劉志峰

上世紀七十年代末和八十年代初，中國正處于撥亂反正、百廢待興時期。我國改革開放的總設計師鄧小平同志復出不久，就住宅問題發(fā)表了兩次重要談話，開啟了城鎮(zhèn)住房制度改革的偉大歷程。

1978年9月，針對全國普遍存在的住房困難，小平同志指出：“解決住房問題，能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。把個人手中的錢動員出來，國家解決材料。建筑業(yè)是可以為國家增加收入、増加積累的一個重要產業(yè)部門。在長期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置?！?/p>

1980年4月2日，小平同志又指出：“關于住宅問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯(lián)系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農村蓋房要有新設計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同地區(qū)、不同居民的需要?！?/p>

小平同志的兩次談話，明確了房改的總體設想，打破了住房公有制思想的長期禁錮，開辟了解決城鎮(zhèn)住房問題的新道路，為房改奠定了理論基礎。

40年來，在小平同志講話的指引下，我國房改不斷深化，群眾住房條件得到了極大改善，取得了舉世矚目的成就。作為房改的參與者，1992年，我調任國家體改委副主任兼國務院房改領導小組副組長，1998年任建設部副部長，直到2007年的15年間，一直從事房改工作，參與了房改重大問題的研究決策和重要文件的起草、部署、實施?；厥淄?，既有攻堅克難的艱辛，也有改革成功帶來的喜悅和欣慰。

一、對這場偉大改革的回顧

改革福利分房制度，實行住房商品化，是我們一直想改但又怕改不好的一個老大難問題，它涉及到整個國家、各個部門、單位和職工群眾的切身利益，關系到整個經濟社會的發(fā)展穩(wěn)定，因此在啟動階段非常艱難。40年來，在黨中央、國務院領導下，房改“摸著石頭過河”，大致經歷了四個階段：

一是探索試點階段（1978-1991年）

改革開放最大的經驗之一就是試點。家庭聯(lián)產承包責任制試點是安徽省鳳陽縣小崗村；特區(qū)的試點是深圳、珠海、汕頭、廈門。當時房改的試點主要有三次：第一次是1979年在西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個城市，開展向職工出售新建住房的試點。第二次是1982在鄭州、常州、四平、沙市4個城市，開展新建住房補貼出售試點，由政府、單位、個人各負擔房價的三分之一。補貼出售的目的是提高居民的支付能力，推進住房商品化。第三次是1986年國務院成立房改領導小組下設辦公室后，批準煙臺、蚌埠、唐山等城市的房改方案，實施提租補貼。這三次試點的意義和作用“貴在起步”。最重要的，我認為是積極探索了公房出售。上世紀80年代，全國舊房有20多億平方米，搞好了房改資金就有保證。當時為了推動公房出售，有個試點城市的市委副書記因為馬上就要退休，顧慮較少，市委就動員他買房，結果他把存折的錢都拿出來買了房，過幾天批“私有化”，又把錢退還了那位老同志。還有一些部門認為公房出售就是國有資產流失，是敗家子，說明當時的過程非常不容易。

由于房改試點的早期都集中在中小城市，但中小城市的試點經驗很難在全國推廣，因為職工住房困難大多數在大城市和特大型城市，這些城市需要通過房改來改善住房條件，有改革的緊迫感和積極性。因此，上世紀90年代初期，全國房改的重心從上面提到的一些中小城市的試點，轉向了抓北京、上海、天津等大城市房改的示范帶頭作用。實踐證明，這一做法是成功的。到1993年底，全國除西藏、江西外，所有省區(qū)全部出臺了房改方案?？傮w上看，1991年前房改的探索試點，為以后改革的綜合推進積累了寶貴的經驗。

二是綜合推進階段（1992-1998年）

小平同志南方談話和黨的十四大，解決了計劃與市場的關系問題，提出建立社會主義市場經濟體制，并要求“努力推進城鎮(zhèn)住房制度改革”。這為綜合推進房改指明了方向。根據國務院領導同志的指示，從1992年底開始，房改領導小組進行了大量調查研究，走遍了大半個中國。這期間對我震憾很大：一是廣大干部職工對房改非常迫切。我們到上海調研了解到，上海市居民人均住房當時只有4平方米，市人大代表對此反映強烈。二是中國太大了，經濟發(fā)展不平衡，房改不能搞“一刀切”。大的方面中央可以提出統(tǒng)一政策，但具體實施要因地制宜。很多參與房改的同志說，房改比放開菜價、肉價還困難，比機構改革還有阻力。三是各地房改工作人員紛紛訴苦，房改搞了十幾年，走走停停，在地方推不開的原因主要是上面的政策都是原則性的，聽起來頭頭是道，但很難具體操作。為此，我們召開了上百次不同類型的座談會，既有政府部門、國有大企業(yè)負責人參加，也有普通老百姓參加，分別聽取專家學者、實際工作者、企業(yè)及地方政府負責同志、國務院相關部門近2000名同志的意見。在此基礎上，1993年11月，召開了第三次全國住房制度改革工作會議，確定了“出售公房為重點，售、租、建并舉”的方案。1994年7月，國務院做出《關于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，即43號文。對房改的目的、內容、步驟都做了具體規(guī)定。與以往的方案相比，43號文建立了城鎮(zhèn)住房制度的基本框架，在處理國家、單位和個人利益方面邁出了重要的一步：一是明確了向職工出售公房是形成住房市場的必要前提，職工擁有私有住房對整個社會穩(wěn)定意義重大，這就從根本上破除了賣房就是搞私有化的說法；二是明確了當時公房中，既有國有資產也有職工應得的相當高比例的實物性分配，因此公房出售價格可按一定折扣價格出售，給予個人產權，滿足一定條件可依法進入市場，同時按照“因企制宜、方式多樣、方案自選、民主決策、分類指導”的原則制定了具體措施，尤其是“三改四建”的實施，操作性強。決定頒布后，各方評價都非常高，改革成效也很大。但43號文提出的貨幣化改革沒有取得突破，在存量住房逐步進入新體制的同時，新建住房又不斷進入舊體制。

三是重大突破階段（1998-2008年）

1997年開始，為應對亞洲金融危機，保持經濟平穩(wěn)增長，迫切需要擴大內需，培育新的經濟增長點?？紤]到住宅產業(yè)關聯(lián)度高、對投資和消費的拉動效應明顯，而且經過多年的改革開放和經濟發(fā)展，老百姓住房支付能力明顯提高，改善住房的愿望又較為迫切，中央決定把加快住宅建設作為擴大內需、促進經濟快速發(fā)展的重要舉措。1998年國務院印發(fā)了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》，即23號文，果斷決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。23號文的出臺，標志著房改從提租補貼、促進公房銷售，進入到停止實物分房、全面培育住房市場的新階段。住房實物分配制度退出了歷史舞臺。

在房改推動下，居民住房消費快速增長，1999年我國城鎮(zhèn)居民人均住房消費占居民全部消費的比重上升到9.8%，成為繼食品、教育娛樂消費后居民的第三大消費；全國城鎮(zhèn)住宅竣工面積突破5億平方米，城鎮(zhèn)居民人均住房面積增加到9.8平方米。

1999年，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，住房公積金制度開始全面建立。同年，國務院辦公廳轉發(fā)了建設部等部門《關于推進住宅產業(yè)現代化提高住宅質量若干意見》，要求加快推進住宅產業(yè)化，實現住宅建設的“四節(jié)一環(huán)?！?。在一系列政策措施的推動下，市場配置資源的作用得到發(fā)揮，城鎮(zhèn)居民住房觀念發(fā)生轉變，以住宅為主的房地產業(yè)快速發(fā)展，對于拉動經濟增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。2002年，商品住宅投資占城鎮(zhèn)住宅投資達到72%，商品住宅竣工面積占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的48%。住房市場成為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的主要渠道。

四是完善政策階段（2008年至今）

在房地產業(yè)快速發(fā)展過程中市場發(fā)展不平衡、房地產投資增長過快、供應結構不合理，部分地區(qū)房價漲幅過大和市場秩序混亂等問題日益突出。針對這些問題，國家采取了加強房地產調控的一系列政策措施。2003年，國務院印發(fā)《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，即18號文，提出堅持住房市場化的基本方向，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，滿足不同收入家庭的住房需要，努力實現總量基本平衡，結構基本合理，價格基本穩(wěn)定。此后幾年，國務院辦公廳又出臺了多個有關房地產調控的文件，要求采取差別化的稅收、信貸、土地政策，以及法律和必要的行政手段，穩(wěn)定住房價格，調整供應結構，防止房地產市場大起大落。

在商品房市場快速發(fā)展的同時，由于一些地方經濟適用房定位不明確，出現了單套面積過大、供應對象控制不嚴等問題，尤其是“開寶馬住經濟適用房”的現象，受到社會與論的批評。2003年至2006年，經濟適用房建設數量大幅下降，加之房價上漲過快，中低收入家庭住房困難問題越來越突出。2007年，黨的十七大提出讓全體人民住有所居，國務院印發(fā)了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確了解決低收入家庭住房困難是各級政府的重要職責，要求進一步建立健全廉租房制度，加快棚戶區(qū)改造，多渠道改善農民工居住條件。這個文件的下發(fā)，標志著我們對發(fā)展房地產市場和做好住房保障的關系認識更加深刻。在堅持市場化的同時，更加重視履行政府的保障職能。黨的十九大更是提出“房住不炒”的定位，加快建立“租購并舉”的住房制度。中央政治局最近又提出，要下決心解決好房地產市場問題，整治市場秩序，堅決遏制房價上漲，加快建立長效機制。

40年的城鎮(zhèn)住房制度改革，打破了傳統(tǒng)的福利分房觀念，確立了市場機制配置資源的基礎地位，實現了住房供應和分配制度的重大轉變，為我國城鎮(zhèn)住房建設和發(fā)展注入了巨大活力，為國民經濟平穩(wěn)健康發(fā)展、人民生活水平提高做出了重要貢獻。主要體現在：

首先是確立了新的住房基本制度；其次是推動了住宅建設快速發(fā)展；第三是通過房改促進了居民住房條件的明顯改善；第四是房地產業(yè)成為國民經濟的支柱產業(yè)；第五是增加了居民家庭財富。

房地產市場之所以能從無到有，住房二級市場和租賃市場能夠健康發(fā)育，中介服務快速發(fā)展，房地產金融不斷創(chuàng)新，專業(yè)化物業(yè)管理基本建立，市場規(guī)則不斷完善，市場體系逐步健全，建立了適應社會主義市場經濟體制要求的城鎮(zhèn)住房新體制，主要得益于小平同志當年的房改思想，正是他關于住宅問題的兩次談話，指明了改革的方向，為啟動和深化房改提供了強大的思想動力。

今天，改革面臨更多新情況、新問題。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。利益關系的調整成為深化住房制度改革的難點。尤其是現階段，改革更面臨以下四個方面的挑戰(zhàn)：

一是房價太高，沒有房的老百姓意見很大，怎么實現住房公平是群眾強烈的呼聲；二是供應結構不合理，新移民、新就業(yè)的一些大學生或者其他人員，原始積累基本沒有，也沒有房子，想租房子也很難，市場上真正供應的住房面積比較大，而不是小戶型、中低價位；三是住宅的屬性因為炒房被扭曲；四是杠桿過高，存在金融泡沫的風險。怎么解決這些矛盾，我認為還是要總結歷史、面向未來，將住房改革推向新階段。

二、將住房改革推向新階段

——總結歷史、面向未來，就是要繼承發(fā)揚小平同志改革思想，深入貫徹黨的十九大精神，貫徹近年來黨和國家在房地產領域提出的一些新的理念、新的思想、新的戰(zhàn)略，積極利用房地產的制度優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢，用“五大發(fā)展理念”引領房地產，使房改既符合國情也符合市場規(guī)律。我們講市場規(guī)律還是要講供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)則。

——總結歷史、面向未來，就是要以人民的發(fā)展為中心，在調查研究、服務群眾的基礎上深化房改，逐步積累房地產長效機制。住房制度改革是一項涉及到國計民生的重大工程，每一項政策的調整變化都要慎之又慎，調查研究要深入細致，尤其要把頂層設計好，優(yōu)先保障居民家庭住房權利。住房改革的目的是什么？是為了滿足人民群眾美好居住生活的需要。居住權是人的基本權利，房地產發(fā)展首先是為了保障人的居住權利的實現。既要堅持市場化的改革方向，也要保障沒有能力通過市場獲得合適住房的家庭的“住有所居”；要繼續(xù)從土地、金融、財政、稅收等多方面形成配套改革措施，這樣才能確保房地產平穩(wěn)健康發(fā)展，短期政策的效果已經越來越不明顯。

——總結歷史、面向未來，就是要保持房價的相對穩(wěn)定，將因炒房被扭曲的住房屬性正過來，使住房消費與居民支付能力相適應。把開發(fā)重點放在真實的消費需求上，也就是說，要服務于把“房子用來住”的那部分群體。有投資需求的群體支付能力強，容易被開發(fā)企業(yè)看中，但如果我們不注意這一問題，任由泡沫積累，總有一天會破裂，不僅房企受損，銀行受損，居民受損，經濟社會也都會受損。

——總結歷史、面向未來，就是要逐步實現供需的基本平衡，既不短缺，也不過剩。供需矛盾始終是經濟發(fā)展的主要矛盾。房地產運行過程中的波動是不可避免的，但不能因為對供需矛盾的判斷失誤加劇波動，必須認識到提高居民家庭收入的增長才能構筑市場的長期平衡；必須服務于群眾不斷增長的美好生活的需要。保持供需基本合理包括兩個方面，首先是大力發(fā)展租賃住房，增加租賃住房的供應。黨的十九大報告指出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度”，這是方向。這里需要指出的是，近年來，長租公寓發(fā)展較快，對促進住房租賃市場起到了作用，但這種模式只是提高了住房租賃的運營效率和管理服務，并沒有真正增加租賃住房的供應量。當前最主要的任務還是要增加大城市租賃住房的供應，將閑置的資源變成有效供給。其次是改善住房供應對需求的適配度。庫存為什么會存在？除了需求不足的因素，還有很重要的原因是住房空間布局、性能、質量、性價比不能適應消費者的需要。為什么一些老化的工業(yè)廠房、陳舊的寫字樓改造裝修后成了租賃市場的搶手貨？主要是提高了對需求的適配度。住房的“硬件”無法改變，但“軟件”可以提升。

——總結歷史、面向未來，就是要保持杠桿基本合理，風險可控。有一些合理的杠桿，促進居民家庭的住房消費，對經濟社會都是有益的，但杠桿過高，就會導致泡沫積聚、風險積累。房地產高質量發(fā)展，有一個重要任務，就是去杠桿，把杠桿降到基本合理的水平。

——總結歷史、面向未來，就是要提高房地產供給的效率效能。房地產走過了風風火火的20多年，主要依靠價格推動型的擴張，房價上漲把房地產行業(yè)的低效率、低效能和其他矛盾都掩蓋了，但我們絕不能被這一假象所迷惑。隨著大部分城市住房供需矛盾的逐步緩解，房地產不可能再有不斷高速增長的好日子了，也不可能習慣性地依賴價格推動了。從現在起，必須認認真真地把注意力放在提高效率效能上來，包括體制機制方面的創(chuàng)新。

——總結歷史、面向未來，就是要向老百姓提供高質量的產品。住房制度不管怎么改，殊途同歸，都是為了讓人民群眾住得更好。具體而言，改革的目的就是讓老百姓從“有房住”向“住好房”、“住得綠色”、“住得健康”轉變。為此，要按高質量發(fā)展的要求，首先，推進綠色健康住房的發(fā)展，加快發(fā)展百年住宅、健康住宅、綠色住區(qū)。其次，依靠數字化改善生產，強化住宅開發(fā)的品質管理。第三，依靠工業(yè)化提高精度，根治住宅的質量通病，補好短板。第四，依靠信息化、智能化做好服務，將家政養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、居家看護等資源接入家庭，為社區(qū)居民提供了便捷服務。第五，注重住房全壽命的資源能源節(jié)約和全方位服務，從兒童到青年，從中年到老年，建立覆蓋全生命周期里不同人生階段的居家生活，同時加強標準化建設，使住房全壽命周期都能按標準建設管理。

回顧房改走過的歷程，總結經驗教訓，找出存在的不足，對解決住房不平衡不充分的矛盾，建立新時代住房制度和長效機制，實現美好居住生活，都具有重大而現實的意義。讓我們繼承和發(fā)揚小平同志的改革思想，堅定不移地深化住房制度改革，為實現“住有所居”的目標而努力奮斗，以高質量發(fā)展為改革開放40周年交上更優(yōu)異的答卷?。ū疚淖髡呦抵袊康禺a業(yè)協(xié)會會長）