蔡建勛 邱桂杰

2003年，大連市政府印發(fā)關于《大連市集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》的通知（大政發(fā)[2003]110號），莊河市為了加快推進經(jīng)濟建設，在嚴格依據(jù)文件的精神的前提下，在2003年末率先在全市范圍內(nèi)試點探索開展了集體經(jīng)營性建設用地的入市工作，截至2013年底，累計入市宗地158宗，用地性質(zhì)全部為工業(yè)用地，出讓年限均不超過工業(yè)用地出讓年限的上限50年，出讓方式均為協(xié)議出讓。

莊河市集體經(jīng)營性建設用地入市工作開展的10年時間里，存在的問題和矛盾逐漸凸顯，沒有相關法律依據(jù)且找不到合適的解決途徑，至2013年，終因矛盾問題升級工作無法繼續(xù)推進。經(jīng)全面了解分析發(fā)現(xiàn)主要存在以下四個方面問題。

一、莊河市集體經(jīng)營性建設用地入市存在的問題

（一）缺乏法律依據(jù)。

土地管理法第四條規(guī)定：“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”；第六十三條：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，規(guī)定中未承認集體經(jīng)營性建設用地使用權入市的合法性，因而在試點過程中村民利益無法得到保障。

（二）缺乏資金支持。

國有用地在參與競買的過程中由于監(jiān)管、違規(guī)等保障措施較為完善，銀行比較放心給予企業(yè)資金支持；但集體用地所有權人為村集體，法律上缺乏對村集體的約束以及對競買人必要的保護，因而銀行對用于集體用地入市方面的資金持謹慎態(tài)度，長期以往使得企業(yè)獲取資金愈發(fā)困難，同時由于得不到必要的保障，企業(yè)的投資信心也愈發(fā)不足。

（三）集體經(jīng)營性建設用地供應不足。

在實際操作中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地多數(shù)較為零散，無法形成適合建設的整塊土地；同時也有部分宗地產(chǎn)權不明晰，例如之前為小型居民點后變?yōu)榧w用地，但手續(xù)并不齊全，這就使得最終統(tǒng)計符合入市條件的經(jīng)營性建設用地數(shù)量遠比預期要少很多，造成流轉(zhuǎn)工作的不可持續(xù)性。

（四）征地補償與集體建設用地流轉(zhuǎn)補償差距大。

集體建設用地所有權被征收為國有建設用地的補償標準要遠遠高于集體經(jīng)營性建設用地入市的收益，這勢必造成集體經(jīng)營性建設用地入市熱情不高，也會在村集體內(nèi)部產(chǎn)生矛盾。

二、對集體經(jīng)營性建設用地入市的幾點建議

針對莊河市集體經(jīng)營性建設用地入市工作中存在的問題，現(xiàn)提出以下幾點改進建議：

一是根據(jù)2015年2月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點得到了法律授權。結合莊河市在入市探索中發(fā)現(xiàn)的問題，對集體經(jīng)營性建設用地的政策等方面進行深入探討，待《土地管理法》修訂完善后，研究莊河市集體經(jīng)營性建設用地入市具體流程，賦予其完善的法律保護。

二是依據(jù)《關于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2016]26號），國有銀行為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市開展相應的抵押貸款業(yè)務。制定與城鎮(zhèn)國有土地相統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準地價體系。農(nóng)村集體土地基準地價體系建立前，參照國有土地基準地價體系執(zhí)行。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地科學估價，對其使用權流轉(zhuǎn)抵押做出相應規(guī)定，進一步規(guī)范抵押中的評估、交易等程序和要求，引導其使用權人的抵押融資活動和抵押行為，確保中小企業(yè)利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款的合法性，增強企業(yè)的投資信心。

三是創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設用地入市方式。經(jīng)過多年的發(fā)展，國家一直在積極探索集體經(jīng)營性建設用地入市方式，實踐也從單一發(fā)展為多樣，在集體經(jīng)營性建設用地的入市方式上除了出讓以外，還應該根據(jù)實際情況積極采取多種入市方式，如出租、抵押、作價出資、作價入股、置換等方式，可帶動村民就地就業(yè)并形成良性循環(huán)，增加當?shù)卮迕竦闹С侄取?/p>

四是進一步明確用地范圍，增量經(jīng)營性建設用地。莊河市政府可以通過規(guī)劃將原來的非經(jīng)營性建設用地改變?yōu)榻?jīng)營性建設用地，在成片開發(fā)建設區(qū)域，將原村莊其他非經(jīng)營性建設用地或者農(nóng)用地規(guī)劃為經(jīng)營性用地，這樣能盤活大量閑置的農(nóng)村集體建設用地，為入市提供更加廣闊的空間。

五是收益分配方面，建議加快推進農(nóng)村社保改革，完善社會保障體系，合理確定收益分配方式和比例，加大監(jiān)管力度。

三、結束語

綜上所述，本文對莊河市集體經(jīng)營性建設用地入市面臨的問題及相關建議進行了分析和研究。當前我國剛開始在小范圍內(nèi)進行試點入市行為，新一輪的試點工作必將大范圍鋪展開來。希望莊河市借鑒試點地區(qū)經(jīng)驗，結合自身土地資源，構建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的新機制，引導集體經(jīng)營性建設用地入市進入規(guī)范化軌道，為當?shù)貛砀鼮榭捎^的經(jīng)濟和社會效益，造福鄉(xiāng)村、造福農(nóng)民。（作者單位為吉林大學生物與農(nóng)業(yè)工程學院）

作者簡介：蔡建勛，男，河南省，漢，1991年2月9日，初級，大學本科，研究方向：農(nóng)村科技組織與服務。

導師姓名：邱桂杰，女，吉林大學生物與農(nóng)業(yè)工程學院。