朱成敏 張錫光 龍立

摘 要：土地銀行作為土地開發(fā)利用的途徑之一，在國(guó)外已發(fā)展得較為成熟，其運(yùn)作模式對(duì)推進(jìn)我國(guó)土地銀行發(fā)展具有較高的借鑒意義。研究發(fā)現(xiàn)，中外的土地銀行雖都以土地為核心要素來(lái)開展農(nóng)地服務(wù)，但在參與主體、組織機(jī)構(gòu)、作用目的等方面都存在較大差異。國(guó)外土地銀行主要是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券的金融機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)土地銀行則主要是作為土地中介機(jī)構(gòu)開展土地存貸業(yè)務(wù)。我國(guó)應(yīng)立足實(shí)際國(guó)情，適當(dāng)借鑒國(guó)外成熟模式，建設(shè)有中國(guó)特色的土地銀行。

關(guān) 鍵 詞： 土地銀行；土地金融；模式比較

一、引言

新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放后，國(guó)家土地制度幾經(jīng)改革，一些地區(qū)率先大膽探索建立了土地銀行，并有所成效，但仍存在資金、制度等方面缺陷，未形成成熟體系。受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，國(guó)內(nèi)外土地制度存在較大差異，國(guó)內(nèi)外在對(duì)土地銀行的概念理解上也有較大的出入。得益于成熟的土地市場(chǎng)，國(guó)外的土地銀行擁有較為完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和保障機(jī)制，這對(duì)我國(guó)土地銀行和農(nóng)地金融制度的建立具有較高的借鑒意義。

國(guó)外學(xué)者Coase（1937）[1]較早對(duì)土地制度進(jìn)行了研究，他認(rèn)為合理的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)土地合理、正常流轉(zhuǎn)的重要前提。Alchian（1973）[2]研究了土地權(quán)力的穩(wěn)定性，認(rèn)為“地權(quán)穩(wěn)定性是土地所有者進(jìn)行長(zhǎng)期投資的關(guān)鍵，這些權(quán)利受到的限制越多，投資激勵(lì)就越弱，相應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性就越低?！盇. L. Strong（1979）[3]則認(rèn)為“土地銀行是政府為了未來(lái)之需而儲(chǔ)備的土地以調(diào)節(jié)土地利用，土地銀行機(jī)構(gòu)要采用相應(yīng)政策打擊土地投機(jī)者?！蔽覈?guó)對(duì)土地銀行的研究最早于20世紀(jì)30年代，陳太先（1995）[4]提出了土地銀行的概念及其實(shí)施設(shè)想。其后眾多學(xué)者開始對(duì)土地銀行的運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行探討，邵傳林（2009）[5]總結(jié)了土地中介論、土地金融機(jī)構(gòu)論、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)論三種觀點(diǎn)。左婷、周智煒（2014）[6]則認(rèn)為“當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制度框架下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)存在一系列問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的干預(yù)和宏觀調(diào)控，而‘國(guó)家農(nóng)村土地銀行是對(duì)農(nóng)村集體土地制度改革的一種可能的嘗試?！?/p>

雖然國(guó)內(nèi)外對(duì)土地銀行的相關(guān)研究較多，但多是從內(nèi)含界定、作用功能和存在問(wèn)題等角度展開，少有對(duì)國(guó)內(nèi)外土地銀行模式進(jìn)行對(duì)比分析的文獻(xiàn)。因此本文通過(guò)對(duì)中外土地銀行模式進(jìn)行全方面的總結(jié)進(jìn)而進(jìn)行綜合比較，深入剖析中外土地銀行模式的核心差異，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。一方面探尋我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新路徑，為國(guó)內(nèi)“土地銀行”制度健康、良性發(fā)展提供有益的理論支持，同時(shí)豐富我國(guó)土地金融理論體系；另一方面有利于促進(jìn)我國(guó)土地銀行模式的完善，規(guī)范我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，減少耕地撂荒和拋荒現(xiàn)象，增加農(nóng)民收入。

二、國(guó)外土地銀行典型模式

國(guó)外尤其是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家早在十八世紀(jì)七十年代就開始了對(duì)“土地銀行”的探索和實(shí)踐。這些國(guó)家通過(guò)土地銀行模式合理利用開發(fā)土地資源，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（一）國(guó)外土地銀行模式比較

由于國(guó)家政策不同，建立時(shí)間有先后，國(guó)外各國(guó)土地銀行也存在一定程度上的差異（見表1）。

德國(guó)土地抵押信用合作社成立于 1770 年，是國(guó)外最早的土地銀行（又名土地抵押合作社）。最初為政府強(qiáng)制設(shè)立，受政府監(jiān)督和管理。其運(yùn)作模式為農(nóng)民和地主將土地抵押給合作社，合作社把土地作為擔(dān)保來(lái)發(fā)行土地債券，獲取運(yùn)作資金，以此做到土地抵押債券化。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，德國(guó)土地銀行逐漸成為促進(jìn)土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要角色，主要方式仍是農(nóng)民以土地作為抵押物來(lái)取得貸款。

1852年成立的法國(guó)土地銀行是股份制專業(yè)銀行，是以全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸金庫(kù)為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)信貸銀行集團(tuán)。法國(guó)土地銀行通過(guò)發(fā)行股票、債券來(lái)獲得融資，除此之外，政府也為其撥付大量貼息資金。除開設(shè)一般的長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)也涉及政府住房政策和其他金融業(yè)務(wù)。

美國(guó)聯(lián)邦土地銀行興起于1916年。雖為仿照德國(guó)建立的農(nóng)業(yè)金融體系，但為求速成，美國(guó)先建立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款局，主辦全國(guó)農(nóng)業(yè)放款事宜，后在全國(guó)劃分的十二個(gè)農(nóng)業(yè)信用區(qū)設(shè)立聯(lián)邦土地銀行，并在各鄉(xiāng)村推動(dòng)成立農(nóng)地抵押合作社。與德國(guó)土地銀行最大的不同之處在于，美國(guó)采用的是銀行加合作社的雙重體制，上層為銀行體制，基層為合作社模式。美國(guó)土地銀行創(chuàng)辦資金由政府墊支，以農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)，貸款對(duì)象主要是營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民，以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的廠商，政府通過(guò)在農(nóng)村土地銀行成立初期給予資金、法律政策方面的支持來(lái)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

印度土地開發(fā)銀行成立于 1920 年，其運(yùn)作模式為農(nóng)民以土地作為抵押物向土地銀行獲取長(zhǎng)期貸款，而后將貸款用于購(gòu)買高效農(nóng)機(jī)設(shè)備進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，再以生產(chǎn)所得收益償還貸款，贖回土地。印度土地銀行從土地開發(fā)和土地利用角度出發(fā)，以發(fā)放農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)，連接起政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體，以此來(lái)扮演促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要角色。印度土地銀行在得到政府的法律保障、財(cái)政補(bǔ)貼、資金入股和政策支持下，執(zhí)行國(guó)家政策，給予開展土地抵押業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期低利資金。

菲律賓土地銀行成立于 1963 年，成立初期86%股份就歸政府持有。其最初的定位是將農(nóng)業(yè)用地作為抵押來(lái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地改革，后由于受到資源緊缺和資金緊缺等限制，服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)范圍縮減。為了改變現(xiàn)狀，擴(kuò)展菲律賓土地銀行的業(yè)務(wù)，在國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的政策背景下，菲律賓政府賦予了菲律賓土地銀行為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民合作社、工業(yè)和其他生產(chǎn)性企業(yè)提供貸款的全能性土地銀行的職能。

（二）國(guó)外土地銀行模式特點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)多元化

由于起步早，在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，國(guó)外土地銀行業(yè)務(wù)范圍、種類不斷擴(kuò)展。土地銀行從只有單一的土地抵押貸款業(yè)務(wù)，發(fā)展到擁有政府住房政策及儲(chǔ)蓄、投資、理財(cái)?shù)冉鹑跇I(yè)務(wù)，菲律賓土地銀行更是成為了為社會(huì)各行業(yè)發(fā)放貸款的政府全能性銀行。

2. 政府支持力度大

縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家，政府在土地銀行發(fā)展過(guò)程中都給予了有力的支持。南非土地銀行為政府全資成立并免繳利潤(rùn)和享有稅收優(yōu)惠，美國(guó)土地銀行的創(chuàng)立資金是由政府提供的，法國(guó)土地銀行享有政府的大量貼息資金；政府的作用還體現(xiàn)在為土地銀行設(shè)立的相關(guān)法律法規(guī)上，法國(guó)政府設(shè)立的《土地銀行法》、南非政府設(shè)立的《土地銀行法案》、美國(guó)政府設(shè)立的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》等；除大量出資、完善立法外，國(guó)外一些政府還為土地銀行某些債券業(yè)務(wù)擔(dān)保還本付息，可見支持力度之大。

3. 組織結(jié)構(gòu)完善

國(guó)外土地銀行在組織結(jié)構(gòu)上形式各異，如德國(guó)的自下而上式和法、美國(guó)的自上而下式、菲律賓的分級(jí)制和印度的公司制；或?yàn)檎匀聵I(yè)單位，或?yàn)閲?guó)家控股機(jī)構(gòu)，或?yàn)樯虡I(yè)股份公司，總而言之均為正式且正規(guī)的機(jī)構(gòu)。這些“土地銀行”都經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)、擁有正式的機(jī)構(gòu)名稱、獨(dú)立法人和完善的內(nèi)部管理機(jī)制，和中國(guó)土地銀行的簡(jiǎn)單掛牌成立大相庭徑。

三、國(guó)內(nèi)土地銀行典型模式

土地銀行的概念在我國(guó)并不陌生。早在1946年，臺(tái)灣就成立了土地銀行。其后我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)開展了對(duì)土地銀行的探索實(shí)踐，如2003年成立的湖南瀏陽(yáng)土地銀行，2006年成立的寧夏平羅縣農(nóng)村土地信用合作社，2007年成立的四川成都彭州市土地銀行。

由于我國(guó)在土地所有制、土地收購(gòu)和管理模式、配套法律法規(guī)建設(shè)等方面與西方國(guó)家存在很大差異，再加上國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有完全建立，我國(guó)土地銀行功能定位并不清晰，真正意義上的銀行職能缺失。總的來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)土地銀行的運(yùn)營(yíng)模式主要有臺(tái)灣模式、上海模式、鵲山模式三種具體情況見表2。

（一）臺(tái)灣模式

臺(tái)灣土地銀行成立于1946年9月1日，其后政府為配合在臺(tái)推行平均地權(quán)、耕者有其田等土地政策，于1993年5月21日改制為公開發(fā)行股票公司。日本勸業(yè)是臺(tái)灣土地銀行的前身，其主要業(yè)務(wù)是發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)及農(nóng)業(yè)金融長(zhǎng)期融通資金，使得臺(tái)灣土地銀行成為了國(guó)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)銀行。作為政府指定唯一辦理不動(dòng)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)信用的專業(yè)銀行，在貫徹政府賦與推動(dòng)住宅、農(nóng)業(yè)及土地政策、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)等專業(yè)銀行之使命外，臺(tái)灣土地銀行更采取企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，積極轉(zhuǎn)型為全方位服務(wù)銀行。

臺(tái)灣模式的特點(diǎn)包括如下方面：組織機(jī)構(gòu)清晰、管理機(jī)制嚴(yán)格，形成了一套非常成熟的公司機(jī)制；業(yè)務(wù)多元化，包括存貸款、電子金融、信托等業(yè)務(wù)，具備商業(yè)銀行應(yīng)有的職能；不受行政控制，具有市場(chǎng)性；在農(nóng)業(yè)貸款上提供特別支持，業(yè)務(wù)范圍涵蓋農(nóng)、林、牧、畜、漁等多行業(yè)，具有一定的社會(huì)公益性。

（二）上海模式

二十世紀(jì)九十年代，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展突飛猛進(jìn)，與此同時(shí)土地供應(yīng)也出現(xiàn)問(wèn)題。為調(diào)控秩序混亂的土地市場(chǎng)，在借鑒國(guó)外“土地銀行”的成功經(jīng)驗(yàn)下，1996年，上海市土地發(fā)展中心成立，成為了上海第一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

上海土地發(fā)展中心是在政府的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)之下，開展土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的代理機(jī)構(gòu)，具有壟斷性、公共性和經(jīng)營(yíng)性。[7]同時(shí)也扮演著雙重角色：一是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)政府授權(quán)行使一部分政府職能；二是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行使企業(yè)職能，在不同的市場(chǎng)需求量下，通過(guò)收購(gòu)、出讓、儲(chǔ)備土地來(lái)調(diào)整土地供給量。一方面追求經(jīng)濟(jì)利益，另一方面也兼顧了社會(huì)效益。

上海各區(qū)縣現(xiàn)已全部設(shè)立土地儲(chǔ)備中心，為全民事業(yè)單位。土地收儲(chǔ)方式較為單一，以實(shí)物為主，需要大量現(xiàn)金流；在政府全額撥款外主要融資渠道為銀行貸款。2002年11月18日，原上海土地發(fā)展中心被并入了新成立的地產(chǎn)集團(tuán)。上?！巴恋劂y行”的雙重角色被剝奪，市土地儲(chǔ)備中心不再具備企業(yè)職能，相應(yīng)的市場(chǎng)運(yùn)作和融資管理均由地產(chǎn)集團(tuán)接手，土地儲(chǔ)備中心只負(fù)責(zé)土地的收購(gòu)儲(chǔ)備和投資管理。

（三）鵲山模式

湖南長(zhǎng)沙鵲山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地銀行，也稱“土地合作社”。其運(yùn)作模式為村民以土地承包權(quán)或資金入股土地銀行，土地銀行對(duì)土地進(jìn)行整理、并加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和機(jī)耕道等基礎(chǔ)建設(shè)后，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面向職業(yè)農(nóng)民和由農(nóng)民出資組建的專業(yè)合作社競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)。

鵲山土地銀行主要資金為村集體資金注入，政府財(cái)政投入，社會(huì)捐助資金等，每年收益來(lái)源包括土地租金、農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司20%的年利潤(rùn)（該公司為土地經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所涉及的技術(shù)、機(jī)械等服務(wù)）。土地銀行收益分配采取“保底分紅+二次分紅”的方式，按人口分配給全村村民（該村所有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都已入股土地銀行）。保底分紅根據(jù)全村人口情況及土地市場(chǎng)價(jià)值設(shè)定為有人有田300元/人/年，有田無(wú)人或有人無(wú)田150元/人/年；土地銀行收益中除保底分紅之外的部分，再按土地承包權(quán)入股比例對(duì)村民進(jìn)行“二次分紅”。鵲山土地銀行形成了“土地銀行（土地合作社）+專業(yè)合作社+新型職業(yè)農(nóng)民+社會(huì)化服務(wù)體系”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系。

（四）國(guó)內(nèi)土地銀行總結(jié)

由此可見，國(guó)內(nèi)土地銀行的典型模式即由地方政府組織、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人參與的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地存貸，伴隨著土地整理開發(fā)和集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但并不開展土地抵押貸款業(yè)務(wù)，而是作為一種土地中介機(jī)構(gòu)以促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置。國(guó)內(nèi)成立土地銀行大多是由于當(dāng)時(shí)人地矛盾突出、土地資源配置不合理，傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式已無(wú)法解決面臨的眾多問(wèn)題。

四、中外土地銀行模式差異分析

在前文的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步從資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)主體、主要目標(biāo)、主要業(yè)務(wù)、運(yùn)作流程、政府支持力度等方面，對(duì)國(guó)內(nèi)外土地銀行模式差異進(jìn)行具體分析。

相較國(guó)內(nèi)，國(guó)外土地銀行出現(xiàn)較早，發(fā)展得較為成熟，實(shí)施主體也偏向于金融機(jī)構(gòu)。其一，從資金來(lái)源上來(lái)看，國(guó)內(nèi)土地銀行更依賴于政府補(bǔ)貼、銀行貸款、土地貸出利息，國(guó)外土地銀行主要來(lái)源一般為發(fā)行債券、政府資助；其二，從運(yùn)營(yíng)主體來(lái)看，國(guó)內(nèi)土地銀行為民間自發(fā)或地方政府主導(dǎo)，而國(guó)外土地銀行主要由特定的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；其三，從主要目標(biāo)上看，國(guó)內(nèi)土地銀行是為了提高土地利用率以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而國(guó)外土地銀行是為滿足發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需求提供資金保證；其四，從主要業(yè)務(wù)上來(lái)看，國(guó)內(nèi)土地銀行是通過(guò)支付利息、進(jìn)行分紅等方式來(lái)取得土地，再將土地進(jìn)行分區(qū)租賃，以此做到農(nóng)村土地資源的合理配置，國(guó)外土地銀行主要開展土地債券和土地抵押貸款業(yè)務(wù)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)過(guò)程中的資金支持；其五，從運(yùn)作流程上來(lái)看，國(guó)外土地銀行作為金融機(jī)構(gòu)，只要個(gè)人信譽(yù)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)達(dá)到貸款要求，均可辦理貸款業(yè)務(wù)，而國(guó)內(nèi)土地銀行尚未達(dá)到“銀行”的標(biāo)準(zhǔn)，只是作為土地中介機(jī)構(gòu)，個(gè)人或團(tuán)體如要進(jìn)行貸地活動(dòng)，需要進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，價(jià)高者得；其六，從政府支持力度來(lái)看，國(guó)內(nèi)政府在土地銀行成立過(guò)程中雖給予了一定政策扶持，但很大程度上是放任的態(tài)度，國(guó)外政府則支持力度較大，不僅資助大量資金還建立了較為完善的法律法規(guī)，并為其債券業(yè)務(wù)擔(dān)保還本付息。

五、啟發(fā)

既然國(guó)外土地銀行已發(fā)展得非常成熟，其運(yùn)作模式對(duì)推進(jìn)我國(guó)土地銀行發(fā)展就具有較高的借鑒意義。我國(guó)由于種種限制，大部分農(nóng)村土地銀行仍然停留在土地中介機(jī)構(gòu)的層次，國(guó)外土地銀行模式中融資渠道廣、相關(guān)法律完善、資金回籠快、業(yè)務(wù)種類多樣等這些都是我國(guó)應(yīng)該借鑒的幾點(diǎn)。同時(shí)完善土地銀行作為金融機(jī)構(gòu)的職能，也成了我國(guó)農(nóng)村金融體制改革的重要內(nèi)容——2017年中央一號(hào)文件中提出要“加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度經(jīng)營(yíng)、加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，推進(jìn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐厍?，既要勇于?chuàng)新，也要穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)

土地銀行作為一種土地流轉(zhuǎn)模式，必須先對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地產(chǎn)權(quán)的歸屬進(jìn)行嚴(yán)格劃分，才能保障農(nóng)民利益，真正發(fā)揮作用。雖然目前我國(guó)已有初具雛形的土地法律體系，如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》等，但是由于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵解讀不一，且存在立法出發(fā)點(diǎn)上的不同，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中仍存在土地產(chǎn)權(quán)模糊現(xiàn)象。因而明確土地產(chǎn)權(quán)是建設(shè)我國(guó)土地銀行的前提條件。我們認(rèn)為，最好的辦法是通過(guò)土地登記，發(fā)放相應(yīng)的土地所有權(quán)證書，來(lái)確認(rèn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施。

（二）加強(qiáng)土地整理

與國(guó)外土地不同，我國(guó)農(nóng)村大部分地方由于歷史上實(shí)行過(guò)多種土地分配制度，導(dǎo)致土地分散、破碎等問(wèn)題較為嚴(yán)重。在建立土地銀行之前，只有對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一整理后，才能讓土地更適用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地整理是指按照土地規(guī)劃的要求，結(jié)合土地現(xiàn)狀，通過(guò)采取各種措施，科學(xué)地對(duì)土地進(jìn)行綜合整治，最終實(shí)現(xiàn)土地資源利用率最大化。實(shí)踐證明土地整理能夠有效合理開發(fā)和利用土地資源，解決土地細(xì)碎問(wèn)題，改善基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)生活條件和生態(tài)及景觀環(huán)境，提高綜合生產(chǎn)能力。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地整理難度大、范圍廣、投資高，真正進(jìn)行整理時(shí)還受到地理環(huán)境、技術(shù)設(shè)備、專業(yè)人才的限制。對(duì)此，政府應(yīng)有所作為，為農(nóng)村進(jìn)行土地整理給予相關(guān)人才、技術(shù)、資金支持。

（三）以政府支持，市場(chǎng)引導(dǎo)

政府應(yīng)推動(dòng)“三農(nóng)問(wèn)題”制度建設(shè)，借鑒國(guó)外先進(jìn)機(jī)制，對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)化研究，給予土地制度正確的理論支撐和實(shí)踐運(yùn)用，發(fā)揮主導(dǎo)作用，在農(nóng)村基層開展改革試點(diǎn)，為土地銀行在中國(guó)的廣泛推廣奠定好基礎(chǔ)。

土地銀行在統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展衍生產(chǎn)業(yè)，突破原始的限制，將單一種植模式與“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園相結(jié)合，在萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)背景下，建立科學(xué)融資與招商引資平臺(tái)，引導(dǎo)土地銀行多元化發(fā)展。

（四）激勵(lì)群眾參與，以人民為主

農(nóng)民是土地的直接接觸者，是制度的主要參與者，是基層的決定力量。在土地制度的實(shí)施過(guò)程中，由于農(nóng)民對(duì)金融方面的知識(shí)匱乏、對(duì)制度的不明白和對(duì)外界的片面了解、補(bǔ)助的不到位、政府政策支持的不確定性，抑制了農(nóng)民參與的熱情，從而使政策在實(shí)施過(guò)程中缺乏群眾基礎(chǔ)。因此在農(nóng)村土地銀行的建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)積極為農(nóng)民解讀國(guó)家政策、幫助其了解當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局勢(shì)、加強(qiáng)對(duì)其的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，以激活農(nóng)民作為參與主體的積極性和主動(dòng)性。

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