吳金群 游晨

摘要：行政區(qū)劃改革的研究眾多，但政策如何推動行政區(qū)劃改革的機制分析相對不足。本文以鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革為切入點，基于浙江省的數(shù)據(jù)，提出了“設(shè)置標(biāo)準—行政指令—需求匹配”的政策驅(qū)動機制，即政策通過改變設(shè)置標(biāo)準及行政指令，經(jīng)由需求匹配加以作用，共同影響鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的改革。研究表明，該機制有助于解釋浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革與政策措施之間的響應(yīng)關(guān)系，并具備一定的外部效度。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；改革；政策驅(qū)動

中圖分類號：D632 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2018）06-0028-007

一、問題的提出

行政區(qū)劃不僅是一種地理空間的劃分，也是國家治理范圍及單元的空間安排①，具備空間定位、資源配置、權(quán)力載體等三大基本功能②。有學(xué)者提出“行政區(qū)經(jīng)濟”③與“行政區(qū)行政”④等術(shù)語來解釋一定空間區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟現(xiàn)象，凸顯了行政區(qū)劃的現(xiàn)實意義。行政區(qū)劃的改革是適應(yīng)國家現(xiàn)代化發(fā)展的需求⑤，具體包含行政建制、行政區(qū)域、行政隸屬關(guān)系、行政級別、行政機關(guān)駐地等多方面的變化⑥。其中，行政建制變更尤為重要，也是本文研究的重點。當(dāng)前，關(guān)于行政區(qū)劃改革的研究眾多，總體上可以歸納為四類：第一類探討行政區(qū)劃改革中的內(nèi)在邏輯以及主體之間的互動，如國家治理現(xiàn)代化林拓、申立：《行政區(qū)劃優(yōu)化：與國家治理同行》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2016年第4期。、城市行政區(qū)劃的尺度化與尺度關(guān)系的調(diào)整左言慶、陳秀山：《基于尺度理論視角的中國城市行政區(qū)劃調(diào)整研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。、上下級協(xié)商博弈張踐祚、劉世定、李貴才：《行政區(qū)劃調(diào)整中上下級間的協(xié)商博弈及策略特征——以SS鎮(zhèn)為例》，《社會學(xué)研究》，2016年第3期。、政府組織的重構(gòu)與談判葉林、楊宇澤：《行政區(qū)劃調(diào)整中的政府組織重構(gòu)與上下級談判——以江城撤市設(shè)區(qū)為例》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2018第3期。。第二類則討論如何科學(xué)合理地改革行政區(qū)劃，如省直管縣吳金群：《基于省管縣改革的行政區(qū)劃調(diào)整》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2013年第5期。、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并詹成付：《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報告》，《開放時代》，2004年第2期。、撤縣設(shè)區(qū)與撤縣設(shè)市楊林、薛琪琪：《“撤縣設(shè)區(qū)”抑或“撤縣設(shè)市”——基于市縣經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度的視角》，《山東社會科學(xué)》，2017年第11期。、區(qū)界重組殷潔、羅小龍：《從撤縣設(shè)區(qū)到區(qū)界重組——我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的新趨勢》，《城市規(guī)劃》，2013年第6期。、國家級新區(qū)建構(gòu)殷潔、羅小龍、肖菲：《國家級新區(qū)的空間生產(chǎn)與治理尺度建構(gòu)》，《人文地理》，2018年第3期。。第三類以行政區(qū)劃改革為自變量，探討對地區(qū)政治經(jīng)濟的影響，如促進城市空間擴展李開宇：《行政區(qū)劃調(diào)整對城市空間擴展的影響研究——以廣州市番禺區(qū)為例》，《經(jīng)濟地理》，2010年第1期。、推動行政機關(guān)改革蔡玉峰：《調(diào)整縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃 促進行政機關(guān)改革》，《管理世界》，1999年第4期。、影響城鎮(zhèn)化進程張京祥、范朝禮、沈建法：《試論行政區(qū)劃調(diào)整與推進城市化》，《城市規(guī)劃匯刊》，2002年第5期。、促進人口城市化唐為、王媛：《行政區(qū)劃調(diào)整與人口城市化：來自撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》，2015年第9期、助力構(gòu)建國家治理的空間基礎(chǔ)林拓、申立：《在新格局入口處：國家戰(zhàn)略與政區(qū)改革——2014年度中國行政區(qū)劃變動的分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2015年第4期。等。第四類以行政區(qū)劃改革為因變量，分析影響行政區(qū)劃改革的主要因素，比如：獲取更高的行政級別王雪麗：《“以級別定權(quán)力”：地方政府“升級錦標(biāo)賽”原因探析》，《云南社會科學(xué)》，2012年第3期

高祥榮：《“撤縣（市）設(shè)區(qū)”與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第3期?；蜃非笙鄳?yīng)的“權(quán)力激勵”Lixing Li，“The incentive role of creating ‘cities in China”， China Economic Review， 22（1）：172-181， 2011.

周偉林、郝前進、周吉節(jié)：《行政區(qū)劃調(diào)整的政治經(jīng)濟學(xué)分析——以長江三角洲為例》，《世界經(jīng)濟文匯》，2007年第5期。；區(qū)域一體化與城市群的發(fā)展楊牡丹、何丹、楊傳開：《長株潭城市群構(gòu)建過程中的行政區(qū)劃調(diào)整》，《現(xiàn)代城市研究》，2012年第8期；權(quán)力供給頂層設(shè)計、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度與政府管治模式趙峰、張凡、張捷：《基于完善大都市區(qū)公共服務(wù)提供的行政區(qū)劃調(diào)整動力因素分析》，《學(xué)術(shù)論壇》，2014年第8期。；政府職能轉(zhuǎn)變黃建紅、顏佳華：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與政府職能轉(zhuǎn)變的互動邏輯》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第4期。與服務(wù)導(dǎo)向的趨勢趙聚軍：《中國行政區(qū)劃研究60年：政府職能轉(zhuǎn)變與研究導(dǎo)向的適時調(diào)整》，《江海學(xué)刊》，2009年第4期；經(jīng)濟增長需求與城市化戰(zhàn)略葉敏：《增長驅(qū)動、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷》，《公共管理學(xué)報》，2012年第2期。；區(qū)域文化李金龍、張琦：《區(qū)域文化：我國行政區(qū)劃體制改革的重要因素》，《江西社會科學(xué)》，2014年第4期；國家與地方的尺度重構(gòu)策略張踐祚、李貴才、王超：《尺度重構(gòu)視角下行政區(qū)劃演變的動力機制——以廣東省為例》，《人文地理》2016第2期。。

已有研究關(guān)注到政策對行政區(qū)劃改革的驅(qū)動作用朱建華、陳田、王開泳、戚偉：《改革開放以來中國行政區(qū)劃格局演變與驅(qū)動力分析》，《地理研究》2015年第2期。

柳成焱：《略論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的歷史演變及其發(fā)展趨勢》，《科學(xué)社會主義》，2006年第4期。，并指出縣以下的行政區(qū)劃改革較為活躍龍寧麗：《從政治主義走向管理主義：中國行政區(qū)劃變遷的行動邏輯》，《觀察與思考》，2015年第5期。。但在總體上，對政策驅(qū)動過程的分析尚不夠清晰，對政策驅(qū)動機制的研究有待進一步挖掘，且支撐已有研究的長時段經(jīng)驗材料略顯不足。隨著國家主導(dǎo)的基層治理轉(zhuǎn)型以及城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略啟動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等不斷涌現(xiàn)，鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革成為國家空間治理轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化進程的重要議題李金龍、閆倩倩：《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整中的激進現(xiàn)象及其消弭》，《甘肅社會科學(xué)》，2017年第6期。。本文嘗試基于制度—過程的視角，結(jié)合浙江省改革開放以來鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更的數(shù)據(jù)以及相關(guān)政策，深入探討鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的政策驅(qū)動過程與機制。在理論上，厘清相關(guān)政策與行政區(qū)劃改革之間的深層邏輯，從而豐富政策驅(qū)動的機制研究。在實踐上，為行政區(qū)劃改革和基層治理轉(zhuǎn)型提供有價值的參考，從而有助于推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

二、浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的四十年演變

本文統(tǒng)計的數(shù)據(jù)為1978年至2017年間浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的數(shù)量（圖1）以及相應(yīng)的變更次數(shù)（圖2）。浙江省1978年至2011年鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃數(shù)量來源于《行政區(qū)劃體制與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展》（其中1979年至1982年的街道數(shù)量為本文作者補充）范今朝：《行政區(qū)劃體制與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展》，東南大學(xué)出版社2013版，第134至135頁。，2012年至2016年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)來源：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=E0103。，2017年數(shù)據(jù)來源于浙江省民政廳官網(wǎng)數(shù)據(jù)來源：http：//www.zjmz.gov.cn/il.htm？a=si&key=main/07/XinzhengQuhua&id=8aaf80155feba02201600fa91ce5012c。。浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更次數(shù)由作者手工收集，只統(tǒng)計最終建制變更為鎮(zhèn)（街）的情況，且以次計算。其中，1978年至2006年數(shù)據(jù)來源于《浙江區(qū)劃地名溯源》浙江省民政廳：《浙江區(qū)劃地名溯源》，浙江大學(xué)出版社2007版。，2007年至2017年數(shù)據(jù)來源于浙江省民政廳官網(wǎng)（暫缺2011年詳細變更數(shù)據(jù)）數(shù)據(jù)來源：http：//www.zjmz.gov.cn/il.htm？a=sl&key=main/07/XinzhengQuhua。。

改革開放四十年來，浙江省的鎮(zhèn)（街）數(shù)量在某些時間節(jié)點發(fā)生顯著變化，其中建制鎮(zhèn)數(shù)量的增減尤為明顯。由圖1可見，1978-2017年浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的數(shù)量變化可大致分為三個階段：1978-1984年、1985-2000年、2001-2017年。在1978-1984年間，鎮(zhèn)的數(shù)量平穩(wěn)增長，平均每年增長約12個，年增長率約為6%。1985-2000年間，鎮(zhèn)的數(shù)量快速增長，平均每年增加約49個，整體增長約4倍，年均增長率約為9%，但2000年后整體呈下降趨勢。2001-2017年，平均每年減少約19個鎮(zhèn)，年均增長率約為-2%。街道的數(shù)量則是在1985-2000年間有所減少（共減少29個），但2000年后整體呈上升趨勢，數(shù)量上不斷向建制鎮(zhèn)逼近，平均每年增加約21個街道，年均增長率約為9%。由圖2可見，1978-2017年鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更的次數(shù)存在三次較大的波動：第一次波動發(fā)生在1985年，與前后相比有明顯的起伏；第二次波動發(fā)生在1992年，當(dāng)年陡然上升但隨后又迅速回落；第三次波動發(fā)生在2001年，也是當(dāng)年突然上升但隨后下降，只是變化幅度明顯小于1992年。也就是說，浙江省鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革呈現(xiàn)出三個典型的高峰，其余時間大都相對平穩(wěn)。經(jīng)驗材料表明，這三個節(jié)點均與國家及浙江省的相關(guān)政策變化有關(guān)。也就是說，這些“劇烈變動”實際上是由政策驅(qū)動導(dǎo)致的。

三、鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的政策驅(qū)動及機制

行政區(qū)劃不僅劃分地理空間范圍，而且塑造空間內(nèi)地域組織形式。根據(jù)《憲法》規(guī)定，縣級及以上行政區(qū)劃改革的決定權(quán)歸屬中央政府，而縣級以下的決定權(quán)由省級政府行使，形成行政區(qū)劃變更的隔級決定，即國務(wù)院越過省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，直接決定省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的行政區(qū)劃變更，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府越過較大市和縣級的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，直接決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政區(qū)劃變更馬懷德：《行政區(qū)劃變更的法治問題》，《行政法學(xué)研究》，2016第1期。。因此，鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的改革受省級政府政策的直接影響。但因為省級政府的相當(dāng)一部分政策是為了執(zhí)行或貫徹落實中央政府的政策，所以鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃的改革最終會受中央政策的影響。

（一）設(shè)置標(biāo)準

行政區(qū)劃作為重要的制度資源林拓、王世晨：《國家治理現(xiàn)代化下的行政區(qū)劃重構(gòu)邏輯》，《社會科學(xué)》，2017第7期。，通常由中央政府或省級政府制定相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準對下級的行政區(qū)劃改革“設(shè)立門檻”。這些標(biāo)準通常不以正式法律條文的形式頒布，而是以中央或省級政府的政策文件出臺。比如，“縣改市”的行政區(qū)劃改革以《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準的報告》等文件為基礎(chǔ)展開，并因國務(wù)院政策調(diào)整而在一段時間內(nèi)暫停審批。下級政府若提請相應(yīng)的行政區(qū)劃改革，需要滿足此類文件所設(shè)定的約束條件。這些約束條件的指標(biāo)化、技術(shù)化特征日益明顯，對行政區(qū)劃內(nèi)人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等諸多方面進行了規(guī)定。如《廣東省設(shè)立街道辦事處標(biāo)準（試行）》、《河南省街道辦事處設(shè)置有關(guān)規(guī)定（試行）》等政策文件，均明確制定了相應(yīng)的指標(biāo)。廣東省《關(guān)于規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整上報材料的通知》則明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)立和撤銷、鎮(zhèn)改街道等行政區(qū)劃改革需上報相應(yīng)的基本材料才予以進入報批程序。在目前公開的鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革請示報告中，大多提及相應(yīng)的政策文本與自身的統(tǒng)計指標(biāo)?？梢姡霞壵恼呶募擎?zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的重要外部約束，直接影響到改革的可行性。當(dāng)政策文件降低鎮(zhèn)（街）的設(shè)置標(biāo)準時，意味著實施鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的門檻下降了，從而驅(qū)動地方政府發(fā)起改革。

1983年10月，中央在《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)建設(shè)，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展”?？梢哉J為，這是在政策方向上鼓勵設(shè)立建制鎮(zhèn)。1984年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準的報告的通知》明確將建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準降低，即顯著低于1963年的設(shè)置標(biāo)準。1985年，浙江省《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的決定》明文規(guī)定，“現(xiàn)有建制鎮(zhèn)，凡鎮(zhèn)、鄉(xiāng)共設(shè)在一地的，按規(guī)定報經(jīng)批準，可撤鄉(xiāng)留鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)村。鄉(xiāng)政府所在地的農(nóng)村集鎮(zhèn)，凡符合國務(wù)院[1984]116號文件規(guī)定建鎮(zhèn)標(biāo)準的，經(jīng)報批可撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，實行鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)村的體制”。這些政策文件直接降低了人民公社、建制鄉(xiāng)向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的外部約束條件，為地方政府主動參與鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革提供了誘因，并刺激地方政府積極向民政部門申請建制變更。于是，從1983年起鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更次數(shù)開始增加，并于1985年達到峰值，隨后才開始逐漸回落。

（二）行政指令

因為體系設(shè)計上的科層化與組織化，層級政府之間具備較強的命令—服從關(guān)系，政策通常自上而下遍歷權(quán)力鏈條的制定—執(zhí)行過程王亞華：《中國用水戶協(xié)會改革：政策執(zhí)行視角的審視》，《管理世界》，2013年第6期。。上級政府通過政策文件的發(fā)布，從而合法化相關(guān)決策的政治權(quán)威與行政權(quán)威周慶智：《“文件治理”：作為基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式》，《求實》，2017年11期。。相應(yīng)的行政指令則內(nèi)嵌于政策文件中，以垂直式權(quán)威的方式推動特定政策的實施朱多剛、胡振吉：《中央政府推進政策擴散的方式研究——以廉租房政策為例》，《東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年第4期。。行政區(qū)劃改革的政策也主要以政策文件的形式流轉(zhuǎn)于各級政府，行政指令因此層層傳遞，突出“領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)”或“指令—服從”關(guān)系，塑造了下級政府的具體行為。與此同時，行政區(qū)劃改革通常涉及上下級之間的權(quán)力重組與利益再分配、人員的分流安置等，下級政府并不一定都愿意參與。此時，上級政府多利用政策內(nèi)含的行政指令驅(qū)動下級政府執(zhí)行。由于政策的路徑清晰程度、組織注意力分配大小、獎懲的可置信程度等因素不同，行政指令的強弱也會有所差異。上級政府主導(dǎo)的行政區(qū)劃改革，通常會增加行政指令的強度來驅(qū)動下級政府采取行動，從而達成政策目標(biāo)。比如，在鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革需要撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，因為涉及利益調(diào)整和人員分流，會不同程度地遭遇下級政府的“抵抗”，上級政府常通過將行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)、簽訂目標(biāo)責(zé)任狀等方法強化相應(yīng)的壓力，以此驅(qū)動下級執(zhí)行，為行政區(qū)劃改革注入外部動力。

1992年，中央下發(fā)的《縣級機構(gòu)改革方案》要求撤銷縣轄區(qū)。同年，浙江省發(fā)布《關(guān)于做好撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)工作的通知》指出，“在全省范圍內(nèi)開展撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)工作”，并制定《關(guān)于撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政群機構(gòu)編制有關(guān)問題的意見》和《關(guān)于我省撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)工作中黨組織建設(shè)的幾點意見》，要求5月底完成全省范圍的撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)工作。此類政策目標(biāo)明確、預(yù)期成果可核查性高、下級無明顯的信息優(yōu)勢，同時各層級黨政領(lǐng)導(dǎo)人召開工作會議強調(diào)此次行政區(qū)劃改革的重要性，凸顯“政治掛帥”，使得該政策的行政指令更強，直接動員下級政府參與行政區(qū)劃改革。原浙江省麗水市委組織部部長回憶，1992年麗水市成立以市委副書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組重點推動該政策在麗水市的貫徹執(zhí)行，集目標(biāo)制定、檢查驗收、激勵分配權(quán)為一體，強化行政指令驅(qū)動下級地方政府參與此次撤并行為葉水法：《回顧一九九二年麗水市撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)》，http：//www.liandu.gov.cn/lsld_14560/kcsz/2011/2/201108/t20110809_459011.shtml。；鄞縣也由縣委副書記為鄞縣撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集合多個部門推動政策的落實開展嚴偉祥：《鄞（縣）州區(qū)撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)紀實（上）》，http：//yzsz.nbyz.gov.cn/art/2015/4/3/art_9122_426120.html。。在行政指令的驅(qū)動下，下級政府動員資源參與撤并，使得所有的區(qū)公所被撤銷，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤并。在較低的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準下，浙江省1992年的鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革次數(shù)陡然上升至頂峰。

（三）需求匹配

作為上級政府的代理人，下級政府需面對經(jīng)濟績效、政治表現(xiàn)、社會治理、轄區(qū)民意等多個維度的上級考核。然而，任何一個地方政府都具有自身的需求，比如區(qū)域發(fā)展、財稅收入、官員政績、行政權(quán)力甚至個體收入。下級雖無權(quán)改變上級的政策目標(biāo)，但自身需求與政策的匹配程度會直接影響到政策執(zhí)行的效果。在鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革中，下級政府通常指縣（區(qū)、市）級及以下的政府。當(dāng)上級關(guān)于鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革政策與下級政府需求匹配程度較高時，下級具備更多的動力參與政策執(zhí)行以獲取預(yù)期收益；而需求匹配程度不高時，上級的政策驅(qū)動可能得不到有效落實，有時甚至產(chǎn)生一定的負面影響。1985年《浙江省人民政府關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的決定》提及，“逐步實行縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)村的管理體制，適當(dāng)擴大鎮(zhèn)的管理范圍和權(quán)限”。無論是出于發(fā)展小城鎮(zhèn)、或是權(quán)力擴張的需求，該政策都在相當(dāng)程度上匹配了下級政府的需求。同時，1984年的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準大大提高了設(shè)鎮(zhèn)的成功率。因而，提高了此次鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革政策的驅(qū)動效果。不過，在缺乏強大的外部行政指令驅(qū)動下，政策與下級需求匹配程度不高時，下級政府就會依據(jù)自身需求提出訴求。比如，浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)于2001年改為橫店街道，但由于此次改革與橫店的經(jīng)濟社會發(fā)展的需求不匹配，橫店又于2003年改回成為橫店鎮(zhèn)。浙江省永康市的芝英鎮(zhèn)也是于2001年改為街道后，2009年再改回建制鎮(zhèn)。因此，政策與下級政府的需求匹配程度也是影響鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革政策驅(qū)動的重要因素。

（四）驅(qū)動機制

基于上述分析，整合設(shè)置標(biāo)準、行政指令、需求匹配三個要素，可以構(gòu)建一個政策驅(qū)動的機制，即政策通過改變標(biāo)準設(shè)定和行政指令驅(qū)動鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革，同時需求匹配程度對此過程有重要影響，相應(yīng)的驅(qū)動過程及機制如圖3所示。當(dāng)行政區(qū)劃改革的政策產(chǎn)生變動時，類似一個外部的政策輸入，改變了下級政府的外部制度環(huán)境，通過設(shè)置標(biāo)準的升降和行政指令的強弱，以及下級政府需求匹配程度的調(diào)節(jié)，最終影響到鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的政策目標(biāo)實現(xiàn)。

2000年《浙江省人民政府關(guān)于加快推進浙江城市化若干政策的通知》要求，“適時調(diào)整行政區(qū)劃，完善城鎮(zhèn)管理體制”，但并未提供操作性的指標(biāo)要求。也就是說，政策的行政指令強度不高，因此該年份鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的次數(shù)相對較少。而在2001年，浙江省制定的《浙江省市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革實施意見》明確提出，要精簡部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)與人員編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡23%，事業(yè)編制精簡比例原則上不低于20%。明確的政策目標(biāo)提高了行政指令強度。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)及財政負擔(dān)過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府也有撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需求。因此，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)既達到機構(gòu)編制的精簡目標(biāo)，也滿足了下級政府的自身需求。同年，浙江省《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的意見》提高了新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的設(shè)置規(guī)模標(biāo)準，導(dǎo)致需多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并才能滿足相應(yīng)設(shè)置要求，使得此輪鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更次數(shù)相較1992年有較大程度下降，但依舊屬于階段性峰值。2014年浙江省出臺《浙江省民政廳關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃調(diào)整的指導(dǎo)意見（試行）》和《浙江省民政廳關(guān)于進一步規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整申報程序的指導(dǎo)意見（試行）》，對鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的標(biāo)準進行詳細規(guī)范，并提高了設(shè)置標(biāo)準。但是，并未對各地有明確的政策目標(biāo)要求，缺乏相應(yīng)的行政指令強度，因而該政策未引起較大范圍的鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革。下級政府依據(jù)自身需求與該政策的匹配程度，自主參與鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革。因此，鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃變更次數(shù)未發(fā)生明顯波動。

基于上述討論，表1詳細展現(xiàn)了中央和浙江省的政策驅(qū)動與鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革之間的關(guān)系。

四、結(jié)論與討論

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革對促進中小城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展，并推動基層治理的空間轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要意義。改革開放以來，浙江省的鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃數(shù)量經(jīng)歷了三個階段的演變：1978-1984年的平穩(wěn)增長、1985-2000年的快速增長、2001-2017年的基本穩(wěn)定。如果從改革次數(shù)來看，鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革呈現(xiàn)出三個典型的高峰。1985年和2001年，改革次數(shù)的階段性高點導(dǎo)致鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃數(shù)量的趨勢性變化。前者使鎮(zhèn)（街）的數(shù)量從平穩(wěn)增長發(fā)展到快速增長，后者因為強調(diào)機構(gòu)和編制精簡使鎮(zhèn)（街）的數(shù)量回歸基本穩(wěn)定。1992年改革的重點在于撤區(qū)、擴鎮(zhèn)、并鄉(xiāng)，改革次數(shù)雖達到歷史頂峰，但鎮(zhèn)（街）的數(shù)量并沒有相應(yīng)達到歷史峰值，其作用主要是延續(xù)了原來的快速增長趨勢。浙江省的實踐表明，改革次數(shù)的高峰均與國家及浙江省的相關(guān)政策變化有關(guān)。也就是說，這些“劇烈變動”的背后，是政策的強力驅(qū)動。在具體實踐中，中央和省級政府的政策通過改變設(shè)置標(biāo)準（升高或降低）和行政指令（強化或弱化），從外部驅(qū)動下級政府推行鎮(zhèn)（街）的行政區(qū)劃改革，而下級政府的內(nèi)在需求及其與外部動力之間的匹配程度則會對驅(qū)動過程和結(jié)果產(chǎn)生重要影響，如促進或抑制。可見，設(shè)置標(biāo)準、行政指令、需求匹配三個要素的整合與互塑，構(gòu)成了鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的政策驅(qū)動機制。

除了浙江省的經(jīng)驗數(shù)據(jù)支持以上結(jié)論外，在其他省區(qū)也基本可以得到驗證。比如，2015年湖南省《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》不僅制定了行政區(qū)劃改革的外部標(biāo)準，且明確提出合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個以上，減幅約25%，并將行政區(qū)劃改革的詳細指標(biāo)任務(wù)細化至各個縣（市、區(qū)），并要求下級政府在2015年下半年啟動，2016年春節(jié)前完成《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》，http：//www.hunan.gov.cn/szf/hnzb/2015/2015nd20q/swszfwj_99041/201510/t20151028_4701565.html。。據(jù)《湖南統(tǒng)計年鑒》（2017）數(shù)據(jù)表明，2014年末湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為1958個，2015年末為1536個，一年就減少了422個鄉(xiāng)鎮(zhèn)該年鑒未收錄街道辦的數(shù)據(jù)，故未計算街道辦的增減變化情況。。由此可見，政策驅(qū)動作為鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的動力及其相應(yīng)作用機制，在其他省份也同樣存在。近年來，關(guān)于縣改縣級市、市縣合治或分治等的爭論也主要圍繞中央和省級政府的政策而展開。這表明，政策驅(qū)動在更高層級的行政區(qū)劃改革中也具備一定的解釋能力。

與以往研究有所不同，本文基于浙江省長時間段經(jīng)驗數(shù)據(jù)與相關(guān)政策文本，分析探索了政策驅(qū)動鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃改革的內(nèi)在機制，為有效解釋政策驅(qū)動行政區(qū)劃改革提供了經(jīng)驗支持，也在一定程度上豐富了有關(guān)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化與國家空間治理轉(zhuǎn)型等的研究。當(dāng)然，在政策驅(qū)動中還存在上下級政府之間的互動，諸如下級政府通過正式渠道協(xié)商溝通和非正式渠道游說、走關(guān)系等，并且上級有時刻意不公布標(biāo)準，內(nèi)部靈活掌握。行政區(qū)劃改革中的非制度性因素、政治和策略考慮、以及下級政府的自主性是未來研究的重要方向。并且，鑒于建制鄉(xiāng)的行政區(qū)劃改革與國家鄉(xiāng)村振興等一系列“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，故將另文研究此類行政區(qū)劃改革。

（責(zé)任編輯：徐東濤）