摘要：農(nóng)村宅基地制度改革的重點內(nèi)容是多樣化的。在土地制度改革試點中，不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度的基本功能仍然是保障農(nóng)民住有所居。目前農(nóng)村宅基地制度改革的重點是，如何通過自上而下的制度和資源輸入和自下而上的群眾動員形成土地管理能力，其中江西余江試點把政府治理和群眾動員結合起來加強農(nóng)村土地管理，低成本推動閑置宅基地退出，結合政府輸入資源形成了美麗鄉(xiāng)村的顯著成果。

關鍵詞：宅基地制度改革；中部地區(qū)

中圖分類號：F301.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.01.005

發(fā)達地區(qū)的宅基地制度改革，輿論及學界關注較多，重點是如何借宅基地制度改革實現(xiàn)農(nóng)民更大的財產(chǎn)權及財產(chǎn)性收入。在不發(fā)達地區(qū)，輿論及學界關注較少，這源于其宅基地本身的市場價值不高，農(nóng)民也普遍不太關注宅基地，地方政府借宅基地制度改革推動的工作重點各有不同。我們可以對中部三個典型地區(qū)即江西、安徽和湖北進行比較，內(nèi)容涉及農(nóng)村宅基地制度改革的重點內(nèi)容、效果和機制，從中得出宅基地制度改革的多維度進展及存在的問題。根據(jù)公開報道及我們調查的資料，三個地區(qū)宅基地制度改革內(nèi)容如下。

金寨：土地增減掛鉤和農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出

安徽金寨縣作為農(nóng)村宅基地制度改革試點倍受矚目。2017年3月27日，國土資源報頭條發(fā)布了安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點調查，較為詳細地介紹了這個試點的做法和效果。根據(jù)報道，安徽金寨農(nóng)村宅基地制度改革的主要特征是地方政府把土地增減掛鉤的國土政策用于異地搬遷扶貧。總體來說，安徽省通過土地增減掛鉤政策定向地向金寨縣輸入財政資源用于高價地補償宅基地退出。在省政府支持下，金寨縣通過土地增減掛鉤獲48萬元/畝的高價，獲得50億轉移支付資金，這相當于該縣4年的財政收入之和，因此金寨縣能夠高標準地補償和獎勵退出宅基地農(nóng)戶，推動大量農(nóng)戶進城購房及農(nóng)村農(nóng)房和基礎設施大面積重建。國土資源報報道稱，“作為國家33個農(nóng)村土地制度改革試點中唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結合，發(fā)揮政策疊加效應，力促脫貧攻堅，給當?shù)匕傩諑砹藢崒嵲谠诘睦妗?。這些實實在在的利益包括：建檔立卡的貧困戶可享受2萬/人的資金補助；水庫移民可享受1.5萬/人的資金補助；國土資源廳投入的1.15億專項資金；土地增減掛鉤獲得的資金，約50億資金，這些資金全部對應使用在退出宅基地的農(nóng)戶。可見，來自土地增減掛鉤資金是最大的一筆資金。

有了那么多資源，金寨縣設計了非常優(yōu)惠的政策。優(yōu)惠政策包括補償和獎勵兩個部分：政府對退出宅基地及房屋拆除補償，大約每戶為8萬元；又有各種各樣的獎勵，政府按照不同的安置方式 ，設置了不同的獎勵方式，總體上來說進城購房獎勵標準最高。獎勵分為三種。一是到縣城購房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補助，房屋拆除補償標準上浮30%，按購房面積給予800元/平方米房票獎勵，最高不超過100平方米。自愿放棄申請宅基地的，再給予2萬元/戶獎勵。金融機構提供每戶20萬元以下的免抵押安居貸款。二是到集鎮(zhèn)購房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補助，房屋拆除補償標準上浮15%，自愿放棄申請宅基地的，再給予1萬元/戶獎勵，按購房面積給予200元/平方米房票獎勵，最高不超過100平方米。金融機構提供每戶10萬元以下的免抵押安居貸款。三是到中心村莊建房的，對于建卡貧困戶、有直補人口的移民戶、人均建房面積小于30平方米的農(nóng)戶，優(yōu)先分配宅基地；疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補償，并整合有關涉農(nóng)資金配套建設給排水、道路、電力通訊、廣場綠地等服務設施。結果在政策引導激勵下，農(nóng)民退出宅基地表現(xiàn)出極高的積極性。根據(jù)報道的數(shù)據(jù)，金寨縣全縣申請宅基地退出1.29多萬戶，其中貧困戶和移民戶占80%以上。全縣騰退復墾宅基地2.3萬畝（戶均占地1.79畝，這里應該包括居民點用地），扣除村莊建新用地5千畝，新增耕地1.8萬畝（戶均節(jié)余1.40畝），這意味著可用于土地增減掛鉤的指標是1.8萬畝。已經(jīng)完成的土地指標交易是2814畝，還有8000畝待調劑到省里使用，價格為48萬元/畝，金寨縣為此將得到約50億的巨額收入。這意味著金寨縣完全有財力滿足1.29萬戶宅基地有償退出的費用。根據(jù)統(tǒng)計，進入規(guī)劃村莊的有9000戶，搬遷到基礎設施建設完善的集中居住區(qū)，農(nóng)戶進城購房約3000套，快速消化了縣城庫存。

從前面的分析中可知，金寨縣宅基地制度改革帶來的最大“紅利”就在第四筆巨額資金。金寨縣財政是拿不出來錢的，六安市也拿不出來，因此必須要有外部資源輸入。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為這種幫助提供了一種制度化的手段。其原理是：按照現(xiàn)有政策，土地增減掛鉤項目中，農(nóng)民退出宅基地后形成的結余指標可以用于城市新增建設用地。城市新增建設用地落地的出讓金也是“土地財政”的部分?，F(xiàn)在由于土地指標來自于農(nóng)民，土地財政的再分配要向農(nóng)民分配利益。但是土地指標本身是政策性的，屬于土地管制權力的一部分，只是由于中央偏緊地供給土地指標，地方城市建設缺乏土地指標，土地指標才顯得值錢。按照市場交易的邏輯，地方政府要用最低的價格購買土地指標，比如安徽省最偏遠的農(nóng)村宅基地最為便宜，可能就1萬元，任何高于這個價格的土地指標價格均是人為規(guī)定出來的。金寨縣是一個貧困縣，一畝宅基地的價值竟然高達45萬元，沒有省政府財政特殊政策支持，這是不可能的。

據(jù)報道，這一政策被當?shù)乜h官員認為是“國土部拿出了壓箱底的好政策”，允許金寨縣的土地指標調劑到省里使用，換取了大筆資金。但是我們認為安徽金寨是政府人為打造的宅基地制度改革試點，試點成果具有誤導性，誤導農(nóng)民及基層干部認為只要退出宅基地就能獲得大筆資金。如果金寨縣的宅基地制度改革成果是內(nèi)生的，那么15個農(nóng)村宅基地制度改革試點就都可以通過制度改革獲得如此顯著的成果了。事實上到目前為止，沒有一個試點從省政府哪里獲得如此多的資金。在我們看來，由于如此巨大的成本，金寨縣也只能解決目前這1萬多戶的宅基地退出。根據(jù)金寨縣的土地數(shù)據(jù)，全縣可騰退宅基地12萬畝（戶均占地1.79畝，其中戶均宅基地占地僅為260平方，其余為居民點占地），節(jié)地6萬畝，按照每畝48萬元的土地指標價格，那么省財政全面改造金寨縣就需要288億！目前金寨縣已經(jīng)交易和有意向交易獲得的資金有50個億，省里接下來還需要再以土地增減掛鉤的方式向金寨縣支付230多億。安徽省僅僅是一個中部的省份啊，還有很多貧困縣需要省政府支援。

宅基地有償使用的前提是確定宅基地使用的法定標準，確定超占及一戶多宅等各種情形要繳納的費用標準及方式。按照當?shù)氐霓k法，宅基地有償使用費計算公式如下：第一區(qū)段超占面積（X）*調節(jié)系數(shù)（K1）+第二區(qū)段超占面積（Y）*調節(jié)系數(shù)（K2）。一戶多宅時，以法定面積為標準，把農(nóng)戶的二個或多個宅基地面積加總進行總面積及區(qū)段計算；非集體經(jīng)濟成員占地則沒有初始的法定面積，全部計入超占面積進行分區(qū)段計算。宜城市充分發(fā)揮村民自治的作用，每一個村莊依據(jù)實際情況制定有償使用制度，在政府確定的范圍內(nèi)自由選擇不同區(qū)段的調節(jié)系數(shù)。

從宅基地有償使用費收取來看，宜城市取得了顯著的成果。全市農(nóng)村10.66萬戶農(nóng)民，有8.63萬戶宅基地占地超面積。截止到2017年5月份，全市已收取7.2萬戶農(nóng)民的1207萬元有償使用費，大部分超占農(nóng)戶已經(jīng)交費了。且宅基地有償使用費“村收村支”，用于宅基地回購和公益事業(yè)。但是宅基地有償使用費收取本身不可持續(xù)，宅基地有償使用制度的初衷也根本難以達到。

調查了解到大多數(shù)農(nóng)戶積極交納有償使用費的動機并不太強，因為絕大多部分超占是由于村規(guī)民約面積超過法律規(guī)定的“法定面積”。實踐中集體之所以能收得到有償使用費和宅基地及房屋確權頒證相關，“交錢的目的是為了拿證”。由于確權頒證是一次性的，農(nóng)民第一次繳納有償使用費后，不再準備第二次繳納。有償使用費收取也構不成加強農(nóng)村宅基地管理的經(jīng)濟手段，它毋寧是通過收費確認了農(nóng)戶超占及一戶多宅的事實，對已有的宅基地占有和利用構不成任何有意義的改變，農(nóng)戶繳納了幾十元或數(shù)百元有償使用費后，獲得了宅基地及房屋權證，土地還是那塊土地。集體收取有償使用費也難以倒逼宅基地退出，地方政府更多的是想象。有少數(shù)農(nóng)戶為了避交宅基地有償使用費，主動退出宅基地，但是這一退出的性質是協(xié)議性的，指的是約定未來退出。但是村干部很困惑，約定未來退出，村集體不收宅基地有償使用費，但是到真正退出時，村集體也沒有錢補償農(nóng)民啊。

簡言之，湖北省宜城市農(nóng)村宅基地制度改革試點的宅基地有償使用制度，最終停留在制度文本上，實踐效果欠佳。宜城市既缺乏金寨縣那樣來自于外部的巨額資金投入，難以大規(guī)模推動宅基地退出，也缺乏余江縣那樣的自上而下動員群眾進行村莊整治，低成本推動閑置及一戶多退出的能力。因此改革最終就可能是熱熱鬧鬧一場空，難以改變現(xiàn)有農(nóng)村宅基地管理及利用格局。沒有錢，沒有管理能力，這實際上是全國中西部大多數(shù)農(nóng)村宅基地管理的實際情況。

結語： 如何評價農(nóng)村宅基地制度改革試點

從目前農(nóng)村宅基地管理的問題來看，農(nóng)村宅基地制度改革的重點是，如何通過自上而下的制度和資源輸入和自下而上的群眾動員形成土地管理能力。從這個角度，三個省的宅基地制度改革試點中的江西余江，最具有代表性。余江試點把政府治理和群眾動員結合起來加強農(nóng)村土地管理，低成本推動閑置宅基地退出，結合政府輸入資源形成了美麗鄉(xiāng)村的顯著成果。安徽金寨縣完全是由省政府人為打造的改革示范點，不具有可復制性，宅基地被誤認為具有內(nèi)在價值，而實際上不過是政府資源借助土地指標的輸入。而在湖北宜城，則既沒有外部資源輸入，也沒有群眾動員能力，地方政府企圖通過土地有償使用的經(jīng)濟手段來加強土地管理是徒勞的，它不能改變?nèi)魏维F(xiàn)狀。

基金項目

中國博士后科學基金資助《中間階層對鄉(xiāng)村治理的影響及參與機制研究》（2017M612427）研究成果。

參考文獻

[1]安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點調查[N].國土資源報，2017-03-27.

[2]秦宏.農(nóng)宅動起來 村貌靚起來[EB/OL].http：//www.cr-

news.net/323/37742_20160814

09/043.html.2016-08-14.

作者簡介

夏柱智，武漢大學社會學系講師，研究方向：農(nóng)村社會學。

責任編輯 解梅娟