劉志峰

上世紀七十年代末和八十年代初，中國正處于撥亂反正、百廢待興時期。我國改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志復(fù)出不久，就住宅問題發(fā)表了兩次重要談話，開啟了城鎮(zhèn)住房制度改革的偉大歷程。

1978年9月，針對全國普遍存在的住房困難，小平同志指出：“解決住房問題，能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。把個人手中的錢動員出來，國家解決材料。建筑業(yè)是可以為國家增加收入、増加積累的一個重要產(chǎn)業(yè)部門。在長期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置?！?/p>

1980年4月2日，小平同志又指出：“關(guān)于住宅問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同地區(qū)、不同居民的需要?！?/p>

小平同志的兩次談話，明確了房改的總體設(shè)想，打破了住房公有制思想的長期禁錮，開辟了解決城鎮(zhèn)住房問題的新道路，為房改奠定了理論基礎(chǔ)。

40年來，在小平同志講話的指引下，我國房改不斷深化，群眾住房條件得到了極大改善，取得了舉世矚目的成就。作為房改的參與者，1992年，我調(diào)任國家體改委副主任兼國務(wù)院房改領(lǐng)導小組副組長，1998年任建設(shè)部副部長，直到2007年的15年間，一直從事房改工作，參與了房改重大問題的研究決策和重要文件的起草、部署、實施。回首往事，既有攻堅克難的艱辛，也有改革成功帶來的喜悅和欣慰。

一、對這場偉大改革的回顧

改革福利分房制度，實行住房商品化，是我們一直想改但又怕改不好的一個老大難問題，它涉及到整個國家、各個部門、單位和職工群眾的切身利益，關(guān)系到整個經(jīng)濟社會的發(fā)展穩(wěn)定，因此在啟動階段非常艱難。40年來，在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導下，房改“摸著石頭過河”，大致經(jīng)歷了四個階段：

一是探索試點階段（1978-1991年）

改革開放最大的經(jīng)驗之一就是試點。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制試點是安徽省鳳陽縣小崗村；特區(qū)的試點是深圳、珠海、汕頭、廈門。當時房改的試點主要有三次：第一次是1979年在西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個城市，開展向職工出售新建住房的試點。第二次是1982在鄭州、常州、四平、沙市4個城市，開展新建住房補貼出售試點，由政府、單位、個人各負擔房價的三分之一。補貼出售的目的是提高居民的支付能力，推進住房商品化。第三次是1986年國務(wù)院成立房改領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室后，批準煙臺、蚌埠、唐山等城市的房改方案，實施提租補貼。這三次試點的意義和作用“貴在起步”。最重要的，我認為是積極探索了公房出售。上世紀80年代，全國舊房有20多億平方米，搞好了房改資金就有保證。當時為了推動公房出售，有個試點城市的市委副書記因為馬上就要退休，顧慮較少，市委就動員他買房，結(jié)果他把存折的錢都拿出來買了房，過幾天批“私有化”，又把錢退還了那位老同志。還有一些部門認為公房出售就是國有資產(chǎn)流失，是敗家子，說明當時的過程非常不容易。

由于房改試點的早期都集中在中小城市，但中小城市的試點經(jīng)驗很難在全國推廣，因為職工住房困難大多數(shù)在大城市和特大型城市，這些城市需要通過房改來改善住房條件，有改革的緊迫感和積極性。因此，上世紀90年代初期，全國房改的重心從上面提到的一些中小城市的試點，轉(zhuǎn)向了抓北京、上海、天津等大城市房改的示范帶頭作用。實踐證明，這一做法是成功的。到1993年底，全國除西藏、江西外，所有省區(qū)全部出臺了房改方案?？傮w上看，1991年前房改的探索試點，為以后改革的綜合推進積累了寶貴的經(jīng)驗。

二是綜合推進階段（1992-1998年）

小平同志南方談話和黨的十四大，解決了計劃與市場的關(guān)系問題，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并要求“努力推進城鎮(zhèn)住房制度改革”。這為綜合推進房改指明了方向。根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導同志的指示，從1992年底開始，房改領(lǐng)導小組進行了大量調(diào)查研究，走遍了大半個中國。這期間對我震憾很大：一是廣大干部職工對房改非常迫切。我們到上海調(diào)研了解到，上海市居民人均住房當時只有4平方米，市人大代表對此反映強烈。二是中國太大了，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，房改不能搞“一刀切”。大的方面中央可以提出統(tǒng)一政策，但具體實施要因地制宜。很多參與房改的同志說，房改比放開菜價、肉價還困難，比機構(gòu)改革還有阻力。三是各地房改工作人員紛紛訴苦，房改搞了十幾年，走走停停，在地方推不開的原因主要是上面的政策都是原則性的，聽起來頭頭是道，但很難具體操作。為此，我們召開了上百次不同類型的座談會，既有政府部門、國有大企業(yè)負責人參加，也有普通老百姓參加，分別聽取專家學者、實際工作者、企業(yè)及地方政府負責同志、國務(wù)院相關(guān)部門近2000名同志的意見。在此基礎(chǔ)上，1993年11月，召開了第三次全國住房制度改革工作會議，確定了“出售公房為重點，售、租、建并舉”的方案。1994年7月，國務(wù)院做出《關(guān)于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，即43號文。對房改的目的、內(nèi)容、步驟都做了具體規(guī)定。與以往的方案相比，43號文建立了城鎮(zhèn)住房制度的基本框架，在處理國家、單位和個人利益方面邁出了重要的一步：一是明確了向職工出售公房是形成住房市場的必要前提，職工擁有私有住房對整個社會穩(wěn)定意義重大，這就從根本上破除了賣房就是搞私有化的說法；二是明確了當時公房中，既有國有資產(chǎn)也有職工應(yīng)得的相當高比例的實物性分配，因此公房出售價格可按一定折扣價格出售，給予個人產(chǎn)權(quán)，滿足一定條件可依法進入市場，同時按照“因企制宜、方式多樣、方案自選、民主決策、分類指導”的原則制定了具體措施，尤其是“三改四建”的實施，操作性強。決定頒布后，各方評價都非常高，改革成效也很大。但43號文提出的貨幣化改革沒有取得突破，在存量住房逐步進入新體制的同時，新建住房又不斷進入舊體制。

三是重大突破階段（1998-2008年）

1997年開始，為應(yīng)對亞洲金融危機，保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，迫切需要擴大內(nèi)需，培育新的經(jīng)濟增長點?？紤]到住宅產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、對投資和消費的拉動效應(yīng)明顯，而且經(jīng)過多年的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，老百姓住房支付能力明顯提高，改善住房的愿望又較為迫切，中央決定把加快住宅建設(shè)作為擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟快速發(fā)展的重要舉措。1998年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，即23號文，果斷決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。23號文的出臺，標志著房改從提租補貼、促進公房銷售，進入到停止實物分房、全面培育住房市場的新階段。住房實物分配制度退出了歷史舞臺。

在房改推動下，居民住房消費快速增長，1999年我國城鎮(zhèn)居民人均住房消費占居民全部消費的比重上升到9.8%，成為繼食品、教育娛樂消費后居民的第三大消費；全國城鎮(zhèn)住宅竣工面積突破5億平方米，城鎮(zhèn)居民人均住房面積增加到9.8平方米。

1999年，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理條例》，住房公積金制度開始全面建立。同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量若干意見》，要求加快推進住宅產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)住宅建設(shè)的“四節(jié)一環(huán)?！?。在一系列政策措施的推動下，市場配置資源的作用得到發(fā)揮，城鎮(zhèn)居民住房觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，以住宅為主的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對于拉動經(jīng)濟增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。2002年，商品住宅投資占城鎮(zhèn)住宅投資達到72%，商品住宅竣工面積占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的48%。住房市場成為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的主要渠道。

四是完善政策階段（2008年至今）

在房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程中市場發(fā)展不平衡、房地產(chǎn)投資增長過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，部分地區(qū)房價漲幅過大和市場秩序混亂等問題日益突出。針對這些問題，國家采取了加強房地產(chǎn)調(diào)控的一系列政策措施。2003年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，即18號文，提出堅持住房市場化的基本方向，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，滿足不同收入家庭的住房需要，努力實現(xiàn)總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價格基本穩(wěn)定。此后幾年，國務(wù)院辦公廳又出臺了多個有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控的文件，要求采取差別化的稅收、信貸、土地政策，以及法律和必要的行政手段，穩(wěn)定住房價格，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)，防止房地產(chǎn)市場大起大落。

在商品房市場快速發(fā)展的同時，由于一些地方經(jīng)濟適用房定位不明確，出現(xiàn)了單套面積過大、供應(yīng)對象控制不嚴等問題，尤其是“開寶馬住經(jīng)濟適用房”的現(xiàn)象，受到社會與論的批評。2003年至2006年，經(jīng)濟適用房建設(shè)數(shù)量大幅下降，加之房價上漲過快，中低收入家庭住房困難問題越來越突出。2007年，黨的十七大提出讓全體人民住有所居，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確了解決低收入家庭住房困難是各級政府的重要職責，要求進一步建立健全廉租房制度，加快棚戶區(qū)改造，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。這個文件的下發(fā)，標志著我們對發(fā)展房地產(chǎn)市場和做好住房保障的關(guān)系認識更加深刻。在堅持市場化的同時，更加重視履行政府的保障職能。黨的十九大更是提出“房住不炒”的定位，加快建立“租購并舉”的住房制度。中央政治局最近又提出，要下決心解決好房地產(chǎn)市場問題，整治市場秩序，堅決遏制房價上漲，加快建立長效機制。

40年的城鎮(zhèn)住房制度改革，打破了傳統(tǒng)的福利分房觀念，確立了市場機制配置資源的基礎(chǔ)地位，實現(xiàn)了住房供應(yīng)和分配制度的重大轉(zhuǎn)變，為我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)和發(fā)展注入了巨大活力，為國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展、人民生活水平提高做出了重要貢獻。主要體現(xiàn)在：

首先是確立了新的住房基本制度；其次是推動了住宅建設(shè)快速發(fā)展；第三是通過房改促進了居民住房條件的明顯改善；第四是房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)；第五是增加了居民家庭財富。

房地產(chǎn)市場之所以能從無到有，住房二級市場和租賃市場能夠健康發(fā)育，中介服務(wù)快速發(fā)展，房地產(chǎn)金融不斷創(chuàng)新，專業(yè)化物業(yè)管理基本建立，市場規(guī)則不斷完善，市場體系逐步健全，建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的城鎮(zhèn)住房新體制，主要得益于小平同志當年的房改思想，正是他關(guān)于住宅問題的兩次談話，指明了改革的方向，為啟動和深化房改提供了強大的思想動力。

今天，改革面臨更多新情況、新問題。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。利益關(guān)系的調(diào)整成為深化住房制度改革的難點。尤其是現(xiàn)階段，改革更面臨以下四個方面的挑戰(zhàn)：

一是房價太高，沒有房的老百姓意見很大，怎么實現(xiàn)住房公平是群眾強烈的呼聲；二是供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，新移民、新就業(yè)的一些大學生或者其他人員，原始積累基本沒有，也沒有房子，想租房子也很難，市場上真正供應(yīng)的住房面積比較大，而不是小戶型、中低價位；三是住宅的屬性因為炒房被扭曲；四是杠桿過高，存在金融泡沫的風險。怎么解決這些矛盾，我認為還是要總結(jié)歷史、面向未來，將住房改革推向新階段。

二、將住房改革推向新階段

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要繼承發(fā)揚小平同志改革思想，深入貫徹黨的十九大精神，貫徹近年來黨和國家在房地產(chǎn)領(lǐng)域提出的一些新的理念、新的思想、新的戰(zhàn)略，積極利用房地產(chǎn)的制度優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢，用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)房地產(chǎn)，使房改既符合國情也符合市場規(guī)律。我們講市場規(guī)律還是要講供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)則。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要以人民的發(fā)展為中心，在調(diào)查研究、服務(wù)群眾的基礎(chǔ)上深化房改，逐步積累房地產(chǎn)長效機制。住房制度改革是一項涉及到國計民生的重大工程，每一項政策的調(diào)整變化都要慎之又慎，調(diào)查研究要深入細致，尤其要把頂層設(shè)計好，優(yōu)先保障居民家庭住房權(quán)利。住房改革的目的是什么？是為了滿足人民群眾美好居住生活的需要。居住權(quán)是人的基本權(quán)利，房地產(chǎn)發(fā)展首先是為了保障人的居住權(quán)利的實現(xiàn)。既要堅持市場化的改革方向，也要保障沒有能力通過市場獲得合適住房的家庭的“住有所居”；要繼續(xù)從土地、金融、財政、稅收等多方面形成配套改革措施，這樣才能確保房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，短期政策的效果已經(jīng)越來越不明顯。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要保持房價的相對穩(wěn)定，將因炒房被扭曲的住房屬性正過來，使住房消費與居民支付能力相適應(yīng)。把開發(fā)重點放在真實的消費需求上，也就是說，要服務(wù)于把“房子用來住”的那部分群體。有投資需求的群體支付能力強，容易被開發(fā)企業(yè)看中，但如果我們不注意這一問題，任由泡沫積累，總有一天會破裂，不僅房企受損，銀行受損，居民受損，經(jīng)濟社會也都會受損。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要逐步實現(xiàn)供需的基本平衡，既不短缺，也不過剩。供需矛盾始終是經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾。房地產(chǎn)運行過程中的波動是不可避免的，但不能因為對供需矛盾的判斷失誤加劇波動，必須認識到提高居民家庭收入的增長才能構(gòu)筑市場的長期平衡；必須服務(wù)于群眾不斷增長的美好生活的需要。保持供需基本合理包括兩個方面，首先是大力發(fā)展租賃住房，增加租賃住房的供應(yīng)。黨的十九大報告指出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度”，這是方向。這里需要指出的是，近年來，長租公寓發(fā)展較快，對促進住房租賃市場起到了作用，但這種模式只是提高了住房租賃的運營效率和管理服務(wù)，并沒有真正增加租賃住房的供應(yīng)量。當前最主要的任務(wù)還是要增加大城市租賃住房的供應(yīng)，將閑置的資源變成有效供給。其次是改善住房供應(yīng)對需求的適配度。庫存為什么會存在？除了需求不足的因素，還有很重要的原因是住房空間布局、性能、質(zhì)量、性價比不能適應(yīng)消費者的需要。為什么一些老化的工業(yè)廠房、陳舊的寫字樓改造裝修后成了租賃市場的搶手貨？主要是提高了對需求的適配度。住房的“硬件”無法改變，但“軟件”可以提升。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要保持杠桿基本合理，風險可控。有一些合理的杠桿，促進居民家庭的住房消費，對經(jīng)濟社會都是有益的，但杠桿過高，就會導致泡沫積聚、風險積累。房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展，有一個重要任務(wù)，就是去杠桿，把杠桿降到基本合理的水平。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要提高房地產(chǎn)供給的效率效能。房地產(chǎn)走過了風風火火的20多年，主要依靠價格推動型的擴張，房價上漲把房地產(chǎn)行業(yè)的低效率、低效能和其他矛盾都掩蓋了，但我們絕不能被這一假象所迷惑。隨著大部分城市住房供需矛盾的逐步緩解，房地產(chǎn)不可能再有不斷高速增長的好日子了，也不可能習慣性地依賴價格推動了。從現(xiàn)在起，必須認認真真地把注意力放在提高效率效能上來，包括體制機制方面的創(chuàng)新。

——總結(jié)歷史、面向未來，就是要向老百姓提供高質(zhì)量的產(chǎn)品。住房制度不管怎么改，殊途同歸，都是為了讓人民群眾住得更好。具體而言，改革的目的就是讓老百姓從“有房住”向“住好房”、“住得綠色”、“住得健康”轉(zhuǎn)變。為此，要按高質(zhì)量發(fā)展的要求，首先，推進綠色健康住房的發(fā)展，加快發(fā)展百年住宅、健康住宅、綠色住區(qū)。其次，依靠數(shù)字化改善生產(chǎn)，強化住宅開發(fā)的品質(zhì)管理。第三，依靠工業(yè)化提高精度，根治住宅的質(zhì)量通病，補好短板。第四，依靠信息化、智能化做好服務(wù)，將家政養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、居家看護等資源接入家庭，為社區(qū)居民提供了便捷服務(wù)。第五，注重住房全壽命的資源能源節(jié)約和全方位服務(wù)，從兒童到青年，從中年到老年，建立覆蓋全生命周期里不同人生階段的居家生活，同時加強標準化建設(shè)，使住房全壽命周期都能按標準建設(shè)管理。

回顧房改走過的歷程，總結(jié)經(jīng)驗教訓，找出存在的不足，對解決住房不平衡不充分的矛盾，建立新時代住房制度和長效機制，實現(xiàn)美好居住生活，都具有重大而現(xiàn)實的意義。讓我們繼承和發(fā)揚小平同志的改革思想，堅定不移地深化住房制度改革，為實現(xiàn)“住有所居”的目標而努力奮斗，以高質(zhì)量發(fā)展為改革開放40周年交上更優(yōu)異的答卷?。ū疚淖髡呦抵袊康禺a(chǎn)業(yè)協(xié)會會長）