張光 梁梓然 莊玉乙

摘要：中共領(lǐng)導(dǎo)干部的管理之道可概括為“有效治理、有效選拔”。這個(gè)制度既不同于西方的政府決策官員由勝選政治家及其任命者充任，公務(wù)員保持中立的政治與行政兩分制度，也不同于以科舉選拔官員的中國(guó)古代傳統(tǒng)。它是一種在承擔(dān)實(shí)際治理責(zé)任的官員中逐級(jí)選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。這個(gè)制度是中共自改革開放以來(lái)，通過(guò)廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，建立任期制、交流制和后備干部等制度逐漸形成并完善的。在這個(gè)制度下，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是當(dāng)政一方的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，需要保持適當(dāng)時(shí)長(zhǎng)的任期以達(dá)到有效治理的目的，干部交流制度和后備干部制度體現(xiàn)了中共有效選拔領(lǐng)導(dǎo)干部所做的制度化努力。1993-2013年浙江縣委書記的任期和晉升數(shù)據(jù)為上述理論提供了經(jīng)驗(yàn)支持。

關(guān)鍵詞：有效治理；有效選拔；干部任期制；干部交流制；后備干部制度

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）04-0040-010

在過(guò)去的十余年間，官員晉升及其決定因素一直是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)者關(guān)注的話題，相關(guān)研究成果也很多。以薄智躍Bo，Zhiyue，“Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders”，Journal of Contemporary China，Vol. 5，No. 3，1996.和周黎安周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。為代表的競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽論者，力圖把中共地方官員的職務(wù)晉升與他們治下地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，并以此來(lái)解釋改革發(fā)展時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的奇跡。但是，競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽也遭到了眾多的批評(píng)，有的試圖從邏輯和實(shí)證兩個(gè)方面論證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定官員晉升不成立陶然等：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)晉升嗎？——對(duì)晉升錦標(biāo)競(jìng)賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級(jí)實(shí)證重估》，《管理世界》，2010年第12期。，有的則主張是“關(guān)系”而非社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理績(jī)效決定了官員升遷OPPER Sonja.，NEE，Victor and Brehm Stefan，“Homophily in the Career Mobility of China's Political Elite”，Social Science Research，Vol. 54，2015.，不一而足。

本文認(rèn)為，上述各種觀點(diǎn)在一定的范圍和條件下成立，但都有局限。與斤斤計(jì)較經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等績(jī)效指標(biāo)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等人事變量與官員晉升之關(guān)系相比較，我們更需要把中國(guó)官員的晉升問(wèn)題放在中國(guó)的政治和政府體制中加以考察，并在此基礎(chǔ)上提出可以驗(yàn)證的假設(shè)。我們認(rèn)為，改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)摸索和改革，中共形成的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)和管理制度，既不同于西方自近代以來(lái)實(shí)行的政治與行政兩分的制度，也不同于傳統(tǒng)中國(guó)和毛澤東治下的中國(guó)所采用的制度。這套制度需要處理的核心問(wèn)題是如何在承擔(dān)實(shí)際治理責(zé)任的官員中逐級(jí)選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，如何處理有效治理和有效選拔這一對(duì)具有潛在張力的矛盾關(guān)系。

本文以1993-2013年期間在浙江省擔(dān)任縣委書記的干部在職和晉升的經(jīng)驗(yàn)例證，來(lái)驗(yàn)證中共領(lǐng)導(dǎo)干部“有效治理”和“有效選拔”的邏輯關(guān)系。一方面，縣委書記是擔(dān)綱中共執(zhí)政的“一線指揮部”的最重要的基層領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，承擔(dān)了繁重的治理任務(wù)；另一方面，很多高級(jí)干部（如習(xí)近平、栗戰(zhàn)書和韓正等）都有縣委書記的從政履歷，用習(xí)近平的話來(lái)說(shuō)，縣委書記這個(gè)職務(wù)是“鍛煉和培養(yǎng)干部的好課堂”。

一、理論、背景與假設(shè)

改革開放以來(lái)形成的中共黨和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)和選拔體系，具有“治理與選拔”兩位一體的特征。放在人類政治史的長(zhǎng)河中考察，這個(gè)體系也是別具一格的。這個(gè)體系的生命力在于它以制度化的方式，有效地解決了在承擔(dān)實(shí)際治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員中逐級(jí)選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題，有效地解決了有效治理和有效選拔這一對(duì)具有潛在張力的矛盾關(guān)系。

一個(gè)國(guó)家如何在保證有效治理的同時(shí)，選拔各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)官員，從古到今，無(wú)論中外，都是政治理論和實(shí)踐必須面對(duì)的核心問(wèn)題。在中國(guó)先秦的封建制下，大小諸侯皆為世襲。自秦以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行帝制，除皇帝等少數(shù)職位世襲外，其余官職皆由朝廷任命的官僚填充王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版。。在隋唐之前，這一任命或重家世（封建制殘余）、或依軍功。自隋唐至清，科舉成為帝國(guó)各級(jí)官員產(chǎn)生的主要來(lái)源。在西方封建制下，世襲是產(chǎn)生執(zhí)政者的基本方式。盛行于現(xiàn)代西方的政治選舉制度可以追溯至古雅典民主制。然而，在一個(gè)超過(guò)城邦規(guī)模的國(guó)家中，通過(guò)民眾選舉產(chǎn)生從中央到地方各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)人以及立法議員的制度，則始于獲得獨(dú)立后的美國(guó)。經(jīng)過(guò)200余年的變遷，美國(guó)形成了各級(jí)政府的行政首腦以及代議機(jī)構(gòu)成員經(jīng)選舉，政務(wù)官經(jīng)任命而來(lái)，敗選而去，另外政府工作人員則由終身制的官僚充任的政治與行政二分體系。這套制度隨著美國(guó)的興盛，特別是二戰(zhàn)后的國(guó)際霸權(quán)地位，為其他西方國(guó)家所追隨F.J.古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987年版；馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，上海人民出版社2010年版。。古代中國(guó)的科舉制和現(xiàn)代西方的選舉任命制，有一相同點(diǎn)：即均在相對(duì)獨(dú)立于治理過(guò)程之外的領(lǐng)域，創(chuàng)設(shè)一個(gè)甄別選拔體系，以解決領(lǐng)導(dǎo)官員的產(chǎn)生問(wèn)題。

科舉制由私學(xué)培養(yǎng)系統(tǒng)與官方考試系統(tǒng)共同構(gòu)成。古代中國(guó)的政府官員，包括高級(jí)官員，產(chǎn)生的正常渠道是在私學(xué)系統(tǒng)中長(zhǎng)期學(xué)習(xí)，然后經(jīng)國(guó)家官方分級(jí)考試甄別擇優(yōu)產(chǎn)生。在科舉制下，有志入仕的庶人可以長(zhǎng)年讀書（如范進(jìn)中舉），所謂“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”。一旦科舉成功，通過(guò)鄉(xiāng)試、殿試，即成為握有治理國(guó)家大小權(quán)力的官員，包括高級(jí)別官員，所謂“朝為田舍郎，暮登天子堂”。因此，帝制中國(guó)可以說(shuō)在官員的實(shí)際執(zhí)政或治理的體系之外，設(shè)置了一個(gè)官員入仕的教育和考試體系（學(xué)而優(yōu)則仕）瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版。，通過(guò)把官員的選拔過(guò)程與官員的治理過(guò)程分離的方法，來(lái)協(xié)調(diào)治理和選拔的張力和矛盾。古代中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)和皇權(quán)不下縣的特征，決定國(guó)家只需要數(shù)萬(wàn)朝廷命官即可運(yùn)行，而科舉制大抵能夠滿足這一需要。當(dāng)然，這些朝廷命官在實(shí)際治理過(guò)程中還需要幕僚、書吏的配合和支持，后者通?；蚨嗷蛏俚嘏c前者有人身依附的關(guān)系。這在某種意義上可以視作古代中國(guó)的政治和行政兩分。

現(xiàn)代西方的政治選舉和任命制度是在實(shí)在的國(guó)家治理過(guò)程之外，另起一套政治官員的選拔系統(tǒng)。政治選舉通常需要依托政黨組織籌劃動(dòng)員，政治任命人選一般也靠政黨運(yùn)作，鮮有脫離政黨而能成事者。行政首長(zhǎng)職位的競(jìng)選及勝選者的任命，對(duì)在野黨而言，都不以實(shí)際的政治治理為前提，即便在執(zhí)政黨那里，現(xiàn)任行政首長(zhǎng)競(jìng)選連任和任命（如果勝選的話）的行為，同他的執(zhí)政治理過(guò)程也是分離的，盡管在理論和原則上，執(zhí)政黨抑或在野黨何者勝選，可能部分取決于選民對(duì)執(zhí)政者的治理實(shí)績(jī)的判斷和評(píng)價(jià)。因此，現(xiàn)代西方的政治官員執(zhí)政過(guò)程和選拔過(guò)程的分離，通常會(huì)表現(xiàn)為選舉與執(zhí)政的分離，政黨與政府的分離，執(zhí)政黨與在野黨的區(qū)別，政治與行政的兩分，以及因政治任命體制而產(chǎn)生的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。

自建國(guó)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為列寧主義現(xiàn)代執(zhí)政黨，摒棄傳統(tǒng)的科舉制自不待言，而且始終拒絕執(zhí)政和選舉分離的西方政治制度，堅(jiān)持實(shí)行在實(shí)際的治理過(guò)程中培養(yǎng)和選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。但是，這個(gè)制度的形成和完善經(jīng)歷了艱難曲折的探索過(guò)程。共和國(guó)成立后的頭三十年，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職位高低，主要依據(jù)他們?cè)诟锩鼞?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的功績(jī)大小分配，而且存在著事實(shí)上的干部終身制。文革前，由于黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正處壯年，終身制的弊端尚不顯著。文革期間，眾多老干部被打倒、靠邊站，許多年輕人從工農(nóng)兵的崗位直接跨進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。他們有的是勞動(dòng)模范、戰(zhàn)斗英雄，但更多的是因?yàn)椤霸旆从泄Α钡娜N人。文革結(jié)束后，隨著“三種人”被清除，大批老干部回到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍出現(xiàn)了嚴(yán)重老齡化問(wèn)題。經(jīng)鄧小平、陳云、胡耀邦等首倡，江澤民、胡錦濤執(zhí)政時(shí)期繼續(xù)完善，中共逐步從制度上廢除了干部終身制，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部任期制、交流制和后備干部制，從而形成了中國(guó)特色“有效治理、有效選拔”的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍管理制度。

廢除事實(shí)上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，是中共建立“有效治理、有效選拔”領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度的第一步。1980年2月，中共十一屆五中全會(huì)明確提出廢除終身制。中共中央于1982年2月20日發(fā)布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》。1982年9月中共十二大通過(guò)的新黨章明確規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)都不是終身的，都是可以變動(dòng)或解除的，對(duì)年齡和健康狀況不適宜繼續(xù)擔(dān)任的干部，應(yīng)按規(guī)定離休或退休。

任期制引入最初與廢除終身制密切相關(guān)。1982年通過(guò)的新憲法規(guī)定：國(guó)家主席等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行任期制，每屆任期5年，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。在2018年3月召開的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大代表通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將憲法第三章《國(guó)家機(jī)構(gòu)》第七十九條第三款“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆”中“連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆”刪去。任期制在江澤民、胡錦濤擔(dān)任中共總書記時(shí)期推廣到中國(guó)所有黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位，并同干部交流和培養(yǎng)制度相結(jié)合，其意義已經(jīng)超出廢除終身制的范疇，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職和選拔形成強(qiáng)烈的約束。

2000年8月，中共中央下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》提出要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制”。2002年十六大報(bào)告再次提出要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”。2004年黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》再次重申要“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度”。中辦發(fā)[2006]19號(hào)文件包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期回避暫行規(guī)定》等三個(gè)法規(guī)文件，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制提供了一套相對(duì)完整的制度性規(guī)范。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》明確：（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年；（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個(gè)任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù)；（三）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》明確：（一）縣級(jí)以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿10年的，必須交流；（二）在同一地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)滿10年的，應(yīng)當(dāng)交流；（三）新提拔擔(dān)任縣（市、區(qū)、旗）以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地異地交流任職；（四）縣級(jí)以上地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門）、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員，在同一職位任職滿10年的，必須交流；（五）新提拔的正職一般應(yīng)異地交流任職。副職領(lǐng)導(dǎo)成員在同一領(lǐng)導(dǎo)班子中任職滿10年的，應(yīng)當(dāng)交流。黨政機(jī)關(guān)處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是從事執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、干部人事、審計(jì)、項(xiàng)目審批和資金管理工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，在同一職位任職滿10年的，應(yīng)當(dāng)交流。虞崇勝、劉遠(yuǎn)亮：《任期制：國(guó)家權(quán)力和平有序更替的制度保障》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第1期?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部任期回避暫行規(guī)定》就避免因血親、姻親等關(guān)系引起的利益沖突任職作了規(guī)定。

顯然，這三個(gè)中央文件首先是為了“有效治理”制定的，但也著眼于“有效選拔”。任期制為領(lǐng)導(dǎo)干部的“有效治理”提供了正面的激勵(lì)。一個(gè)任期5年，通常足以讓領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉管轄地區(qū)或領(lǐng)域的情況，從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)看，5年的干部任期也是最佳策略張軍、高遠(yuǎn)：《官員任期、異地交流與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——來(lái)自省級(jí)經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第11期；王賢彬、徐現(xiàn)祥：《地方官員來(lái)源、去向、任期與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——來(lái)自中國(guó)省長(zhǎng)省委書記的證據(jù)》，《管理世界》，2008年第3期。。同一職位連續(xù)任職不得超過(guò)兩個(gè)任期，同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職不得超過(guò)15年，是一種接近于目前我國(guó)精英高校青年教師“非升即走”的制度，促使領(lǐng)導(dǎo)干部必須在任職期間勵(lì)精圖治，做出政績(jī)；同時(shí)，這些制度也有助于干部隊(duì)伍流水不腐，新陳代謝?？h級(jí)以上地方黨委、政府等黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員異地交流規(guī)定，也是服務(wù)于“有效治理、有效選拔”目的的具有中國(guó)特色的制度。

必須指出的是，上述制度并非針對(duì)中國(guó)所有的黨政機(jī)關(guān)行政工作人員，它們并不適用于在國(guó)家黨政機(jī)關(guān)里工作的一般公務(wù)員即非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，而僅適用于領(lǐng)導(dǎo)干部。1993年通過(guò)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》把公務(wù)員劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類。這一劃分，在某種意義上，可比之于西方的政治和行政二分把官員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩大類。不過(guò)，與西方的政治家、政務(wù)官和事務(wù)官制度，是從他們獲得職務(wù)的源頭開始區(qū)分的做法不同，中國(guó)并沒(méi)有在任何一個(gè)人加入公務(wù)員隊(duì)伍時(shí)規(guī)定他（她）屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類別，而是在他們的工作生涯中，由上級(jí)黨委及其組織部門甄別區(qū)分。

當(dāng)然，能進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部序列的永遠(yuǎn)是少數(shù)。對(duì)這些關(guān)鍵少數(shù)的選拔成為中共治國(guó)理政的一個(gè)關(guān)鍵。在這個(gè)環(huán)節(jié)上，中共的后備干部制度發(fā)揮著重要的作用。這個(gè)制度的系統(tǒng)建立也始于改革開放初期。當(dāng)時(shí)，由于黨和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重的老齡化，鄧小平、陳云、胡耀邦等中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出建立后備干部制度。1982年中組部成立青年干部局，負(fù)責(zé)選拔、培養(yǎng)青年干部。1983年中組部下發(fā)《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見》，正式確立后備干部制度，要求在全國(guó)范圍內(nèi)選定共計(jì)1000名省部級(jí)后備干部。這個(gè)制度很快延伸至省部級(jí)之下的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。2002年頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般應(yīng)當(dāng)從后備干部中選拔”。2014年新版《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》指出，“應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部”。雖然表述由“一般應(yīng)當(dāng)”改為了“應(yīng)當(dāng)注重”，但后備干部的晉升機(jī)會(huì)顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他干部Tsai，Wen-Hsuan and Kou，Chien-wen，“The Party's Disciples： CCP Reserve Cadres and the Perpetuation of a Resilient Authoritarian Regime”，China Quarterly，Vol. 221，2015.。

總之，建國(guó)后的中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，特別是改革開放以來(lái)的治國(guó)理政實(shí)踐，在廢除終身制、優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制的進(jìn)程中，通過(guò)任期制、交流制、后備干部制度等制度建設(shè)，形成了一套以“有效治理、有效選拔”為目的的領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度。這套制度的核心是在承擔(dān)實(shí)際治理的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員中逐級(jí)選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)兼顧“治理與選拔”兩方的需要，但更重前者。在這套制度下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是當(dāng)政一方的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，在任期和晉升問(wèn)題上，可以提出如下3個(gè)假設(shè)，假設(shè)1針對(duì)“有效治理”，假設(shè)2和3針對(duì)“有效選拔”：

假設(shè)1：為保證有效治理，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在同一個(gè)地方擔(dān)任黨政一把手的任期，應(yīng)當(dāng)達(dá)到或接近一個(gè)完整任期即5年。

假設(shè)2：地方黨政干部是否晉升與其任期之間，可能存在倒U的關(guān)系，即任期過(guò)短或過(guò)長(zhǎng)都不利于晉升，而那些處于或靠近5年的領(lǐng)導(dǎo)干部具有較高的晉升機(jī)會(huì)。

假設(shè)3：那些獲得交流機(jī)會(huì)、進(jìn)入上級(jí)黨委后備干部名單的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，具有較高的晉升幾率。

二、數(shù)據(jù)與方法

我們使用1993-2013年浙江省縣委書記數(shù)據(jù)庫(kù)，來(lái)驗(yàn)證上述假設(shè)。盡管在中國(guó)的干部等級(jí)中，縣委書記屬于基層領(lǐng)導(dǎo)干部（縣處級(jí)在我國(guó)，縣委書記一般為正縣處級(jí)，部分縣委書記職務(wù)“高配”為副廳級(jí)或正廳級(jí)。），但權(quán)責(zé)重大，同時(shí)是中共高級(jí)干部的主要來(lái)源。用習(xí)近平的話來(lái)說(shuō)，縣委書記承擔(dān)著中共治國(guó)理政“一線指揮部”的指揮長(zhǎng)職責(zé)，是“鍛煉和培養(yǎng)干部的好課堂”。浙江省素以“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”馳名，對(duì)于我們的研究目的來(lái)說(shuō)，浙江縣委書記是理想的研究對(duì)象。我們將分別使用描述性和推論性統(tǒng)計(jì)分析來(lái)驗(yàn)證上述三個(gè)假設(shè)。

（一）數(shù)據(jù)庫(kù)

我們構(gòu)建了1993年至2013年的浙江省縣委書記履歷數(shù)據(jù)庫(kù)（不包含區(qū)委書記），共收錄376條“縣—人”數(shù)據(jù)，其中27人曾擔(dān)任過(guò)兩次或以上縣委書記職務(wù)，數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)際包含346人。數(shù)據(jù)庫(kù)包含了官員個(gè)人信息、任職信息與地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于統(tǒng)計(jì)年鑒與網(wǎng)絡(luò)資源。我們根據(jù)浙江各地級(jí)市年鑒構(gòu)建了包含官員姓名與任職時(shí)間的縣委書記名單，再根據(jù)名單于人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、百度百科搜集官員的履歷，進(jìn)行編碼與錄入，由此建立了包含官員個(gè)人信息與任職經(jīng)歷的數(shù)據(jù)庫(kù)為了檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)信息的可信程度，我們將年鑒中的任職時(shí)間與網(wǎng)絡(luò)上的官員任職信息進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)兩者是一致的，這一定程度上保證了互聯(lián)網(wǎng)上官員履歷的準(zhǔn)確性。。縣委書記對(duì)應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于《浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）變量的操作化

1.任期與復(fù)合任期

本文涉及的任期是指干部出任縣委書記一職的總時(shí)長(zhǎng)，通過(guò)計(jì)算縣委書記離任年月與上任年月的差值所得。具體而言，我們根據(jù)《浙江年鑒》報(bào)告的縣委書記的上任年月與離任年月，將月份按年進(jìn)行折算，再計(jì)算兩者差值，并按照四舍五入的原則取整，最終得到以年為單位的縣委書記任期。

我們發(fā)現(xiàn)52.5%的縣委書記由同縣的縣長(zhǎng)升任，因此有必要在縣委書記任期之外，設(shè)置一個(gè)能夠反映一個(gè)干部實(shí)際治理同一個(gè)縣的時(shí)長(zhǎng)變量：復(fù)合任期（同縣縣長(zhǎng)任期+書記任期）。對(duì)于那些并非本縣縣長(zhǎng)升任的縣委書記，任期仍按擔(dān)任書記任期計(jì)算。根據(jù)前述假設(shè)1，我們預(yù)期大多數(shù)縣委書記的任期或復(fù)合任期分布在5年或接近5年的區(qū)域，任期均值接近5年。

2.定義晉升

我們?cè)谂袛嗫h委書記是否晉升時(shí)，考慮了如下兩個(gè)限制：第一，只考慮縣委書記離任后的首任職務(wù)，根據(jù)該職務(wù)判斷是否晉升；第二，對(duì)擔(dān)任過(guò)多個(gè)縣的縣委書記者，只考察其第一次出任縣委書記的情況，舍棄其在其它縣的個(gè)案。

參考現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)晉升的處理方式Bo，Zhiyue，“Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders”，Journal of Contemporary China，Vol.5，No.3，1996.；Li，Hongbin and Zhou，Li-An，“Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China”，Journal of Public Economics，Vol.89，No.9–10，2005.并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，我們將縣委書記的晉升限定在“實(shí)質(zhì)性晉升”的范疇之內(nèi)，即只有縣委書記離任后首份職務(wù)的行政級(jí)別提升了，且并非前往人大、政協(xié)任職（退居二線），才認(rèn)定他（或她）獲得了晉升，編碼為1?！捌叫姓{(diào)動(dòng)”與“待遇性晉升”在本文中被視為未獲晉升；前者指縣委書記離任后首份職務(wù)的行政級(jí)別不變，后者指縣委書記離任后被調(diào)往地級(jí)市人大、政協(xié)任職。兩種情況者均編碼為0。

在實(shí)踐中，浙江省存在部分縣委書記“高配”副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的情況本文數(shù)據(jù)庫(kù)中有34名縣委書記是由地級(jí)市常委兼任，行政級(jí)別實(shí)為副廳級(jí)。另有10名縣委書記雖不是市委常委，但履歷中明確標(biāo)注其為副廳級(jí)。，對(duì)于“高配”干部晉升與否的判斷，我們?nèi)匀蛔裱靶姓?jí)別提升”與“非‘退居二線”的標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，普通的縣處級(jí)縣委書記調(diào)任由市委常委兼任的縣委書記（副廳級(jí)）職務(wù)，編碼為晉升；由市委常委兼任的縣委書記（副廳級(jí)）調(diào)任市委常委的其他職務(wù)，編碼為未晉升?？傊靶姓?jí)別的提升”是我們認(rèn)定干部晉升的必要條件，無(wú)論“高配”與否，只有其離任后級(jí)別發(fā)生了變化，我們才認(rèn)為該縣委書記獲得了晉升。

3.解釋晉升

我們以晉升與否為因變量，建立邏輯斯特（Logistic）回歸模型，驗(yàn)證前述假設(shè)2和3。模型的關(guān)鍵解釋變量包含任期（及任期平方），和上級(jí)黨政部門工作經(jīng)歷。任期變量用于驗(yàn)證假設(shè)2。根據(jù)該假設(shè)，任期平方變量的系數(shù)應(yīng)為負(fù)，并通過(guò)檢驗(yàn)，即存在短任期與長(zhǎng)任期的晉升概率顯著低于5年左右的適中任期的倒U關(guān)系。

我們以在擔(dān)任縣委書記之前，是否有在上級(jí)黨政部門工作經(jīng)歷，來(lái)操作假設(shè)3，即那些在擔(dān)任縣委書記之前有交流經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)入省管干部后備名單有更高的晉升機(jī)會(huì)。通過(guò)觀察數(shù)據(jù)庫(kù)，我們發(fā)現(xiàn)在擔(dān)任縣委書記之前，有些樣本擁有在上級(jí)機(jī)關(guān)（地級(jí)市或?。h委和政府的工作經(jīng)歷，另一些則沒(méi)有。在擁有上級(jí)工作經(jīng)歷的干部中，有的是從省或市級(jí)黨政機(jī)關(guān)空降到縣一級(jí)的，有的則是從縣級(jí)調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān)工作了一段時(shí)間后又調(diào)回縣里。這兩類交流無(wú)疑比那些沒(méi)有交流經(jīng)歷、或僅在同級(jí)政府之間交流（從一縣到另一縣）的干部，進(jìn)入省委組織部管理高級(jí)干部后備名單的可能性更大浙江省長(zhǎng)期實(shí)行省管縣體制，因此，它的所有縣委書記和縣長(zhǎng)人選應(yīng)都進(jìn)入過(guò)省管后備干部名單。（感謝匿名審稿人指出這一點(diǎn)。）我們認(rèn)為，浙江省委組織部的后備干部應(yīng)該是有層次的區(qū)分的。擔(dān)任縣委書記前具有上級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷的干部，比沒(méi)有這一經(jīng)歷的干部，更有可能進(jìn)入較高層級(jí)的后備干部名單。我們用高級(jí)干部（地廳級(jí)及其以上）來(lái)描寫這一狀況。。因此，我們以縣委書記任職前是否在上級(jí)黨政機(jī)關(guān)任職來(lái)操作假設(shè)3，期待這個(gè)變量以正的方向通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。

除了上述關(guān)鍵自變量外，我們還引入若干其他變量，對(duì)學(xué)界提出的有可能影響官員晉升的因素進(jìn)行控制?！皶x升錦標(biāo)賽”是解釋我國(guó)官員晉升的主流論調(diào)，因此對(duì)縣委書記任期內(nèi)縣的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)有必要納入模型。我們參考李宏斌和周黎安Li，Hongbin and Zhou，Li-An，“Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China”，Journal of Public Economics，Vol.89，No.9–10，2005.、陳燁等Chen，Ye.，Li，Hongbin and Zhou，Li-an，“Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China”，Economics Letters，Vol.88，No.3，2005.、李磊（Pierre F.Landry）等Landry Pierre F.，Lü，Xiaobo and Duan Harirui，“Does Performance Matter？Evaluating Political Selection along the Chinese Administrative Ladder”，Comparative Political Studies，2017.的做法，考察了縣委書記任期內(nèi)GDP年均增長(zhǎng)率、與前任相比較的GDP相對(duì)年均增長(zhǎng)率，將二者視為縣委書記執(zhí)政期間地方的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)。此外，為了驗(yàn)證郭鋼Guo，Gang.，“Retrospective Economic Accountability under Authoritarianism：Evidence from China”，Political Research Quarterly，Vol.60，No.3，2007.與李磊（Pierre F.Landry）等Landry Pierre F.，Lü，Xiaobo and Duan Harirui，“Does Performance Matter？ Evaluating Political Selection along the Chinese Administrative Ladder”，Comparative Political Studies，2017.發(fā)現(xiàn)的財(cái)政增長(zhǎng)與晉升的正相關(guān)關(guān)系，本文將財(cái)政年均增長(zhǎng)率、財(cái)政相對(duì)增長(zhǎng)率納入考察。

此外，考慮到縣委書記任職縣自身的經(jīng)濟(jì)地位楊其靜、鄭楠：《地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競(jìng)爭(zhēng)是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽還是資格賽》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2013年第12期。、縣委書記卸任時(shí)的年齡Kou，Chien-wen and Tsai，Wen-Hsuan，“‘Sprinting with Small StepsTowards Promotion：Solutions for the Age Dilemma in the CCP Cadre Appointment System”，China Journal，No.71，2014.可能對(duì)晉升產(chǎn)生影響，我們對(duì)各縣GDP在省內(nèi)排名變量、縣委書記的離任年齡予以控制。

最后，官員之間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度、晉升名額的多寡很有可能對(duì)晉升造成影響。盡管浙江省實(shí)行的是“省管縣”的干部管理制度，省委組織部在任免干部的過(guò)程中，依舊會(huì)征求地級(jí)市市委的意見，與此同時(shí)，實(shí)踐中浙江省大部分的縣委書記職業(yè)生涯都限制在同一個(gè)地級(jí)市Gao，Xiang.，“Promotion prospects and career paths of local party-government leaders in China”，Journal of Chinese Governance，Vol.2，2017.，故地級(jí)市內(nèi)官員之間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度仍有可能影響縣委書記的晉升。參考呂曉波與李磊（Pierre F.Landry）的做法Lü，Xiaobo and Landry，Pierre F.，“Show Me the Money：Interjurisdiction Political Competition and Fiscal Extraction in China”，American Political Science Review，Vol.108，No.3，2014.，我們用各縣所在地級(jí)市下轄縣區(qū)總數(shù)來(lái)衡量縣委書記區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。

三、統(tǒng)計(jì)結(jié)果與討論

在這一節(jié)里，我們首先報(bào)告對(duì)上述變量的描述性分析結(jié)果，并重點(diǎn)觀察縣委書記的任期分布情況，以驗(yàn)證假設(shè)1。然后，以縣委書記是否獲得晉升為因變量，建立邏輯斯特回歸模型，驗(yàn)證假設(shè)2和3。

（一）描述性分析結(jié)果

表3報(bào)告了對(duì)所有變量做的描述性分析結(jié)果。由于不同的變量上可獲及的數(shù)據(jù)存在不同的缺失情況，因此，各個(gè)變量分析結(jié)果所依據(jù)的觀察數(shù)不等。表3表明，高達(dá)95%的浙江縣委書記是男性。約90%達(dá)到大學(xué)或以上教育水平。上任平均年齡43.7歲，離任平均年齡為47歲。57%獲得了實(shí)質(zhì)性晉升。在擔(dān)任縣委書記之前，93%有在縣及以下政府部門工作經(jīng)歷，74%有在省或地市級(jí)工作經(jīng)歷（273個(gè)觀測(cè)值中，有11個(gè)曾在省級(jí)機(jī)關(guān)任職，174個(gè)曾在市級(jí)機(jī)關(guān)任職）。53%的縣委書記由同縣縣長(zhǎng)升任。

浙江省縣委書記平均任期為3.62年，若將同縣縣長(zhǎng)職位晉升為書記的情況考慮在內(nèi)，復(fù)合任期平均值達(dá)到5.14年。圖1以直方圖的形式，報(bào)告了縣委書記任期和復(fù)合任期的分布，從中我們看到，按縣委書記任期計(jì)算，任期在3-6年之間的個(gè)案占總數(shù)的78.5%，按“縣長(zhǎng)+縣委書記”復(fù)合任期計(jì)算，任期3-7年占總數(shù)的72%。兩個(gè)任期數(shù)據(jù)分析結(jié)果證明假設(shè)1為真。

（二）推論性分析結(jié)果

表4報(bào)告了1993-2013年浙江縣委書記晉升決定因素的5個(gè)邏輯斯特回歸模型。5個(gè)模型的樣本不等，是因?yàn)樗鼈兗{入的自變量有所不同，而不同自變量擁有的觀察數(shù)據(jù)缺失情況不同。包含GDP和財(cái)政相對(duì)增長(zhǎng)率（即相對(duì)于其前任下的增長(zhǎng)率）的樣本最小，乃是由于樣本中不包含數(shù)據(jù)庫(kù)中每個(gè)縣的第一任縣委書記個(gè)案。5個(gè)模型的-2LL和H-L檢驗(yàn)值表明，模型引入的變量對(duì)縣委書記是否獲得晉升具有預(yù)測(cè)和解釋力。

我們首先來(lái)看看控制變量的回歸結(jié)果。用來(lái)檢驗(yàn)晉升錦標(biāo)賽的多個(gè)變量，包括GDP絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率、財(cái)政絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率、GDP省內(nèi)排序均未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，這表明經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)狀況以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模大小并非決定縣委書記是否獲得晉升的決定因素。此外，離任時(shí)年齡較小的縣委書記并無(wú)明顯的晉升優(yōu)勢(shì)。地級(jí)市下轄縣區(qū)數(shù)量這個(gè)變量以負(fù)的方向通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，符合常識(shí)預(yù)期，即在那些具有較少下轄縣區(qū)地級(jí)市擔(dān)任縣委書記的干部，獲得晉升至副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)會(huì)，要大于在具有較多縣區(qū)地級(jí)市擔(dān)任縣委書記的干部。

下面，讓我們來(lái)分析并解說(shuō)操作假設(shè)2和3的變量：任期和上級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷。

1.任期：治理重于選拔

縣委書記任期和任期平方在5個(gè)模型中都沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，意味著縣委書記任期長(zhǎng)短對(duì)他們的晉升沒(méi)有影響，因此，假設(shè)2未得到經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持我們將縣委書記的復(fù)合任期而非其單純?nèi)纹诩尤肽Ｐ?，同樣也沒(méi)有通過(guò)檢驗(yàn)（統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果這里未報(bào)告）。?？磥?lái)，對(duì)于縣委書記這一重要的基層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，浙江省委更加重視的是有效治理的需要，不會(huì)在官員的升遷上著意考慮任期長(zhǎng)短的因素，這也符合我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)干部“任期彈性，隨時(shí)遷調(diào)”的特點(diǎn)耿曙等：《中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式：官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》，2016年第3期。。如上所述，樣本縣委書記的平均任期接近4年，如果考慮眾多縣委書記由同縣縣長(zhǎng)職務(wù)晉升而來(lái)的情況，則其平均任期略超5年一個(gè)完整的任期。此外，即便從培養(yǎng)高級(jí)干部的角度看，大多數(shù)獲得晉升的縣委書記的仕途停留于地廳級(jí)Gao，Xiang， “Promotion prospects and career paths of local party-government leaders in China”，Journal of Chinese Governance，Vol. 2，2017.，不必“小步快走”。

2.“有效選拔”邏輯下后備干部和交流干部的優(yōu)勢(shì)

在所有的模型中，省/市工作經(jīng)歷變量均以正的方向通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，表明那些有上級(jí)黨政部門工作經(jīng)驗(yàn)的縣委書記具有更高的晉升概率。以模型2的結(jié)果為例，在控制其他變量的情況下，擁有省、市工作經(jīng)歷的縣委書記晉升的概率是沒(méi)有此項(xiàng)經(jīng)歷干部的2.96倍（圖2）。這些干部中，有的是“空降交流干部”，即長(zhǎng)期在省市任職，后被調(diào)往縣區(qū)一級(jí)擔(dān)任黨政正副職，積累一定經(jīng)驗(yàn)后擔(dān)任縣委書記職務(wù)的干部；有的是“本土干部”，其政治生涯雖然集中在縣的范圍內(nèi)，但曾經(jīng)一次或多次被調(diào)往地級(jí)市或省級(jí)部門任職。在我國(guó)，“固守的吏”是多數(shù)，“流動(dòng)的官”為少數(shù)，大部分基層官員通常在本行政區(qū)域內(nèi)部固守或流動(dòng)，“只有處于這一層次最高位置的極少數(shù)官員有機(jī)會(huì)向外地或上一層級(jí)流動(dòng)”周雪光：《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》，《社會(huì)》，2016年第1期。。這些獲得縱向交流機(jī)會(huì)的干部，顯然比那些僅獲得橫向同級(jí)（如縣與縣）交流、以及沒(méi)有獲得任何交流機(jī)會(huì)的干部，更有可能進(jìn)入省管高級(jí)干部后備名單。因此，表5報(bào)告的模型為假設(shè)3提供了證據(jù)。

相對(duì)于上級(jí)單位工作經(jīng)歷只停留于地級(jí)市的縣委書記而言，那些具有省級(jí)機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的干部更具優(yōu)勢(shì)。與從中央交流到地方的官員類似，這些從省下派到縣級(jí)任縣委書記的干部可以視為被組織重點(diǎn)培養(yǎng)的明日“政治明星”，他們往往肩負(fù)著組織較高的期望。我們的數(shù)據(jù)庫(kù)中僅有11位（4%）的縣委書記擁有省級(jí)機(jī)關(guān)的任職經(jīng)歷，任職單位包括省政府下屬職能部門（7人）、省共青團(tuán)（2人）、省政府辦公廳（1人）、省委宣傳部（1人）。這11人中離任縣委書記后晉升的有9人，晉升率高達(dá)81.8%。

四、結(jié)論

我們以“有效治理、有效選拔”來(lái)概括改革開放以來(lái)中共領(lǐng)導(dǎo)干部的管理之道。這個(gè)制度不同于古代中國(guó)科舉制和現(xiàn)代西方的選舉任命制把治理和選拔二分的做法。它是一種在承擔(dān)實(shí)際治理的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員中逐級(jí)選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。這個(gè)制度是中共自建國(guó)特別是改革開放以來(lái)，通過(guò)廢除事實(shí)上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，建立任期制、交流制和后備干部制度等逐漸形成并完善的。在這個(gè)制度下，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是當(dāng)政一方的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，需要保持適當(dāng)時(shí)長(zhǎng)的任期從而達(dá)到有效治理的目的。干部交流制度和后備干部制度反映了中共在達(dá)到有效選拔目的上所做的制度化努力。而且，在兩者之間，中共重有效治理甚于有效選拔。

我們使用1993-2013年浙江省縣委書記的數(shù)據(jù)對(duì)上述理論進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。數(shù)據(jù)分析表明，浙江縣委書記的平均任期接近4年，如果算上由同一個(gè)縣的縣長(zhǎng)升任縣委書記的情形，則平均任期略超5年一個(gè)完整的任期。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)有效治理的命題提供了支持。對(duì)縣委書記晉升決定因素的回歸分析模型發(fā)現(xiàn)，GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)與他們是否晉升并無(wú)顯著的相關(guān)關(guān)系，從而證明為眾多學(xué)者追捧的競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽理論，在1993-2013年之間的浙江縣委書記的晉升案例中得不到支持。我們用來(lái)操作干部交流和后備干部制度的變量——出任縣委書記前是否有上級(jí)政府的工作經(jīng)歷，均獲得了通過(guò)顯著性的正向系數(shù)，而縣委書記任期和任期平方則未通過(guò)檢驗(yàn)。這些發(fā)現(xiàn)表明，中共傾向于在保證有效治理的前提下考慮地方領(lǐng)導(dǎo)干部的有效選拔問(wèn)題。對(duì)于作為執(zhí)政黨的中共來(lái)講，有效治理始終是第一位的，有效選拔是第二位的。對(duì)于官員個(gè)人而言，前者構(gòu)成他們升遷的基礎(chǔ)，但自上而下的選拔、上級(jí)黨委和組織部門的著意培養(yǎng)，也在官員晉升中發(fā)揮重要的、甚至決定性的作用。

（責(zé)任編輯：徐東濤）