益事業(yè)建設(shè)中已大大弱化，且農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體經(jīng)營性資產(chǎn)會股份量化給村民，也就是集體組織成員占有集體資產(chǎn)的股份。故筆者認為未來“一事一議”政策可能會取消村民籌資籌勞，而由集體投入來代替村民的籌資，但項目必須通過民主議事程序確定。也就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由集體收入、社會捐助、財政獎等資金補共同來負擔。