[摘要]維護社會穩(wěn)定是當前新疆、兵團最重要最緊迫的任務，而南疆是重點和難點。為了發(fā)揮兵團城鎮(zhèn)在維穩(wěn)戍邊、集聚人口、促進民族間交往交流交融方面的獨特作用，黨中央從國家層面進行頂層設計，優(yōu)先在南疆師團“設市建鎮(zhèn)”，這對兵團發(fā)揮職責使命，促進新疆各民族團結，維護新疆的長治久安具有重大意義。但由于兵團布局、南北疆經(jīng)濟社會發(fā)展差距大等原因，南疆兵團城市、建制鎮(zhèn)發(fā)展較為緩慢、數(shù)量少，同時還存在城鎮(zhèn)建設水平不高、集聚整合水平低、管理體制不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足、公共服務水平低等問題。

[關鍵詞]兵團；南疆；設市建鎮(zhèn)

[中圖分類號]F299.24 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）01—0042—04

[作者簡介]陳士齋，男，兵團黨委黨校行政學教研部講師。

習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上指出：“做好新疆工作是全黨全國的大事，必須從戰(zhàn)略全局高度，謀長遠之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業(yè)?！毙陆槐P棋，南疆是“棋眼”。南疆是維護新疆社會穩(wěn)定的主戰(zhàn)場，是兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命的重點區(qū)域。為了發(fā)揮兵團城鎮(zhèn)在維穩(wěn)戍邊、集聚人口、促進民族間交往交流交融方面的獨特作用，黨中央從國家層面進行頂層設計，優(yōu)先在南疆師團“設市建鎮(zhèn)”。兵團的職責使命從“屯墾戍邊”轉變?yōu)椤敖ǔ鞘叀保霸O市建鎮(zhèn)”成為兵團維護新疆社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

一、南疆兵團設市建鎮(zhèn)的重要意義

（一）有利于在南疆形成新的維穩(wěn)戍邊堡壘

由于戰(zhàn)略因素的考量，兵團團場尤其是南疆師團基本上都是出于“維穩(wěn)戍邊”需要，在地方市、縣周邊或戰(zhàn)略要沖建立的，在維護穩(wěn)定、社會建設和經(jīng)濟發(fā)展等方面均具有十分重要的戰(zhàn)略地位。在這些地方設市建鎮(zhèn)，就是兵團發(fā)揮維穩(wěn)戍邊職能的堡壘。南疆兵團設市建鎮(zhèn)，可以推動南疆城市化進程，形成區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化新高地，在促進兵地融合、各民族交往交流交融、帶動各民族共同發(fā)展、共享改革開放成果與維護穩(wěn)定等方面發(fā)揮更加重要的作用，形成與地方周邊市、縣城鎮(zhèn)功能互補、適應維穩(wěn)戍邊戰(zhàn)略需要的南疆城鎮(zhèn)體系。

（二）有利于促進南疆各民族交往交流交融，推動民族團結

習近平總書記指出：“新疆的問題，最難最長遠的還是民族團結問題?！倍绊懨褡鍒F結的主要問題是民族間交往交流交融存在困難?；谀辖畮焾F的戰(zhàn)略布局而設市建鎮(zhèn)，可以對附近各族群眾產(chǎn)生巨大的影響（如就業(yè)機會、對城市生活的向往、日常生活需要的巴扎市場等），相當于為各族群眾搭建了交往交流交融的新平臺，有利于推動各族群眾生活融合、感情融合、思想融合和文化融合，從而推動民族團結。

（三）有利于集聚人口，發(fā)揮兵團先進文化引領作用

在南疆兵團設市建鎮(zhèn)既具有推動南疆城市化進程、推動人口集聚、促進公共服務協(xié)調發(fā)展的功能，又具有維穩(wěn)戍邊的戰(zhàn)略需要。兵團城鎮(zhèn)是維穩(wěn)戍邊新堡壘、現(xiàn)代文明聚集地、人口及人才蓄水池。在南疆，相較于地方縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兵團城鎮(zhèn)往往能夠提供較好的醫(yī)療衛(wèi)生資源、基礎教育、就業(yè)機會、社會保障等公共服務，具有良好的人口集聚效應。兵團文化是一種集紅色文化、中原文化、邊疆文化于一體的文化，一種開放的、包容的、具有很強親和力的先進文化。①集聚人口的兵團城鎮(zhèn)，可以更好地發(fā)揮兵團先進文化引領作用，這是兵團發(fā)揮特殊作用的體現(xiàn)，是維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安的需要。

（四）有利于發(fā)展壯大南疆師團，形成新的經(jīng)濟增長極、財稅增長點

加快在南疆兵團設市建鎮(zhèn)，是發(fā)展壯大南疆師團的重要舉措，不僅可以集聚一定規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè)，而且可以與南疆地州、縣市形成更加合理的城鎮(zhèn)體系，形成新的經(jīng)濟增長極。同時，設市建鎮(zhèn)可以使南疆師、團擁有財稅管理權限，形成新的財稅增長點，稅收增加可以加大城鎮(zhèn)基礎設施及公共事業(yè)的投入，有利于提升南疆公共服務水平，推進基本公共服務均等化。兵團市鎮(zhèn)經(jīng)濟實力的增強，使社會治理、民政、社保、民兵預備役等非生產(chǎn)性開支得到充分保障，從而進一步增強南疆兵團的號召力、凝聚力、向心力和維穩(wěn)戍邊能力。

（五）有利于健全完善南疆師市、團鎮(zhèn)行政構架，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化

通過師設市，團建鎮(zhèn)，有利于理順師市與墾區(qū)團、鎮(zhèn)的管轄關系，形成完善的行政構架；有利于處理師市與所轄團場職能定位不清、社會治理主體模糊等問題，理順長期困擾師、團的非政府、非企業(yè)、非社會組織的定位問題；有利于強化兵團師、團政權建設和自行管理內(nèi)部行政、司法事務的職能，從而推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、南疆兵團設市建鎮(zhèn)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）南疆兵團設市建鎮(zhèn)現(xiàn)狀

兩次中央新疆工作座談會召開后，兵團召開了兩次城鎮(zhèn)化建設工作現(xiàn)場會，一次兵團設市建鎮(zhèn)工作會議，一次南疆工作會議，明晰了兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。南疆兵團設市建鎮(zhèn)工作迅速推進，現(xiàn)已成立4個城市，分別為阿拉爾市、圖木舒克市、鐵門關市和昆玉市，6個建制鎮(zhèn)，分別為金銀川鎮(zhèn)、草湖鎮(zhèn)、沙河鎮(zhèn)、雙城鎮(zhèn)、博古其鎮(zhèn)和雙豐鎮(zhèn)。在自治區(qū)南疆城鎮(zhèn)體系框架下，初步形成以兵團城市—建制鎮(zhèn)—非建制團場城鎮(zhèn)—中心連隊居住區(qū)為節(jié)點，與自治區(qū)城鎮(zhèn)職能互補、具有兵團特色的城鎮(zhèn)體系。南疆兵團城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)公共服務水平明顯提升，基礎設施建設取得長足發(fā)展，有效地改善了城鎮(zhèn)居民的生活生產(chǎn)條件，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和人口聚集功能得以增強。

（二）南疆兵團推進設市建鎮(zhèn)過程中存在的問題

1.師市“不對等”。由于兵團的特殊體制，在設市時只能采取“師市合一”的模式，但其中存在的師市 “不對等”是一個不容忽視的問題。這種“不對等”是指城市行政區(qū)域與所屬該師轄地域不一致，往往是師域面積很大，人口也較多，而市的行政轄區(qū)小很多，人口也較少（見圖1、圖2）。？譺？訛

圖1 南疆兵團四城市市域與師域人口

（“0”表示未查到確切數(shù)據(jù)）

圖2 南疆兵團四師市師域與市域面積

從圖1可以看出，除了阿拉爾市與第一師面積差不多外，鐵門關市、圖木舒克市、昆玉市市域面積只是所屬師域面積的很小一部分。市行政轄區(qū)以外的團場在一些行政管理權限上歸屬地方市、縣，這部分團場除了向地方市、縣政府納稅外，還要給師上繳一部分利潤，加重了負擔，致使團場能夠支配的資金嚴重不足。

2.南疆兵團城鎮(zhèn)管理體制不完善?！皫熓泻弦弧薄皥F鎮(zhèn)合一”不能準確反映師市、團鎮(zhèn)的管理關系，存在著師市（團鎮(zhèn)）行政級別、行政區(qū)劃、職能、機構設置、職能部門管轄范圍不同等情況。“師市合一”“團鎮(zhèn)合一”只是有限的、有條件的、部分的合一。新設市、建制鎮(zhèn)在機構設置、人員配備、管理體制機制等方面還存在一些難題，財政、稅收、工商、質檢等行政職能還未完全到位。同時，管理師、團與管理城市、建制鎮(zhèn)有很大的區(qū)別，存在著職能機構不同、管理方式不同、管理人才缺乏等問題。如何實現(xiàn)從管理師、團到管理城鎮(zhèn)轉變、管理職工向管理居民轉變、管理連隊向管理社區(qū)轉變，有待進一步探索和完善。

3.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力弱。南疆兵團城市、建制鎮(zhèn)規(guī)模相對較小，產(chǎn)業(yè)結構不合理，普遍存在產(chǎn)業(yè)同質化、特色經(jīng)濟規(guī)模小等問題，與城市、園區(qū)融合度不高。同時由于一直以來兵團注重“屯墾”，導致第一產(chǎn)業(yè)占比較大，二三產(chǎn)發(fā)展緩慢且規(guī)模較小，城鎮(zhèn)對人口的吸引集聚能力不強，在經(jīng)濟中的增長極作用不明顯，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏師級層面的資源統(tǒng)籌和優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)集聚效應還未形成，不能滿足剩余勞動力轉移和城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐的需要。部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)離城鎮(zhèn)較遠，導致產(chǎn)城融合度低，對城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動作用較小。

4.南疆兵團城鎮(zhèn)建設水平不高，公共服務水平較低。新疆經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出“北強南弱”的情況，兵團也是如此。南疆兵團師、團無論是在經(jīng)濟實力還是人口數(shù)量上都比北疆師、團弱小。反映到設市建鎮(zhèn)上，城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務配套不足問題較為明顯，城鎮(zhèn)建設和運營都存在資金不足的問題，制約了城鎮(zhèn)綜合承載能力提升和人口產(chǎn)業(yè)集聚。在公共服務方面，公共服務基礎設施建設速度滯后，市政服務種類不健全，難以達到全覆蓋、常態(tài)化、規(guī)范化的要求，離職工群眾實際需求還有較大差距。

5.建制鎮(zhèn)數(shù)量較少，集聚整合水平較低。南疆57個團場城鎮(zhèn)中僅有6個建制鎮(zhèn)，絕大多數(shù)團場行政職能、法律地位、社會治理主體、公共服務主體缺失，既導致團場發(fā)展城鎮(zhèn)的積極性不高，又造成團場城鎮(zhèn)基礎設施投入欠缺、公共服務不到位等問題。受南疆氣候、地理特征及屯墾戍邊布局的影響，南疆兵團城鎮(zhèn)具有“大分散、小集中”的空間分布特征，如金銀川鎮(zhèn)地跨地方一市兩縣，沙河鎮(zhèn)和雙城鎮(zhèn)與阿拉爾市不能集中連片，與阿拉爾市、周邊團場、地方城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展存在一定困難，造成城鎮(zhèn)集聚整合水平較低。

三、加快推進南疆兵團設市建鎮(zhèn)的對策建議

（一）理順“師市合一”模式，解決師市不對等問題

解決師市不對等問題是兵團設市建鎮(zhèn)中不可回避的一個難題，是兵團設市突破瓶頸快速發(fā)展的關鍵。解決這一難題，需要從上下兩個層面出發(fā)。從上層面來說，需要由中央、自治區(qū)、兵團多方協(xié)調，共同破解，理順兵團和地方的關系，實現(xiàn)行政權的交接，解決兵團城市“市轄區(qū)域”與“師轄區(qū)域”不一致的問題，真正意義上落實“師市合一”管理模式。從下層面來說，應該培育設立大批建制鎮(zhèn)。目前，南疆兵團4個師都已經(jīng)設立了市，應該積極在人口較為集中、發(fā)展優(yōu)勢明顯、基礎設施等條件較好以及戰(zhàn)略位置重要的團場開展市轄建制鎮(zhèn)工作，把原來歸屬于地方管理的團場合理合法地納入兵團設市城市的行政管轄范圍內(nèi)。這樣就可以逐步實現(xiàn)師市領導體制、管理權限、行政職能以及管轄范圍的一致，最大程度地發(fā)揮城市統(tǒng)籌轄區(qū)建制鎮(zhèn)、團鎮(zhèn)的作用，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)“師域”與“市域”的完全融合。

（二）完善南疆兵團城鎮(zhèn)管理體制機制

一是加強和創(chuàng)新南疆兵團城鎮(zhèn)社會治理，形成政企、政資、政事、政社分離，建立高效的管理運行機制和有序的管理體制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設由“以建為主”向“建管并重”的發(fā)展方式轉變。二是通過設立建制鎮(zhèn)將團場城鎮(zhèn)納入市域管轄范圍內(nèi)，積極發(fā)揮城市統(tǒng)籌轄區(qū)團場城鎮(zhèn)發(fā)展的作用，通過統(tǒng)一規(guī)劃、建設、資源配置，建立統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展機制，推進城市和團場城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務和社會治理的協(xié)調和共建共享。三是結合南疆兵團師市、團場實際，改革和完善團場城鎮(zhèn)管理體制，努力實現(xiàn)由管理團部、連隊向管理城鎮(zhèn)和社區(qū)的轉變，由管理單位和職工向管理社會和居民的轉變，改進城鎮(zhèn)人口落戶制度，提高南疆兵團城鎮(zhèn)集聚人口的能力，優(yōu)化組織結構，提高城鎮(zhèn)行政管理效率。四是改革和完善城鎮(zhèn)運營管理方式，按照精簡高效的原則建立健全公共服務機構，推進市場化、社會化管理。創(chuàng)新城鎮(zhèn)投融資模式，實行投資主體多元化，籌資手段市場化，通過PPP等模式，積極推動政府與社會資本參與城鎮(zhèn)基礎設施建設運營和市政公用事業(yè)經(jīng)營服務。

（三）強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，構建完善的兵團城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)支撐是南疆兵團城鎮(zhèn)化的核心，培育科學合理的產(chǎn)業(yè)體系是南疆兵團各師市加速推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的關鍵，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而擴大就業(yè)也是實現(xiàn)兵團維穩(wěn)戍邊職能的重要基礎。要按照“產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的原則，根據(jù)城鎮(zhèn)環(huán)境承載能力、資源稟賦和比較優(yōu)勢，堅持以市場為導向，促進產(chǎn)業(yè)和要素集聚，以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城，夯實產(chǎn)業(yè)基礎，強化產(chǎn)業(yè)支撐，推進以產(chǎn)業(yè)為支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

在構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系方面，南疆兵團四師市應該結合自身資源稟賦和區(qū)位條件明確主導、特色產(chǎn)業(yè)，強化與兵團城鎮(zhèn)、團場、地方縣市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同協(xié)作，實現(xiàn)橫向錯位發(fā)展、縱向協(xié)作發(fā)展的格局。農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，要依托自身農(nóng)牧產(chǎn)品資源，培育壯大龍頭企業(yè)，加強農(nóng)業(yè)下游產(chǎn)品開發(fā)力度，提高農(nóng)產(chǎn)品精深加工能力，通過工廠化生產(chǎn)、品牌化營銷、商品化運作等方式建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系。工業(yè)方面，加快建設產(chǎn)業(yè)集聚、節(jié)能環(huán)保、輻射帶動力強和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善公共設施和服務平臺建設，通過園區(qū)推進產(chǎn)業(yè)集聚，以承接產(chǎn)業(yè)轉移和招商引資為重點，大力發(fā)展紡織服裝業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。服務業(yè)以滿足人民生活水平的傳統(tǒng)服務業(yè)為基礎，著力做大做強生產(chǎn)性服務業(yè)，適度發(fā)展現(xiàn)代新型服務業(yè)。

（四）推動新型城鎮(zhèn)建設，提高公共服務水平

推動新型城鎮(zhèn)建設，要轉變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，按照現(xiàn)代化城市發(fā)展趨勢，發(fā)展集約智能、綠色低碳型城鎮(zhèn)，增強城鎮(zhèn)魅力，建設和諧宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。首先，建設生態(tài)宜居城市。對于南疆來說，生態(tài)環(huán)境較弱，環(huán)境承載能力較小，城鎮(zhèn)化建設應大力實施防風固沙、城鎮(zhèn)景觀林帶、環(huán)城防護林等生態(tài)綠化帶工程，構建城鎮(zhèn)綠色生態(tài)屏障，同時，強化水資源保護與利用、大氣污染防治、污水和垃圾處理，增強城鎮(zhèn)的宜居性。其次，建設節(jié)約型城鎮(zhèn)。以綠洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的南疆，土地、水等資源特別寶貴，城鎮(zhèn)發(fā)展要集約利用土地、水等資源，努力提升資源循環(huán)利用率。倡導創(chuàng)建節(jié)水節(jié)能型城鎮(zhèn)，嚴格控制高耗能、高排放行業(yè)發(fā)展，提高新能源和可再生能源利用比例。再次，建設智慧型城鎮(zhèn)。在南疆兵團設市建鎮(zhèn)過程中，要有長遠眼光，大力實施寬帶城鎮(zhèn)、無線城鎮(zhèn)、光纖入戶、行業(yè)智慧工程等，推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術在智慧城鎮(zhèn)建設與運行管理中的應用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理智慧化，提高城鎮(zhèn)運行效率。

努力提高城鎮(zhèn)公共服務水平，吸引更多的人前來就學、就醫(yī)、就業(yè)、養(yǎng)老。以文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等為重點，引入市場機制，推行政府購買服務模式，創(chuàng)新公共服務供給方式，實現(xiàn)供給主體和方式多元化，努力提高城鎮(zhèn)基本公共服務水平，實現(xiàn)學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。

（五）推進兵地城鎮(zhèn)共建共榮，提高兵地城鎮(zhèn)集聚整合水平

按照“共建、共享、共贏”的原則，推進兵地城鎮(zhèn)共建共融，實現(xiàn)兵團城鎮(zhèn)、團場與地方城鎮(zhèn)分工協(xié)作、錯位發(fā)展，提高兵地城鎮(zhèn)集聚整合水平。一是發(fā)揮一師阿拉爾市引領作用，在條件成熟的團場成立建制鎮(zhèn)，加強與阿克蘇城鎮(zhèn)的溝通、協(xié)調、分工協(xié)作，不斷完善阿拉爾城市職能，擴大人口規(guī)模，把阿拉爾建成為南疆兵團國防力量中樞、穩(wěn)定南疆地區(qū)重要戰(zhàn)略支點和戰(zhàn)略物資儲備保障基地。二是依托二師鐵門關市加快設立建制鎮(zhèn)，加強與周邊地方縣市協(xié)調，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工，推動基礎設施共建共享，把鐵門關市建成天山南坡產(chǎn)業(yè)帶新增長極、南疆出疆通道的重要門戶、塔里木盆地的重要生態(tài)屏障、生態(tài)宜居的軍墾文化城市。三是加強三師圖木舒克市與巴楚縣分工協(xié)作，強化溝通協(xié)調，把圖木舒克市建成社會穩(wěn)定、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)、文明進步、社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略支點和民族團結示范區(qū)。四是加快建設十四師昆玉市，把昆玉市建成南疆和田地區(qū)維穩(wěn)戍邊的戰(zhàn)略支點、兵地融合發(fā)展的示范區(qū)、具有軍墾特色和戈壁生態(tài)特色的現(xiàn)代化新城。

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責任編輯：彭銀春