馮媛

摘 要：城市化、工業(yè)化的迅速推進(jìn)使城市空間迅速擴(kuò)張，使得大量的土地非農(nóng)化，農(nóng)民不得不與他們賴以生存的土地相剝離，失地農(nóng)民的人口數(shù)量不斷增加。保障失地農(nóng)民權(quán)益、構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)性生計策略以及完善失地農(nóng)民社會保障體系，已成為順利推進(jìn)城市化進(jìn)程有序化的關(guān)鍵。本文通過分析失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀，梳理失地農(nóng)民社會保障方面存在的問題，并對造成保障不力的原因進(jìn)行剖析，提出完善失地農(nóng)民社會保障制度的一些建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障

文章編號：1004-7026（2018）07-0006-02 中國圖書分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 城市化進(jìn)程中我國失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀

城市化的目的是改善人們的生活狀況，提高社會成員的福利水平，但是失地農(nóng)民這一特殊群體卻很少在城市化中獲益，福利待遇得不到保證，關(guān)系切身利益的諸多問題缺乏參與，再就業(yè)壓力大，無法獲得基礎(chǔ)性服務(wù)，這都是城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的問題。

1.1 失地農(nóng)民參與權(quán)缺失

在我國，法律規(guī)定農(nóng)村土地歸村民集體所有。農(nóng)民享有土地的使用權(quán)，但是擁有的僅僅是經(jīng)營權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)、占有和處置都受到嚴(yán)格限制，農(nóng)民雖然可以從經(jīng)營權(quán)上獲益，但是未來收益實際是不確定的。土地流轉(zhuǎn)往往不是在農(nóng)民真實意愿下進(jìn)行的，農(nóng)民只是被動的接受者，并且流轉(zhuǎn)行為本身具有很大隨意性，加上土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，使得失地農(nóng)民的利益被損害，受損后又缺乏證據(jù)來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

1.2 基礎(chǔ)性服務(wù)有所欠缺

基礎(chǔ)性服務(wù)屬于公共物品，提供者應(yīng)是政府。在被征地的區(qū)域，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)長期無法完善，底子薄且發(fā)展慢，不能與與城市化進(jìn)程接軌，失地農(nóng)民被排除在城市化帶來的紅利之外，具體表現(xiàn)為失業(yè)率較高、教育投入不足、醫(yī)療水平低等等，進(jìn)一步惡化了失地農(nóng)民的生存狀況。基礎(chǔ)性服務(wù)作為社會公共政策的一部分，它的缺失使農(nóng)民利用基礎(chǔ)服務(wù)提高個人素質(zhì)、提升自身能力、充分發(fā)展自我的機(jī)會減少，間接的剝奪失地農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利，與社會公平正義原則是相違背的[2]。

1.3 失地農(nóng)民再就業(yè)難

農(nóng)民在失去土地之前，依靠土地獲得相對穩(wěn)定的收入。征地之后，失去了賴以生存的收入來源和各項就業(yè)保障。同時，由于失地農(nóng)民受教育程度不高、普遍缺乏專業(yè)技能，使得大多數(shù)失地農(nóng)民只能在一些非正規(guī)崗位從事著簡單的勞作，限制了個人的發(fā)展。與此同時，政府未能高度重視，沒有加大對失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持，失業(yè)農(nóng)民謀求職業(yè)的能力有限，加劇了失地農(nóng)民的就業(yè)困境。

2 失地農(nóng)民社會保障存在的問題及原因剖析

2.1 政府征地目的界定不清

這是造成失地農(nóng)民社會保障問題出現(xiàn)的根本原因。（1）現(xiàn)行法律規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谡鞯貙嵺`中，非公共用地大多數(shù)也是以公共地的名義和方式征用。農(nóng)地征收的公共利益界定不清晰，致使失地農(nóng)民合法權(quán)益遭到損害。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定：我國土地分為國家和集體兩種所有制形式，農(nóng)村土地歸村民集體所有。但在實踐中，政府擁有土地征用和供給的壟斷權(quán)，集體充其量是農(nóng)村土地的經(jīng)營、管理者。同時，農(nóng)村土地歸集體所有也存在著所有權(quán)代表和執(zhí)行主體界限不清晰的問題[3]。（3）土地征用補(bǔ)償多采用貨幣安置方式，補(bǔ)償費被層層截留后，剩余的分配給農(nóng)民，農(nóng)民實際到手的征地補(bǔ)償金較少。

2.2 政府尚未建立起完善的失地農(nóng)民社會保障體系

這是造成當(dāng)前失地農(nóng)民生活困難的間接原因。一是養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系不健全。當(dāng)政府把土地從農(nóng)民手中征用之后，失去了土地的農(nóng)民本應(yīng)該拿著土地補(bǔ)償金進(jìn)入另一個保障體系，然而，政府尚未建立起完善的失地農(nóng)民社會保障體系，不能給予有效的保障。二是再就業(yè)培訓(xùn)體系的缺失。貨幣安置引發(fā)的突出問題是： 在大量失地農(nóng)民再就業(yè)難的背景下，安置補(bǔ)助費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障” 的社會功能[4]。

2.3 失地農(nóng)民的社會保障資金籌集困難

目前，失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式大多是貨幣補(bǔ)償安置。政府通過給與一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼“買斷”農(nóng)民的土地，如此也免除用其他安置方式來安置失地農(nóng)民的麻煩。失地農(nóng)民在獲得偏低的征地補(bǔ)償金后，又將其大部分投入到生活費用和子女的教育上，在這種情況下，就業(yè)成為其增加收入的重要途徑。而社會上就業(yè)崗位的不足，又使失地農(nóng)民面臨著“失業(yè)”[5]。因此，大部分失地農(nóng)民缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼又較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。

3 關(guān)于完善失地農(nóng)民社會保障制度的建議

3.1 建立健全失地農(nóng)民最低生活保障制度

逐步擴(kuò)大失地農(nóng)民最低生活保障覆蓋范圍，加大失地農(nóng)民最低生活保障方面的投入，加強(qiáng)失地農(nóng)民最低生活保障資金管理。合理的界定保障對象，對因病、因殘致貧、無勞動能力等生活困難的失地農(nóng)民進(jìn)行兜底，絕不落下任何一個困難群眾。還要科學(xué)的確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 建立健全失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障

在養(yǎng)老保障方面，建立可持續(xù)的多層次失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。相關(guān)部門要積極拓展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的范圍、合理調(diào)整繳納標(biāo)準(zhǔn)，并提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇。在醫(yī)療保障方面，構(gòu)建廣覆蓋、多層次的醫(yī)療保障體系。建立社會醫(yī)療救助制度、補(bǔ)充醫(yī)療保險制度，鼓勵失地農(nóng)民參加，同時鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險，參加商業(yè)醫(yī)療保險的失地農(nóng)民有適當(dāng)?shù)谋ＹM補(bǔ)貼。

3.3 設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金

為失地農(nóng)民設(shè)立專項社會保障基金，切實加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障基金籌集、運(yùn)營和管理，這是做好失地農(nóng)民社會保障的基礎(chǔ)和保證。要堅持國家、集體和失地農(nóng)民個人三方合理分擔(dān)失地農(nóng)民社會保障基金的來源。政府補(bǔ)貼一部分，集體承擔(dān)大部分，個人分擔(dān)小部分。強(qiáng)化社會保障基金的管理和運(yùn)營[6]。

3.4 加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障的法律建設(shè)

失地農(nóng)民的社會保障必須通過專項立法進(jìn)行規(guī)范，可以出臺《失地農(nóng)民保障法》，從法律法規(guī)上給與失地農(nóng)民權(quán)益的保障。明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，規(guī)范征地行為。除此之外，失地農(nóng)民作為弱勢群體，在其合法權(quán)益遭到侵犯時，應(yīng)該為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，以保障失地農(nóng)民在被征地前、被征地過程中和被征地后遇到各種法律問題時有處可去、有人可問、有法可依。

3.5 加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)

從根本上建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能，并努力通過勞動力市場尋找就業(yè)機(jī)會。政府部門要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)個人所處的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，提高自身就業(yè)競爭能力。并通過政策優(yōu)惠鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，對于吸納失地農(nóng)民就業(yè)的重點企業(yè)給予適當(dāng)?shù)呢斦A斜。在征地補(bǔ)償時可以增加轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)費項目，并通過多種渠道籌措資金，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金賬戶。

結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市用地，失地農(nóng)民在這一過程中成為邊緣人口。他們喪失了賴以生存和發(fā)展基礎(chǔ)，而且無法享受一系列保障。因此，必須從根本上給與失地農(nóng)民最基本的保障，構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系，提高失地農(nóng)民社會保障水平，并在就業(yè)、法律等領(lǐng)域加強(qiáng)政策扶持，為城市化的有序推進(jìn)提供制度支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]王中雨.我國鄉(xiāng)村旅游型失地農(nóng)民的社會福利狀況和社會保障問題[J].改革與戰(zhàn)略，2017（33）：167-170.

[2]王芳.城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2016（11）：60-73.

[3]馬曉磊.城市化背景下失地農(nóng)民的社會保障問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（5）：71-73.