阿計(jì)

編者按

光陰似箭！轉(zhuǎn)眼間，2013年3月啟航的十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)，抵達(dá)了五年任期的終點(diǎn)。

五年，在時(shí)間長(zhǎng)河中只是短短的一瞬，但對(duì)于人大這一根本政治制度而言，卻走過了不平凡的歲月。五年間，全國(guó)人大經(jīng)過了成立60周年的歷史節(jié)點(diǎn)，見證、踐行著人民當(dāng)家做主的光榮與夢(mèng)想。五年間，人大肩負(fù)民主政治的重任，緊握人民賦予的權(quán)力，馳騁于深化改革、依法治國(guó)的疆場(chǎng)，在立法、監(jiān)督等多個(gè)維度行權(quán)履職、砥礪前行、不斷突進(jìn)，獻(xiàn)上了一份不負(fù)時(shí)代使命的成績(jī)單，也為未來留下了意味深長(zhǎng)的精神啟示。

讓憲法陽(yáng)光照亮現(xiàn)實(shí)

“依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，對(duì)于憲法這一治國(guó)安邦總章程的深刻認(rèn)識(shí)，已經(jīng)成為上至高層、下至黎民的共識(shí)。然而，憲法并不僅僅是高遠(yuǎn)的價(jià)值宣示，更需要真實(shí)地融入國(guó)家的精神血脈，化為公民的生活方式。過去五年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)以健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度為指向的行權(quán)實(shí)踐此起彼伏，憲法的陽(yáng)光，以觸手可及的力量，照亮了現(xiàn)實(shí)的大地。

其中極具標(biāo)志性意義的事件是，2014年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過決定，將每年12月4日沒立為國(guó)家憲法日。這是首次為國(guó)家根本大法量身打造紀(jì)念日，而將具體日期選為1982年憲法的制定日，既是向這部雖數(shù)度修改仍沿用至今的現(xiàn)行憲法致敬，更是為了激發(fā)國(guó)民的憲法意識(shí)，張揚(yáng)社會(huì)的憲法精神，樹立國(guó)家的憲法權(quán)威。自此，每年12月4日成為最為莊嚴(yán)神圣的公共節(jié)日，從學(xué)校課堂的憲法教育，到街頭巷尾的憲法傳播，不斷上演著以憲法凝心聚力的社會(huì)生活場(chǎng)景，潛移默化地推動(dòng)憲法走進(jìn)大眾心靈、化為社會(huì)信仰。

國(guó)家憲法日的沒立，只是最近五年新設(shè)國(guó)家紀(jì)念日的一個(gè)縮影。在此之前，全國(guó)人大常委會(huì)已于2014年2月作出決定，分別將每年9月3日確定為中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日、每年12月13日沒立為南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日。該年8月再次作出決定，將每年9月30日沒立為烈士紀(jì)念日。凝聚著家國(guó)記憶、民族情懷的國(guó)家紀(jì)念日，以史無前例的節(jié)奏密集進(jìn)入公共生活，既是國(guó)家價(jià)值觀的集中宣示，也是人大行使憲法權(quán)力的鮮活樣本。

當(dāng)時(shí)間的腳步邁入2015年8月，就在中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年前夕，全國(guó)人大常委會(huì)又激活憲法所賦予的“決定特赦”職權(quán)，以特赦部分服刑罪犯的一紙決定，重啟已沉寂40年之久的特赦制度，踐行人道主義精神的同時(shí)，也留下了依法治國(guó)、依憲行權(quán)的創(chuàng)新足印。

此前，另一項(xiàng)事關(guān)憲法尊嚴(yán)的制度創(chuàng)新已經(jīng)成功完成。201 5年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過決定，正式確立了公職人員憲法宣誓制度。自此，上至國(guó)家高層官員、下至基層公職人員就職時(shí)作出守憲護(hù)憲的莊嚴(yán)承諾，成為政治生活的常態(tài)。這一制度化、公開化的公共儀式，既是憲法權(quán)威、主權(quán)在民的反復(fù)宣示，也將喚醒公職人員的憲法意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對(duì)其公職行為、政治倫理構(gòu)成有力的約束。

五年來，經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)的立法行動(dòng)，憲法所規(guī)定的兩項(xiàng)國(guó)家重要制度也落地生根。2015年12月出臺(tái)的國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法，填補(bǔ)了國(guó)家榮譽(yù)制度的立法空白，其所蘊(yùn)含的促進(jìn)價(jià)值認(rèn)同、凝聚國(guó)民人心等立法價(jià)值，影響深遠(yuǎn)。2017年9月問世的國(guó)歌法，使國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌這三大國(guó)家標(biāo)志達(dá)致立法健全，其所承載的激勵(lì)愛國(guó)精神、培育國(guó)家觀念等立法使命，意味深長(zhǎng)。

及至2018年1月，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)中共中央的修憲建議，正式啟動(dòng)了現(xiàn)行憲法的第五次修改，并決定將憲法修正案草案提交3月揭幕的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。于人大換屆之際，修憲議程從收官之作轉(zhuǎn)向開局之篇，看似偶然的時(shí)間巧合，發(fā)出的卻是清晰的信號(hào)：讓憲法陽(yáng)光照亮現(xiàn)實(shí)的行權(quán)實(shí)踐，仍將一路傳遞下去。

為改革開辟通途

深化改革、依法治國(guó)是當(dāng)下中國(guó)最強(qiáng)勁的兩大精神線索，這一時(shí)代語境也決定了，以法治手段為改革開辟通途，成為最近五年全國(guó)人大及其常委會(huì)最鮮明的行權(quán)特色之一。

十二屆全國(guó)人大履新伊始最重大的行權(quán)成果，乃是2013年3月全國(guó)人代會(huì)通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。與以往相比，此輪以“大部制”為標(biāo)簽的機(jī)構(gòu)改革，不僅重新整合了諸多重量級(jí)政府部門，更同步貫穿著職能轉(zhuǎn)變的理念革新，由此，從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的行政改革進(jìn)程，駛?cè)肓丝燔嚨馈?/p>

機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的先聲，直接引發(fā)了以行政審批制度改革為核心的序曲。此后五年間，為了給政府簡(jiǎn)政放權(quán)開辟合法性道路，全國(guó)人大常委會(huì)共啟動(dòng)了16次一攬子修法行動(dòng)，打包修改的法律達(dá)95件次之多，以批量方式不斷拆除不合時(shí)宜的行政管制柵欄。其中最為激蕩的一幕是，2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)以4個(gè)“打包修法”決定和兩個(gè)單獨(dú)修法決定，對(duì)24部法律和1個(gè)有關(guān)法律問題的決定中的個(gè)別條款作出修改，創(chuàng)下了單次會(huì)議修法的最高紀(jì)錄，更留下了高效推進(jìn)改革的行權(quán)佳話。

繼“大部制”機(jī)構(gòu)改革之后，另一項(xiàng)更具震撼力的制度變革，也經(jīng)由人大行權(quán)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過決定，明確廢止《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。持續(xù)近60年、深陷爭(zhēng)議漩渦的勞教制度終于畫上句號(hào)，尊重法治、保障人權(quán)的史冊(cè)上，就此刻下了里程牌式的進(jìn)步足印。

勞教制度終結(jié)之際，舉國(guó)矚目的生育政策改革之旅也進(jìn)入了人大視野。同樣是在2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過決議，同意啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。兩年后的2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)再次及時(shí)回應(yīng)進(jìn)一步完善生育政策的改革構(gòu)想，以最快速度修改了人口與計(jì)劃生育法， “全面二孩”生育新政正式落地，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基石，也為無數(shù)公民的生育權(quán)利和家庭夢(mèng)想掃清了制度障礙。

回望十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的五年歷程，最具助力改革色彩的行權(quán)實(shí)踐，莫過于秉持“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，以授權(quán)方式為諸多試點(diǎn)改革頒發(fā)通行證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，五年間，全國(guó)人大常委會(huì)共作出20項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)改革決定，數(shù)量之多、頻率之密史無前例，已固定成為改革開路的標(biāo)配模式。與此同時(shí)，授權(quán)試點(diǎn)改革的探角，也由最初的行政審批制度、農(nóng)村土地制度、司法體制等改革領(lǐng)域，不斷擴(kuò)展至政治體制、金融體制、社保制度、軍官制度、公務(wù)員制度等更為廣闊、縱深的改革疆土。

以人大授權(quán)為改點(diǎn)改革打通合法性路徑，既是程序正義底線的堅(jiān)守，亦是審慎改革原則的彰顯。而法治精神與實(shí)踐理性的唇齒相依，也必然激發(fā)立法促進(jìn)改革、改革反哺立法的互動(dòng)效應(yīng)，最終滋養(yǎng)出立法決策與改革決策相融合的碩果。

以司法改革領(lǐng)域?yàn)槔?，五年間，全國(guó)人大常委會(huì)先后5次對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院作出授權(quán)決定，分別劃定部分地區(qū)，啟動(dòng)或延長(zhǎng)刑事案件速裁程序、人民陪審員制度改革、公益訴訟、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點(diǎn)。其中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革構(gòu)想，已在試點(diǎn)期滿后得到修法確認(rèn)。此外，全國(guó)人大常委會(huì)2014年8月通過的一紙決定，為北京、上海、廣州三地沒立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院下發(fā)了“準(zhǔn)生證”。2017年9月對(duì)法官法等8部法律的一攬子修改，催生了法律職業(yè)資格制度的升級(jí)版。與此同時(shí)，納入一系列司法改革清單的人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法修法草案，亦已進(jìn)入審議程序，累累司改碩果的立法固化，已經(jīng)指日可待。

在諸多人大授權(quán)試點(diǎn)改革中，最具分量的當(dāng)數(shù)國(guó)家監(jiān)察體制改革。2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)決定，在北京、山西、浙江三地啟動(dòng)這一改革試點(diǎn)。2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)再次通過授權(quán)決定，將試點(diǎn)改革推開至全國(guó)各地。伴隨著監(jiān)察體制改革由區(qū)域性試點(diǎn)擴(kuò)容至全國(guó)性實(shí)驗(yàn)，國(guó)家監(jiān)察法草案也不斷走向成熟，正式接受新一屆全國(guó)人大的最后審議。肩負(fù)反腐使命和政改重任的新型國(guó)家監(jiān)察體制，已經(jīng)水到渠成。

備案審查的崛起

2017年即將收官之際，全國(guó)人大常委會(huì)聽取審議了法工委“關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年度備案審查工作情況的報(bào)告”。這是法工委自2004年5月沒立法規(guī)備案審查室以來，首次曬出成績(jī)單，也是全國(guó)人大常委會(huì)行權(quán)史上破天荒的第一次。而這份報(bào)告所披露的一系列備案審查案例，更是一石激起千層浪，成為輿論熱議的焦點(diǎn)。

以往頗為低調(diào)乃至“神秘”的備案審查制度，為何轉(zhuǎn)向高調(diào)亮劍？其中緣由，除了備案審查是維護(hù)法制統(tǒng)一、落實(shí)憲法監(jiān)督的核心制度安排，也在于最近五年來，十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)持續(xù)提出了強(qiáng)化備案審查的治國(guó)思維，十九大報(bào)告更是發(fā)出了“推進(jìn)合憲性審查”的鮮明信號(hào)。與高層決策相伴的，還有日益升溫的社會(huì)呼聲。正是借由這些強(qiáng)大推力，備案審查以前所未有的崛起之勢(shì)，亮相于法治舞臺(tái)。

事實(shí)上，自2017年以來，已經(jīng)有多起備案審查案例經(jīng)由媒體公開報(bào)道，進(jìn)入了公眾視野。其典型者有：市民潘洪斌就杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例中的一項(xiàng)行政強(qiáng)制條款，律師苗永軍就最高人民檢察院沒立的“附條件逮捕”制度，4名勞動(dòng)法專家就廣東等地計(jì)生條例中的“超生即辭退”條款，來自20多所高校的108名知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)研究生就多地法規(guī)沒置的著名商標(biāo)制度，中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)就地方審計(jì)條例中規(guī)定的“審計(jì)結(jié)果作為建沒工程竣工結(jié)算依據(jù)”，紛紛提出審查建議，最終促成了相關(guān)“問題法規(guī)”“帶病文件”的修改或叫停。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自十二屆全國(guó)人大成立后，截至2017年12月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件4778件。同期，法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中，2017年更是達(dá)1084件之多。由此折射的，既是法治意識(shí)和社會(huì)監(jiān)督的巨大能量，也是權(quán)力機(jī)關(guān)和公共參與良性互動(dòng)的歷史變遷。

回應(yīng)社會(huì)訴求的被動(dòng)審查模式，只是觀察備案審查的一個(gè)維度，更能見證人大行權(quán)意識(shí)的，是徹底打破“備而不審”歷史堅(jiān)冰的主動(dòng)審查姿態(tài)。最近五年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)“一府兩院”報(bào)備的60件行政法規(guī)、128件司法解釋，全部進(jìn)行了逐件逐條的審查，實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)審查全覆蓋。在此期間，共發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在問題，所涉司法解釋中“拘傳原告和被執(zhí)行人”的規(guī)定與民訴法不一致、有關(guān)“非法行醫(yī)”的認(rèn)定與刑法相抵觸等病癥，逐一得以糾正。

與此同時(shí)，以選舉法修改、審批制度改革、預(yù)算監(jiān)督等重點(diǎn)議題為基點(diǎn)，主動(dòng)審查已進(jìn)一步延伸至部分地方性法規(guī)。頗為典型的一例是，2017年6月，甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)危機(jī)遭曝光，其中一個(gè)突出癥結(jié)是地方法規(guī)為破壞生態(tài)“放水”。隨即，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)49件專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)啟動(dòng)了專項(xiàng)審查，并要求各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)地方立法展開全面自查和清理。截至2017年年底，各地已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。除了目標(biāo)集中的專項(xiàng)審查，一些地方引起廣泛社會(huì)爭(zhēng)議的“雷人法規(guī)”，諸如《廣州市控制吸煙條例》《深圳市公共廁所管理辦法》《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》等等，也都進(jìn)入了審查視線。

與行權(quán)實(shí)踐相伴的，是制度建沒的不斷成長(zhǎng)。最近五年，從立法法修改后沒置一系列備案審查新標(biāo)準(zhǔn)，到健全與各制定機(jī)關(guān)間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從制定公民、組織審查建議常態(tài)化反饋的制度規(guī)則，到出臺(tái)試行的備案審查工作規(guī)程，備案審查的制度沒計(jì)、組織架構(gòu)始終在扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)，終至厚積薄發(fā)，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的歷史性飛躍。

備案審查報(bào)告的首度公開，更是進(jìn)一步凝聚了社會(huì)共識(shí)。僅僅一個(gè)半月后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就收到了3000多件審查建議，超過了前五年的總和。其中報(bào)告所“點(diǎn)名”的婚姻法司法解釋二第24條，更是引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈共鳴。自2004年4月起施行的該條司法解釋，因在司法實(shí)踐中導(dǎo)致許多人離婚“被負(fù)債”，而飽受爭(zhēng)議和詬病。此前，法工委已收到近千件要求對(duì)其審查的建議，有公民甚至組建微信群征集了萬人簽名信。2017年6月，法工委即開始與最高人民法院溝通解決方案，備案審查報(bào)告的公開更是推動(dòng)其進(jìn)入了快車道。201 8年1月，隨著最高法就此問題發(fā)布新司法解釋，這場(chǎng)萬眾矚目的審查行動(dòng)終于畫上了圓滿的句號(hào)。

來自全國(guó)人大常委會(huì)法工委的消息稱，今后，發(fā)布備案審查典型案例將成為常態(tài)，并逐步實(shí)行按年度向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r制度。不難預(yù)計(jì)，此舉將對(duì)制定機(jī)關(guān)形成強(qiáng)大的警示和倒逼效應(yīng)。與此同時(shí)，統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范也在加速制定，除了細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，實(shí)踐中已經(jīng)有所演練的函詢、提醒、約談、通報(bào)、督促等監(jiān)督手段，都有望以制度化形式予以確立。

備案審查的能力建沒亦在日積月累，其重大進(jìn)展是，于2016年4月啟動(dòng)建沒的全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)，已于該年年底開通運(yùn)行。現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)已全部上傳，新制定的也全部實(shí)行電子報(bào)送備案。與此同時(shí)，省級(jí)人大備案審查信息平臺(tái)建設(shè)也在快速推進(jìn)，到2017年年底，已有1 8個(gè)省級(jí)人大建成或基本建成，接照既定的路線圖，省級(jí)平臺(tái)將在2018年上半年全面完工，并進(jìn)一步向設(shè)區(qū)的市延伸。最終構(gòu)建起覆蓋全國(guó)、互聯(lián)互通、信息共享、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺(tái)，為提高監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本、提升監(jiān)督能力奠定至為關(guān)鍵的基石。

全國(guó)人大常委會(huì)旨在進(jìn)一步強(qiáng)化備案審查的監(jiān)督新思路，也已浮出水面。一方面，為了實(shí)現(xiàn)“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”的目標(biāo)，審查重心將進(jìn)一步擴(kuò)展至位級(jí)雖低卻與公民權(quán)益密切相關(guān)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。另一方面，為了改善備案審查依然存在的剛性不足、約束力不強(qiáng)等問題，將開展“回頭看”，對(duì)已經(jīng)提出審查意見、制定機(jī)關(guān)未能及時(shí)糾正的，集中督辦。一旦違憲違法的規(guī)范性文件拒不糾正，還將適時(shí)啟動(dòng)“撤銷”這一最后的“殺手锏”。

所有這些突進(jìn)，都為備案審查的縱深發(fā)展、活力井噴，打開了無限想象的空間，預(yù)示著備案審查將成為未來全國(guó)人大常委會(huì)行權(quán)的最大亮點(diǎn)之一。而其所積蓄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度智慧，亦將為“合憲性審查”這一更深遠(yuǎn)的時(shí)代目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最終推動(dòng)憲法監(jiān)督制度走向一個(gè)嶄新的時(shí)代。