何顯明　張鳴

摘要：浙江“最多跑一次”改革通過(guò)外置壓力構(gòu)建最強(qiáng)倒逼機(jī)制，確立最直觀的改革評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將政府效能改革推向極限值，在打破行政審批制度改革“精簡(jiǎn)—增設(shè)—再精簡(jiǎn)—再增設(shè)”的怪圈方面取得了顯著的成效，為重塑政府改革的邏輯提供了有益的啟示。以“最多跑一次”改革為切入點(diǎn)，形成層層倒逼、層層遞進(jìn)的改革推進(jìn)機(jī)制，將有效推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、政府管理模式和行政流程變革以及大部門體制改革和府際關(guān)系調(diào)整，形成行政體制改革和政府治理體系現(xiàn)代化的完整路線圖。

關(guān)鍵詞：政府改革；“最多跑一次”改革；行政審批制度；政府效能；政府職能轉(zhuǎn)變；行政流程；大部門體制改革

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）01-0092-008

政府治理是整個(gè)國(guó)家治理體系的重心。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程是一個(gè)從政府包攬一切公共事務(wù)治理，逐步通過(guò)政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，重新建構(gòu)政府主導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。行政管理體制因而成為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的樞紐。合乎邏輯地，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近三十年來(lái)的歷次政府改革均以調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者邊界的行政審批制度改革為突破口。盡管歷次行政審批制度改革都削減了大量行政許可事項(xiàng)，但以審批為基礎(chǔ)所構(gòu)建的管理體制至今沒(méi)有被真正撼動(dòng)，致使審批制度改革陷入了“精簡(jiǎn)—增設(shè)—再精簡(jiǎn)—再增設(shè)”的怪圈。要跳出這一怪圈，就必須打破以行政審批為核心的管理體制，進(jìn)而形成能夠不斷深化的政府改革自我強(qiáng)化機(jī)制。2017年年初以來(lái)，浙江以最大的決心，全面推進(jìn)“最多跑一次”改革，在克服審批制度改革怪圈方面取得了顯著的成效，為新時(shí)代深化行政體制改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供了有益的啟示與借鑒。

一、浙江“最多跑一次”改革的實(shí)施及其成效

作為我國(guó)政府創(chuàng)新最活躍的省份之一，浙江在政府職能轉(zhuǎn)變和政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新方面有著相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。在“最多跑一次”改革提出之前，浙江的政府改革已經(jīng)走了兩步。第一步是從1999年開(kāi)始的四輪行政審批制度改革，共計(jì)取消和下放行政審批事項(xiàng)1300多項(xiàng)翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)——本刊專訪浙江省發(fā)改委（審改辦）副主任翁建榮》，《黨政視野》，2016年第4期。。第二步是從2013年11月開(kāi)始推行的由權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單、浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等組成的“四張清單一張網(wǎng)”改革。這場(chǎng)改革通過(guò)編制權(quán)力清單，進(jìn)一步限制政府權(quán)力通過(guò)編制權(quán)力清單，省級(jí)政府部門權(quán)力事項(xiàng)由1.23萬(wàn)項(xiàng)減少為4236項(xiàng)。；通過(guò)編制責(zé)任清單，進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任通過(guò)編制責(zé)任清單，明確省級(jí)政府部門有543項(xiàng)主要職責(zé)、3941項(xiàng)具體工作事項(xiàng)。；通過(guò)制定并修訂《浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄》，進(jìn)一步賦予企業(yè)自由通過(guò)制定并修訂《浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄》，將部分核準(zhǔn)事項(xiàng)改為備案，將省級(jí)核準(zhǔn)事項(xiàng)下放市縣等。；通過(guò)編制財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，進(jìn)一步減少微觀干預(yù)通過(guò)編制財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，將省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)由235個(gè)整合歸并為54個(gè)，通過(guò)切塊下達(dá)到各市縣，由各市縣落實(shí)到具體企業(yè)和項(xiàng)目。；通過(guò)建設(shè)功能集成、統(tǒng)一架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，打造網(wǎng)上政府，從而抓住了政府正確履職的關(guān)鍵，成為當(dāng)時(shí)浙江加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府改革的總抓手。

“四張清單一張網(wǎng)”改革雖然在建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府方面取得了良好成效，但作為改革核心的權(quán)責(zé)清單改革主要服務(wù)于政府內(nèi)部管理和運(yùn)行，其表述相對(duì)專業(yè)、且展現(xiàn)形式是權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)的集中羅列和辦事流程，因而群眾對(duì)改革的獲得感并不理想。在前兩步改革的基礎(chǔ)上，針對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要以及全面深化改革的要求，浙江省委、省政府把提升人民群眾改革獲得感作為推進(jìn)和深化政府改革的第三步，于2016年12月召開(kāi)的省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上正式提出群眾和企業(yè)到政府辦事要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。2017年1月通過(guò)的浙江省政府工作報(bào)告再次明確提出加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。隨后，2月召開(kāi)的省政府全體會(huì)議對(duì)推進(jìn)“最多跑一次”改革進(jìn)行了全面部署，并研究制定了《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》（浙政發(fā)[2017]6號(hào)），確定了改革的時(shí)間表、路線圖和任務(wù)書(shū)。由此，“最多跑一次”改革在浙江全省各級(jí)政府全面推開(kāi)。

近一年來(lái)，浙江各地、各部門對(duì)標(biāo)改革目標(biāo)，積極行動(dòng)，破難攻堅(jiān)，謀劃實(shí)施了一批群眾最期盼、發(fā)展最急需的重大改革舉措，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革事項(xiàng)，切實(shí)提高了行政效率、優(yōu)化了服務(wù)質(zhì)量。截至2017年7月底，省級(jí)部門已公布“最多跑一次”事項(xiàng)889項(xiàng)，占同級(jí)全部事項(xiàng)的93%；設(shè)區(qū)市本級(jí)平均845項(xiàng)，占81%；縣（市、區(qū)）平均732項(xiàng)，占90%。省市縣三級(jí)“最多跑一次”事項(xiàng)辦件量已占全部年辦件量90%以上。

在公布“最多跑一次”事項(xiàng)的同時(shí)，“最多跑一次”改革也在多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域向縱深推進(jìn)。在政府流程再造方面，浙江全面推行行政服務(wù)中心“一窗受理、集成服務(wù)”改革，將原來(lái)按部門設(shè)置的窗口由行政服務(wù)中心分類整合為投資項(xiàng)目審批、商事登記、不動(dòng)產(chǎn)交易登記、醫(yī)保社保、公安服務(wù)等綜合窗口，再按職責(zé)分工由業(yè)務(wù)部門后臺(tái)分別審批，從而使群眾只需進(jìn)行政服務(wù)中心“一個(gè)門”，到綜合窗口“一個(gè)窗”，提交“一份材料”，就能把“一件事”辦成。在涉及多部門、多環(huán)節(jié)的“一件事”辦理優(yōu)化方面，浙江推進(jìn)并深化不動(dòng)產(chǎn)交易登記改革、商事登記制度改革、企業(yè)投資項(xiàng)目審批制度改革，使這些群眾最渴望解決、以往最難辦的事項(xiàng)也能實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)全過(guò)程的“最多跑一次”。在推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方面，浙江依托省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，推進(jìn)權(quán)力事項(xiàng)集中進(jìn)駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、政務(wù)信息集中公開(kāi)、數(shù)據(jù)資源集中共享。截至2017年10月，省、市、縣可網(wǎng)上申請(qǐng)辦理事項(xiàng)的開(kāi)通率已分別達(dá)到799%、615%、559%。這些事項(xiàng)通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)便可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋，使群眾享受到“全天候、零距離”便捷服務(wù)。在強(qiáng)化事中事后監(jiān)管方面，浙江積極探索智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”，指在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。，推動(dòng)行政處罰等監(jiān)管信息全面納入信用體系，構(gòu)建“事前管標(biāo)準(zhǔn)、事中管達(dá)標(biāo)、事后管信用”的監(jiān)管體系，在實(shí)現(xiàn)“服務(wù)零距離”的同時(shí)努力做到“監(jiān)管不擾民”。

正是由于“最多跑一次”改革把深化政府自身改革要求和群眾呼聲的結(jié)合點(diǎn)作為改革切入點(diǎn)，并以優(yōu)化調(diào)整政職權(quán)最重要組成部分的行政審批權(quán)作為改革的核心抓手，不僅有效地推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且顯著提升了群眾和企業(yè)的獲得感。根據(jù)特定對(duì)象電話回訪2萬(wàn)份問(wèn)卷調(diào)查，群眾對(duì)“最多跑一次”改革成效滿意率達(dá)到95.7%，“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率達(dá)到826%；對(duì)5691名辦事群眾的面對(duì)面調(diào)查顯示，群眾對(duì)這項(xiàng)改革的滿意率達(dá)到96.2%；根據(jù)網(wǎng)民意見(jiàn)抽樣調(diào)查，持正面態(tài)度的網(wǎng)民占90.9%，88%網(wǎng)民表示“到政府辦事比以前更加方便”車?。骸秷?jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底》，《求是》，2017年第20期。。同時(shí)，“最多跑一次”改革通過(guò)最大限度地降低制度性交易成本，撬動(dòng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及其他各方面改革落地見(jiàn)效，發(fā)揮了“一子落而滿盤活”的樞紐作用。正是由于“最多跑一次”改革所發(fā)揮的巨大示范性和引導(dǎo)性效應(yīng)，福建、山東、河南、湖南、山西、陜西等省份也隨之在省、市、縣等不同層面開(kāi)展了“最多跑一次”或“最多跑一趟”等類似改革，在國(guó)內(nèi)掀起了學(xué)習(xí)浙江“最多跑一次”改革成功做法并進(jìn)行制度模仿的熱潮。

在總結(jié)“最多跑一次”改革實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，浙江省第十四次黨代會(huì)進(jìn)一步明確提出要以“最多跑一次”改革作為“突出改革強(qiáng)省，增創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)”的總抓手，加快打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、政務(wù)環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強(qiáng)”省份，進(jìn)而以“最多跑一次”改革撬動(dòng)各方面各領(lǐng)域改革，最大限度釋放改革紅利。這一戰(zhàn)略思路，抓住了體制改革最有效的切入點(diǎn)，確立了政府改革新的邏輯。

二、以外置壓力構(gòu)建最強(qiáng)倒逼機(jī)制：打破行政審批制度改革怪圈

我國(guó)的行政審批起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以一種命令-服從的強(qiáng)制方式界定了每個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的損益邊界，不允許當(dāng)事人之間的自愿談判和交易，所以使損益效應(yīng)變成一種“外部性”，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)扭曲，引起經(jīng)濟(jì)短缺張軍：《中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)權(quán)和制度變遷理論》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第5期。。在短缺經(jīng)濟(jì)成為常態(tài)的情況下，行政審批便被作為資源配置手段用以解決政府與企業(yè)之間的資源配置問(wèn)題，后來(lái)逐漸演變?yōu)檎麄€(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的管理手段，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理模式中最核心的制度王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》，2015年第2期。。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃逐漸走向市場(chǎng)，但是以行政審批為中心建立起來(lái)的政府管理模式仍然得以延續(xù)。政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，以及政府對(duì)改革進(jìn)程的控制，決定了整個(gè)改革進(jìn)程難以聚焦于政府的自我改革，更不可能直接以變革政府管理體制為起點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，行政審批制度已經(jīng)培育出一種強(qiáng)大的管理即審批的思維定勢(shì)和政府運(yùn)行機(jī)制的慣性。在這種思維定勢(shì)的支配下，以前置審批代替后置監(jiān)管的“嚴(yán)進(jìn)寬管”成為政府管理的基本格局。相比于需要深入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)第一線的事中事后監(jiān)管，事前審批對(duì)政府部門而言是一種付出最小化、收益最大化的管理模式，自然成為政府部門最習(xí)慣、最喜歡的管理模式。有調(diào)查顯示，僅涉及食品藥品的管理目錄就涉及100多門類1000多個(gè)品種，且每個(gè)“許可證”往往要經(jīng)過(guò)2-3個(gè)月的審批周期，交納各類費(fèi)用2-10萬(wàn)元俞軍：《“不見(jiàn)面審批模式”的探索——基于對(duì)江蘇省1518戶企業(yè)的調(diào)查》，《中國(guó)行政管理》，2017年第11期。。這種管理模式由于聚焦于事前審批，導(dǎo)致政府部門習(xí)慣于只批不管，事中事后監(jiān)管能力嚴(yán)重弱化，極易引發(fā)并助長(zhǎng)市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，最終形成管理危機(jī)。近年來(lái)頻頻暴發(fā)的食品藥品安全事件、企業(yè)環(huán)境污染事件便是最好的證明。然而，在以批代管的管理模式形成某種路徑依賴的情況下，面對(duì)管理失靈，政府部門反而得以輕易地以“加強(qiáng)管理”為由設(shè)置更多的審批事項(xiàng)，由此形成了“聚焦事前審批-管理失序-設(shè)置更多審批”的惡性循環(huán)。

更進(jìn)一步講，由于行政審批制度涉及重要資源、權(quán)利的分配，行政審批的事項(xiàng)屬性及其數(shù)量，直接決定著部門權(quán)威的強(qiáng)弱。在缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制的情況下，行政審批制度極易異化為維護(hù)部門利益的工具和手段，并固化為政府系統(tǒng)內(nèi)部一種復(fù)雜的利益格局。政府設(shè)置不同部門的意義在于通過(guò)專業(yè)化分工更好地達(dá)成政府的目的，也即維護(hù)公共秩序，實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，“政治組織是通向權(quán)力之路，但是權(quán)力總是保守的”[德]羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第366頁(yè)。，隨著組織的發(fā)展，“組織從最初的手段變成了目的”[德]羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第373頁(yè)。。因此，以部門為主體的審批，雖然形式上都代表一級(jí)政府以公共利益最大化為目標(biāo)履行審批職能，但是每個(gè)部門都有維持本部門存續(xù)的基本利益訴求，尤其當(dāng)這種訴求與配置公共資源、把關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)制社會(huì)活動(dòng)的高“含金量”審批權(quán)相結(jié)合后，便自然而然地衍生出巨大的創(chuàng)租空間。在這種情況下，任何一個(gè)政府部門為了彰顯自身的權(quán)威，都會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地設(shè)法設(shè)立更多的審批事項(xiàng)，審批權(quán)逐漸異化為部門維護(hù)和擴(kuò)大自身利益的工具和手段，并在政府部門之間、政府與紅頂中介之間形成了盤根錯(cuò)節(jié)的利益共同體。在理念與利益的雙重影響下，以行政審批為中心形成了一整套與之相適應(yīng)的政府職責(zé)體系、組織體系以及運(yùn)行機(jī)制，多輪改革雖然使之有所改善，但這一管理模式尚未發(fā)生范式性的系統(tǒng)變革。

以審批為核心的政府管理模式，加之中國(guó)政府主導(dǎo)的改革規(guī)則，決定了每一輪政府改革，都是由政府設(shè)置改革目標(biāo)、確定改革重點(diǎn)、制定改革方案、評(píng)估改革成效。這種改革方式基本不觸動(dòng)既有審批體制的權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，主要將改革目標(biāo)和重點(diǎn)聚焦于審批事項(xiàng)的數(shù)量增減或?qū)徟鞒痰暮?jiǎn)化調(diào)整，而不是審批制度本身是否依然是一種有效的公共管理模式。從改革的動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，改革的壓力和動(dòng)機(jī)都不會(huì)產(chǎn)生于既得利益的內(nèi)部，而只能來(lái)自外部。如果沒(méi)有足夠的壓力或者動(dòng)機(jī)，沒(méi)有人或者組織會(huì)自愿放棄自己的利益鄭永年：《利益邏輯與中國(guó)改革的困局》，載厲以寧、林毅夫、周其仁等著：《讀懂中國(guó)改革：新一輪改革的戰(zhàn)略和路線圖》，中信出版社2014年版，第236-240頁(yè)。。所以，在缺乏外界參與和監(jiān)督的情況下，審批制度改革往往出現(xiàn)“放小不放大、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)、明放暗不放”等現(xiàn)象，也即一些撤銷和減少的審批項(xiàng)目往往是無(wú)足輕重或“含金量”不高的項(xiàng)目，或者應(yīng)該撤銷的項(xiàng)目卻加以保留或變相保留，最終造成改革在數(shù)字上達(dá)標(biāo)，實(shí)則變化不大。顯然，僅僅依靠政府部門的自覺(jué)，不僅難以突破利益固化的藩籬，而且更難以形成體制改革的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。

要打破審批制度改革的體制內(nèi)循環(huán)甚至政府“自?shī)首詷?lè)”的局面，就必須在政府外部形成強(qiáng)大的體制改革的壓力機(jī)制，并將其轉(zhuǎn)化為體制改革的內(nèi)生動(dòng)力。在中國(guó)宏觀體制環(huán)境下，只有執(zhí)政黨才能夠代表全體人民的利益，為政府改革設(shè)置壓力機(jī)制?！白疃嗯芤淮巍备母锉M管同樣以審批制度改革為突破口，但不同以往歷次改革的是，直接由地方黨委主導(dǎo)，直接以政府服務(wù)對(duì)象即人民群眾和企業(yè)的獲得感為改革目標(biāo)和評(píng)判依據(jù)。以“老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么”的執(zhí)政黨改革理念，作為政府體制改革的根本導(dǎo)向，這就有可能擺脫以往由政府自身決定改什么、怎么改的局限。

三、不留退路的改革邏輯：確立最直觀的改革評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

“最多跑一次”改革最引人關(guān)注的特點(diǎn)即在于改革目標(biāo)簡(jiǎn)潔明了、清晰具體。由于行政審批涉及的事務(wù)均與企業(yè)和群眾的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和日常生活息息相關(guān)，每一位與政府部門接觸過(guò)的行為主體，即使是文化程度不高的普通辦事群眾都能依據(jù)自身辦事的跑腿次數(shù)對(duì)這項(xiàng)改革的成效直接作出度量和評(píng)判，因而極大地降低了相關(guān)政府部門利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行博弈的可能性。與此同時(shí)，由于以“最多跑一次”的改革目標(biāo)作為改革名稱，并且在改革總體方案中提出到2017年底基本實(shí)現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”，從而進(jìn)一步明確了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的時(shí)間表，也使群眾和企業(yè)對(duì)改革有了較高的心理預(yù)期。基于上述原因，以到政府辦事“最多跑一次”作為承諾，有助于最大限度消除改革目標(biāo)的模糊性，并使改革成為一場(chǎng)沒(méi)有退路的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

浙江之所以提出這一改革戰(zhàn)略，通盤考慮了前期基礎(chǔ)與發(fā)展要求，具有必要的支撐條件。

一是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大省，浙江在全國(guó)較早地建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架，政府與市場(chǎng)關(guān)系相對(duì)明晰，市場(chǎng)體系發(fā)育水平長(zhǎng)期位居全國(guó)前列。

根據(jù)王小魯?shù)热说难芯砍晒?008-2014年浙江的市場(chǎng)化總指數(shù)在全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中分別位居第二、第三、第三、第三、第二、第二、第一。參見(jiàn)王小魯、樊綱、余文靜：《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第215頁(yè)。

這就使得政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)過(guò)程的行政干預(yù)相對(duì)較少，“最多跑一次”改革的阻力也相對(duì)較小。

二是浙江擁有以再造體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)作為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)戰(zhàn)略的地方政治文化傳統(tǒng)。浙江自古以來(lái)就具有濃厚的人文環(huán)境和商業(yè)傳統(tǒng)，地方政府也樂(lè)于傾聽(tīng)民眾意愿，尊重民間慣例陸立軍、王祖強(qiáng)：《浙江模式——政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的觀察與思考》，人民出版社2007年版，第104頁(yè)。。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江各級(jí)地方政府更加積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在要求，積極推進(jìn)政府創(chuàng)新和行政管理體制改革，努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合的政府管理體制何顯明：《順勢(shì)而為：浙江地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的演進(jìn)邏輯》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第36-37頁(yè)。。在迄今為止的前八屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選中，浙江以25個(gè)入圍項(xiàng)目獨(dú)占鰲頭（全國(guó)共有176個(gè)入圍項(xiàng)目），遙遙領(lǐng)先其他省份，便是這種地方政治文化傳統(tǒng)的集中體現(xiàn)。

三是“四張清單一張網(wǎng)”改革為“最多跑一次”改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“四張清單一張網(wǎng)”改革以清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)等為主要舉措，通過(guò)編制權(quán)力清單明確了政府的“權(quán)力家底”，通過(guò)編制責(zé)任清單以及公布公共服務(wù)事項(xiàng)目錄強(qiáng)化了政府的履職責(zé)任，進(jìn)一步理順了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)而為實(shí)施“最多跑一次”改革尤其是梳理“最多跑一次”事項(xiàng)清單奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是浙江具備“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”及大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。浙江的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先水平。在借鑒電子商務(wù)的成功做法基礎(chǔ)上，通過(guò)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，浙江在推進(jìn)“四張清單”改革的同時(shí)在全國(guó)率先提出建設(shè)省市縣統(tǒng)一架構(gòu)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。目前，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)已基本建成集行政審批、政務(wù)公開(kāi)、便民服務(wù)、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)開(kāi)放、互動(dòng)交流等功能于一體的網(wǎng)上政府。截至2017年8月，該網(wǎng)站注冊(cè)用戶已突破1000萬(wàn)，日均訪問(wèn)人數(shù)90萬(wàn)，日均受理一站式辦件10萬(wàn)余件，為推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使群眾享受“全天候、零距離”便捷服務(wù)發(fā)揮了重要作用。此外，為了支撐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更好開(kāi)展，浙江建立包括人口庫(kù)、法人庫(kù)、證照庫(kù)、信用信息庫(kù)和地理空間信息庫(kù)在內(nèi)的省數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建起一個(gè)公共數(shù)據(jù)共享體系，有效促進(jìn)了數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流同步運(yùn)行，在相當(dāng)程度上避免了群眾重復(fù)提交材料。

五是浙江擁有公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為一種治理機(jī)制，能夠有效破解公共服務(wù)提供過(guò)程中的效率不高、權(quán)責(zé)不清、程序不規(guī)范、服務(wù)碎片化等問(wèn)題，并有助于在治理過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。早在2007年，杭州市上城區(qū)政府就在全國(guó)率先提出“行政管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，借鑒企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理思路，系統(tǒng)推進(jìn)區(qū)一級(jí)政府行政職能與公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，有效提升了政務(wù)服務(wù)的品質(zhì)與效率。這一成功實(shí)踐為“最多跑一次”改革過(guò)程中長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建及改革成果的推廣提供了極有價(jià)值的參考。

需要指出的是，“最多跑一次”改革以政府效能的極限值作為承諾，確立了政府體制改革前所未有的倒逼機(jī)制。這場(chǎng)改革實(shí)際上是以整個(gè)政府的信譽(yù)作為抵押，來(lái)對(duì)改革的成效作出公開(kāi)承諾，這對(duì)政府信用提出了前所未有的考驗(yàn)。如果半途而廢，后果將不堪設(shè)想。為此，有絕對(duì)的必要強(qiáng)化“最多跑一次”改革的戰(zhàn)略定力和恒心，并對(duì)這場(chǎng)改革的內(nèi)涵作出清晰的界定。

首先，必須保持“最多跑一次”改革持續(xù)深化的戰(zhàn)略定力和心理準(zhǔn)備。“最多跑一次”改革成功的標(biāo)準(zhǔn)不在于公布了多少件“最多跑一次”事項(xiàng)，而在于能使改革形成一種自我強(qiáng)化機(jī)制，真正成為撬動(dòng)其它各個(gè)領(lǐng)域改革的總抓手。因此，“最多跑一次”改革必須聚焦于政府管理模式的系統(tǒng)變革，包括政府運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)體系與組織體系的深刻調(diào)整。就此而言，“最多跑一次”改革是一場(chǎng)只能成功、不能失敗的政府改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。

其次，必須清晰地界定“最多跑一次”改革的內(nèi)涵，防止政府所承載的改革期望值嚴(yán)重“超載”?！白疃嗯芤淮巍备母锬繕?biāo)定位直觀易懂，必須防止在改革宣傳過(guò)程中追求短期的轟動(dòng)效應(yīng)，誤導(dǎo)群眾以為所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)都能實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，或在任何情況下都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。這種不切實(shí)際的期望值將會(huì)造成改革的速度和力度嚴(yán)重落后于社會(huì)要求，引發(fā)政府信用能力與信用范圍脫節(jié)，直接加大改革難度。因此，必須明確“最多跑一次”內(nèi)涵應(yīng)是群眾和企業(yè)到政府辦理行政審批和政務(wù)服務(wù)等事項(xiàng)，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，才能夠“最多跑一次”（包括通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“零上門”辦理）辦結(jié)。

第三，改革主體（政府部門）對(duì)這場(chǎng)改革要有理性思維?！白疃嗯芤淮巍斌w現(xiàn)的是一種結(jié)果導(dǎo)向的改革思維，目標(biāo)是政府服務(wù)和管理效能的最優(yōu)化，因此不宜機(jī)械地理解“一次”，必須避免片面糾纏次數(shù)。大數(shù)據(jù)的廣泛運(yùn)用以及行政流程的完善，今天老百姓需要跑到多個(gè)部門辦理的批量化事務(wù)，大部分都有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)實(shí)現(xiàn)一次都不用跑。但無(wú)論政府如何提高效率，總有一些重要的審批事項(xiàng)，特別是企業(yè)投資項(xiàng)目的落地等，基于公共安全要求或者明確的法律程序規(guī)定，不可能也不應(yīng)該強(qiáng)制要求“只跑一次”。“最多跑一次”改革的核心理念，是將政府效能改革推到極限值上，表達(dá)的是一種高水平推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心。

與此同時(shí)，必須明確效率是政府改革的重要價(jià)值，但決不是唯一價(jià)值。效率作為工具理性的核心追求，“對(duì)于提高治理能力、增進(jìn)治理效果有顯著作用，但必須同時(shí)警惕工具理性的膨脹、過(guò)度，防止其走向技術(shù)至上和制度崇拜，忘卻了人文精神和意義追尋的價(jià)值?！辈掏兀骸度蛑卫砼c國(guó)家治理：當(dāng)代中國(guó)兩大戰(zhàn)略考量》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2016年第6期。在價(jià)值理性層面，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，指出：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會(huì)公平正義的重要保證。我們要通過(guò)創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。要把促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進(jìn)社會(huì)公平正義的問(wèn)題，哪里就需要改革；哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題突出，哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)環(huán)節(jié)就是改革的重點(diǎn)。對(duì)由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問(wèn)題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會(huì)主義公平正義原則，更加有利于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！绷?xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日，第2版。這充分表明，相對(duì)于效率而言，公平正義更具有優(yōu)先性，是治理過(guò)程必須要遵循的基本原則。因此，不應(yīng)當(dāng)以犧牲公平來(lái)片面追求效率，換言之，并不是所有政府管理事務(wù)都要以追求“最多跑一次”為至高無(wú)上的目標(biāo)。

四、沒(méi)有休止符的改革進(jìn)程：以政府效能的極限值為目標(biāo)

“最多跑一次”改革，不是一個(gè)簡(jiǎn)單地方便群眾和企業(yè)的改革舉措，而是涉及整個(gè)政府體系和政府運(yùn)行機(jī)制的大變革。目前一些地方通過(guò)一個(gè)窗口受理，進(jìn)而以全程代辦制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，充其量只是實(shí)現(xiàn)了以政府工作人員跑替代群眾跑，并沒(méi)有真正觸及到政府運(yùn)行機(jī)制和政府管理體制的變革，最終也很可能因?yàn)檫^(guò)于繁重的工作壓力而導(dǎo)致代辦制陷入困境。之所以說(shuō)“最多跑一次”改革抓住了政府改革的牛鼻子，就是因?yàn)檫@一改革必然會(huì)不斷暴露出現(xiàn)行政府管理體制在各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)的弊端，不斷深化“最多跑一次”改革，將持續(xù)不斷地提出政府體制改革的階段性任務(wù)。而逐個(gè)解決制約“最多跑一次”改革的種種體制性障礙的過(guò)程，實(shí)際上就是整個(gè)政府治理體系不斷優(yōu)化的過(guò)程。

從理論上講，職能定位決定機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)構(gòu)設(shè)置決定行政流程。但在實(shí)踐中，政府職能要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)的剛性界定，而且政府職能是嵌套在改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中的，無(wú)法推倒重來(lái)。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及大規(guī)模的崗位變動(dòng)和人員流轉(zhuǎn)，改革阻力相對(duì)較大。因此，漸進(jìn)式改革的現(xiàn)實(shí)邏輯必然遵循相反的改革路徑，從最易突破的行政流程變革入手。事實(shí)上，以政務(wù)服務(wù)流程優(yōu)化再造為切入點(diǎn)的“最多跑一次”改革恰恰為撬動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域的改革，再造浙江體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)提供了歷史性的機(jī)遇。關(guān)鍵在于要不斷破解“最多跑一次”改革遇到的難題，層層深入，持續(xù)推進(jìn)，在實(shí)踐中形成更多的制度性成果，建立起改革的自我強(qiáng)化機(jī)制。從改革發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，以“最多跑一次”改革為切入點(diǎn)和核心抓手，如果能夠形成層層倒逼、層層遞進(jìn)的推進(jìn)機(jī)制，完全有可能形成一個(gè)行政體制改革和政府治理體系現(xiàn)代化的完整路線圖。

首先，“最多跑一次”改革要求的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，必然將倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，首先必然要深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革，需要本著理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的思路，最大限度地還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)。相應(yīng)地，放權(quán)改革的思路也必須從數(shù)量控制型轉(zhuǎn)型為質(zhì)量提升型?？蓮臋?quán)力本身功能和作用出發(fā)，將保留行政權(quán)力中對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力分為三類：資源配置類、市場(chǎng)進(jìn)入類、危害控制類資源配置類行政權(quán)力是以資源配置為主要目的，市場(chǎng)進(jìn)入類行政權(quán)力是以限制市場(chǎng)進(jìn)入為主要目的，危害控制類行政權(quán)力是以預(yù)防和控制有社會(huì)危害性活動(dòng)為主要目的。。對(duì)于資源配置類行政權(quán)力，堅(jiān)持“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”原則，讓市場(chǎng)主體能以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式取代政府對(duì)資源的直接配置及對(duì)資源要素價(jià)格的干預(yù)。對(duì)于市場(chǎng)進(jìn)入類行政權(quán)力，必須打破進(jìn)入壁壘，降低進(jìn)入門檻，做到最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批核準(zhǔn)范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定。對(duì)于危害控制類行政權(quán)力，那些實(shí)踐證明已不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的權(quán)力應(yīng)盡快下放，而那些市場(chǎng)和社會(huì)無(wú)法自主解決且涉及安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力事項(xiàng)則有必要繼續(xù)保留。隨著把不該管、管不了、管不好的事轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)，政府將有更多的精力把該做的事情做好，而其中一個(gè)重要方面就是提供優(yōu)質(zhì)高效的審批服務(wù)和公共服務(wù)。因此，“最多跑一次”改革必然倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)由管制型政府向服務(wù)型政府的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

其次，“最多跑一次”改革要求的簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，必然將倒逼政府推進(jìn)管理模式變革。一方面，要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，必然要減少、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，這就對(duì)政府部門的監(jiān)管能力和水平提出了更高的要求，迫使政府部門為了實(shí)現(xiàn)最大的放和最優(yōu)的服而必須做到更好的管。在這種情況下，監(jiān)管作為政府核心職責(zé)的地位將得到確立，部門工作責(zé)任和重心也將隨之由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。另一方面，審批環(huán)節(jié)的減少、簡(jiǎn)化，使政府得以從繁瑣的審批事務(wù)中解放出來(lái)，政府也將擁有更加充分的人力資源與行政資源從事事中事后監(jiān)管，為探索新型監(jiān)管模式、運(yùn)用現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)、構(gòu)建綜合監(jiān)管體系提供了良好的條件，最終有助于逐步實(shí)現(xiàn)政府管理模式的歷史性變革。

第三，“最多跑一次”改革要求推動(dòng)大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用，必將加快政府行政流程變革。實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)必然要求各部門共同參與、協(xié)同治理，其中的關(guān)鍵則在于數(shù)據(jù)整合，“讓數(shù)據(jù)跑路”。為此，必須打破信息孤島現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在政府各個(gè)部門中的共享。這就要求建立公共數(shù)據(jù)庫(kù)，由數(shù)據(jù)管理中心統(tǒng)一采集、歸集數(shù)據(jù)，部門根據(jù)需要向數(shù)據(jù)管理中心提出數(shù)據(jù)需求，同時(shí)向數(shù)據(jù)管理中心提供其他部門所需的數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)廣泛運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以最大限度地簡(jiǎn)化信息采集、信息確認(rèn)等辦理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)窗口部門和辦事群眾的雙向減負(fù)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)與技術(shù)的運(yùn)用為建立跨部門的審批管理統(tǒng)一平臺(tái)提供了條件，在此基礎(chǔ)上借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府部門行政流程的規(guī)范化、程序化、公開(kāi)化，以及履職辦事時(shí)限的剛性化，從而將推動(dòng)部門職責(zé)明確化，避免因部門間相互推諉造成的審批和服務(wù)的梗阻現(xiàn)象。進(jìn)一步地，大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，也為政府科學(xué)管理、科學(xué)決策提供了依據(jù)，有助于實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)需求的精準(zhǔn)匹配。

第四，“最多跑一次”改革要求整合政府部門間的關(guān)系，必將有力推動(dòng)大部門體制改革?！白疃嗯芤淮巍备母锼菩械那芭_(tái)綜合受理，必然會(huì)對(duì)后臺(tái)所涉及部門的協(xié)調(diào)配合提出更高的要求，而實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)配合的最理想方式則是按照業(yè)務(wù)內(nèi)在邏輯聯(lián)系推動(dòng)部門職能的融合，進(jìn)而推動(dòng)部門整合。所以，在深化“最多跑一次”改革的過(guò)程中，應(yīng)積極推進(jìn)地方政府部門之間職責(zé)、權(quán)限的調(diào)整，以及各部門業(yè)務(wù)條線系統(tǒng)對(duì)接和人員整合，實(shí)現(xiàn)后臺(tái)辦理人員從“單部門辦理”向“多部門協(xié)同辦理”轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)以職能有機(jī)統(tǒng)一為導(dǎo)向，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)省、市、縣三級(jí)政府的大部門體制改革，整合歸并職能相近或交叉的部門與機(jī)構(gòu)，形成“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”且與前臺(tái)綜合受理相匹配的橫向政府組織體系，推進(jìn)整體性政府的構(gòu)建。

最后，“最多跑一次”改革要求的審批權(quán)力下放，必將有力地推動(dòng)縱向府際關(guān)系調(diào)整，優(yōu)化政府層級(jí)間職責(zé)分工和組織架構(gòu)?！白疃嗯芤淮巍备母锼值姆奖闳罕娹k事的理念必然要求實(shí)現(xiàn)群眾辦事“就近最多跑一次”，這就意味著必須本著能放都放的原則，盡可能地將行政管理權(quán)限下放到市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這將倒逼政府層級(jí)間公共資源的重新配置，要求高層政府建立與放權(quán)改革相配套的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等保障機(jī)制，促使各種公共資源向基層傾斜，進(jìn)而倒逼政府層級(jí)間府際關(guān)系與組織架構(gòu)的調(diào)整，減少不必要的中間管理層級(jí)，并重新界定各級(jí)政府的職能定位以及與之相配套的公共資源保障。

（責(zé)任編輯：石洪斌）