王小寧　楊倩

摘 要：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日起實(shí)施，取代排污費(fèi)制度。本文參考宜昌市排污費(fèi)實(shí)施情況，對(duì)環(huán)保稅法和排污費(fèi)制度進(jìn)行比較研究，提出完善建議。

關(guān)鍵詞：宜昌；排污費(fèi)；環(huán)保稅；征收管理

2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保稅法”），并自2018年1月1日起施行。環(huán)保稅法的出臺(tái)，目的是解決原排污費(fèi)制度的各種弊端。原排污費(fèi)是國(guó)家對(duì)直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(hù)征收的費(fèi)用，存在核定過(guò)程不透明、費(fèi)用收繳困難、資金被挪用等弊端。但從環(huán)保稅法的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于能否達(dá)到該目的，學(xué)界有熱烈的討論。在此背景下，筆者從湖北省宜昌市排污費(fèi)實(shí)施情況出發(fā)，收集11年間排污費(fèi)征收數(shù)據(jù)和環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，研究征收排污費(fèi)的效果，總結(jié)排污費(fèi)制度存在的問(wèn)題。將環(huán)保稅與之對(duì)比分析，得出環(huán)保稅法的預(yù)期效果，并提出進(jìn)一步完善的建議。

一、宜昌市排污費(fèi)實(shí)施情況及環(huán)境質(zhì)量變化情況

（一）宜昌市基本情況。宜昌全市共轄五縣三市五區(qū)，國(guó)土面積2.1萬(wàn)平方公里，全市常住人口411.5萬(wàn)人，戶(hù)籍人口398.18萬(wàn)人。宜昌市支柱產(chǎn)業(yè)為水電、化工、制藥、旅游等。2017年，宜昌市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值3857.17億元，同比增長(zhǎng)3.98%；固定資產(chǎn)投資完成2582.05億元；社會(huì)消費(fèi)品零售總額實(shí)現(xiàn)1330.33億元；地方財(cái)政總收入348.77億元，一般公共預(yù)算收入242.08億元。

（二）宜昌市排污費(fèi)實(shí)施情況。宜昌市自2007年開(kāi)始征收排污費(fèi)，11年間雖然在征收環(huán)節(jié)等細(xì)節(jié)方面有所變化，但總的標(biāo)準(zhǔn)和原則沒(méi)有變化。簡(jiǎn)要介紹如下：

1.核定征收情況

（1）在核定征收流程方面，遵循環(huán)保部門(mén)核定、地稅部門(mén)征收、欠費(fèi)移交環(huán)保、環(huán)保申請(qǐng)強(qiáng)制的流程。具體環(huán)節(jié)如下：排污者申報(bào)→環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)核查→環(huán)保部門(mén)核定→環(huán)保部門(mén)向排污者送達(dá)《排污費(fèi)核定通知書(shū)》，并向地稅部門(mén)傳遞→排污者向地稅部門(mén)繳費(fèi)。如果排污者對(duì)環(huán)保部門(mén)的核定有異議，可以向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)復(fù)核。如果排污者不申請(qǐng)復(fù)核又不繳費(fèi)，地稅部門(mén)按法定程序催繳；經(jīng)催繳仍不繳費(fèi)的，地稅部門(mén)可會(huì)同環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（2）在收入情況方面，2007-2017年，宜昌市排污費(fèi)收入總體穩(wěn)定增長(zhǎng)，具體情況如表1[1]所示：

（三）宜昌市環(huán)境質(zhì)量變化情況。2007年-2017年宜昌市環(huán)境質(zhì)量主要監(jiān)測(cè)數(shù)值如表3[3]所示：

總體來(lái)看，實(shí)施排污費(fèi)制度期間，宜昌市的整體環(huán)境質(zhì)量比較平穩(wěn)，沒(méi)有明顯的向好趨勢(shì)。

二、排污費(fèi)制度存在的問(wèn)題

從表1-表3的數(shù)據(jù)可以看出，宜昌市在實(shí)施排污費(fèi)制度期間，雖然排污費(fèi)收入基本穩(wěn)定增長(zhǎng)，但節(jié)能環(huán)保支出遠(yuǎn)大于排污費(fèi)收入，收不抵支；同時(shí)宜昌環(huán)境質(zhì)量并無(wú)明顯改善。這說(shuō)明排污費(fèi)制度的對(duì)環(huán)境的正面影響并不顯著，主要因?yàn)榕盼圪M(fèi)制度存在下列問(wèn)題：

（一）制度層級(jí)方面，排污費(fèi)制度層級(jí)不高、規(guī)定分散，強(qiáng)制性不足導(dǎo)致征繳不足。一方面，排污費(fèi)制度及及一系列支撐性文件，普遍層級(jí)較低。另一方面，排污費(fèi)制度法源比較分散?！董h(huán)境保護(hù)法》，以及針對(duì)某一領(lǐng)域的污染防治法的文本，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》， 基本上都有關(guān)于對(duì)排污收費(fèi)的規(guī)定。這種分散的立法規(guī)定常常帶來(lái)執(zhí)法上的疑惑。

（二）制度設(shè)計(jì)方面，存在以下問(wèn)題：

1.排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，我們現(xiàn)在的征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)與治污成本的關(guān)系考慮得不夠充分，征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，導(dǎo)致排污者繳納的排污費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)可能付出的和政府已經(jīng)付出的治污成本，導(dǎo)致很多企業(yè)寧肯繳費(fèi)也不治污，而政府治污不堪重負(fù)。

2.征收范圍較窄，排污費(fèi)的征收范圍僅包括在生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的水污染、大氣污染、固體廢物、噪音污染等，而不包括由消費(fèi)產(chǎn)生的將帶來(lái)污染的產(chǎn)品（如塑料包裝袋），每一個(gè)消費(fèi)者對(duì)污染物的使用而對(duì)環(huán)境帶來(lái)的損害并不明顯， 而無(wú)數(shù)消費(fèi)者的相同污染對(duì)環(huán)境可能造成嚴(yán)重的危害，這給污染治理帶來(lái)了相當(dāng)大的困難。另外也沒(méi)有涉及二氧化碳這一重要空氣污染物的征收治理問(wèn)題。

3.優(yōu)惠政策不明確，排污費(fèi)制度優(yōu)惠政策只有一項(xiàng)，即“排污者因不可抗力遭受重大經(jīng)濟(jì)損失的，可以申請(qǐng)減半繳納排污費(fèi)或者免繳排污費(fèi)”，規(guī)定模糊，優(yōu)惠面偏窄，對(duì)繳費(fèi)人鼓勵(lì)和政策引導(dǎo)的作用不足。

4.收入分配使用規(guī)定不明確，排污費(fèi)制度沒(méi)有明確排污費(fèi)收入如何分配，也沒(méi)有明確規(guī)定資金如何使用，只是宏觀性地規(guī)定了要“列入環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行管理” ，這其中就有著占用、截留、挪用資金的風(fēng)險(xiǎn)。加之部門(mén)信息公開(kāi)尚不規(guī)范，相關(guān)信息不透明也打擊了企業(yè)繳納排污費(fèi)的積極性。[4]

（三）監(jiān)督機(jī)制方面，存在權(quán)力尋租和地方保護(hù)主義的風(fēng)險(xiǎn)。由于排污費(fèi)由政府部門(mén)核定，繳納數(shù)額多少取決于部門(mén)監(jiān)控和核定數(shù)據(jù)，其中可能存在權(quán)力尋租的空間。同時(shí)，由于地方政府重視GDP增長(zhǎng)，可能將排污費(fèi)作為交換條件以吸引招商投資，從而助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義，使排污費(fèi)征收無(wú)法取得實(shí)效。

三、我國(guó)環(huán)保稅法對(duì)比排污費(fèi)制度的改進(jìn)

客觀地說(shuō)，對(duì)于上述問(wèn)題，環(huán)保稅法在某些方面做出了一些改進(jìn)：

（一）制度層級(jí)方面，環(huán)保稅法將分散的規(guī)定予以統(tǒng)一，提升了制度層級(jí)。一方面，環(huán)保稅法將分散在各項(xiàng)規(guī)章制度及法源中的規(guī)定予以整合歸集，實(shí)現(xiàn)了法律依據(jù)的單一性，有利于提升執(zhí)法的準(zhǔn)確性和效率度。另一方面，“費(fèi)改稅”，從行政法規(guī)上升為法律，完成了從行政設(shè)定到稅收法定的提升，解決了原排污費(fèi)制度層級(jí)過(guò)低的問(wèn)題。環(huán)保稅的強(qiáng)制性，大大提高了環(huán)保稅法的震懾力，有利于提高排污者的遵從度。

（二）制度設(shè)計(jì)方面：

1.征收標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保稅法規(guī)定，應(yīng)稅大氣污染物按照污染物排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)確定；應(yīng)稅水污染物按照污染物排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)確定；應(yīng)稅固體廢物按照固體廢物的排放量確定；應(yīng)稅噪聲按照超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的分貝數(shù)確定。污染當(dāng)量數(shù)=污染物排放量/該污染物污染當(dāng)量值。各類(lèi)污染物的污染當(dāng)量值均不同。稅率方面，采用定額稅率。很明顯，環(huán)保稅法追求從費(fèi)到稅的制度平移，基本上承襲了以前的征收標(biāo)準(zhǔn)。但其關(guān)于稅目稅率的規(guī)定更加科學(xué)。環(huán)保稅法在既有的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)下限基礎(chǔ)上，增設(shè)了不超過(guò)最低標(biāo)準(zhǔn)的10倍這一上限，只要不超過(guò)上述幅度，各省可以自行選擇大氣污染物和水污染物的具體適用標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保稅的這種調(diào)整既考慮了地方的需求，又以法律形式予以幅度明確，體現(xiàn)了稅收法定原則。

2.稅收優(yōu)惠。環(huán)保稅法規(guī)定，下列幾種情形暫予免征環(huán)境保護(hù)稅：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）排放應(yīng)稅污染物的；二是機(jī)動(dòng)車(chē)、鐵路機(jī)車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放應(yīng)稅污染物的；三是依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放相應(yīng)應(yīng)稅污染物，不超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的；四是納稅人綜合利用的固體廢物，符合國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的；五是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免稅的其他情形。同時(shí)，環(huán)保稅法第十三條規(guī)定，納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護(hù)稅；納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護(hù)稅。 這種規(guī)定能在更大程度上減少污染行為的“負(fù)外部性”，同時(shí)也使法律條文設(shè)置更加規(guī)范和科學(xué)。相比排污費(fèi)，環(huán)保稅優(yōu)惠政策的規(guī)定更加全面和明確，政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用更明顯。

3.收入分配。2017年12月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問(wèn)題的通知》，明確環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入。解決了此前排污費(fèi)收入歸屬不明的問(wèn)題。

（三）監(jiān)督機(jī)制方面，排污費(fèi)制度下，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)核定、地稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收，地稅部門(mén)不對(duì)核定數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。費(fèi)改稅后，依據(jù)稅收的征管模式，將由納稅人自行申報(bào)，地稅機(jī)關(guān)依法檢查，環(huán)保部門(mén)協(xié)同配合。意味著地稅機(jī)關(guān)不僅要對(duì)征收負(fù)責(zé)，也要對(duì)納稅人申報(bào)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。這將排污費(fèi)的單部門(mén)核定轉(zhuǎn)變?yōu)閮刹块T(mén)負(fù)責(zé)，兩部門(mén)相互配合、相互制約、相互監(jiān)督，一定程度上有利于壓縮權(quán)力尋租的空間，提升監(jiān)督防腐的效果。同時(shí)，從“費(fèi)”上升到“稅”，稅收法定的特性更能壓制地方保護(hù)主義情緒，有利于環(huán)保稅依法征收、制度落實(shí)。

四、我國(guó)環(huán)保稅法存在的問(wèn)題及建議

環(huán)保稅與排污費(fèi)相比，法律層級(jí)更高，強(qiáng)制性更強(qiáng)，核定征收規(guī)范性要求更高，能在一定程度上解決排污費(fèi)制度下存在的排污者欠費(fèi)、征繳收入不足、資金挪用、權(quán)力尋租、執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題。但是，環(huán)保稅法在制度設(shè)計(jì)中也有許多待完善或者待解決之問(wèn)題。

（一）稅額計(jì)算。首先，采取從量征收的方式。征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且不公平。建議，采用多種形式、多種層次相結(jié)合的稅率設(shè)計(jì)，例如應(yīng)當(dāng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特點(diǎn)、要素使用等實(shí)際情況，計(jì)算不同行業(yè)的投入產(chǎn)出比，據(jù)此對(duì)不同行業(yè)實(shí)行差別征稅。將稅收優(yōu)惠適用于使用可再生能源或清潔能源生產(chǎn)的行業(yè)，將提高稅率加征稅款等措施適用于使用敏感性自然資源或排放污染較重的行業(yè)。還可引入超額累進(jìn)稅率形式，使多排放者多交稅。其次，稅率標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。建議充分考慮實(shí)際情況和治理需要，逐步適當(dāng)提高定額稅率標(biāo)準(zhǔn)。另外，建議對(duì)于稅率賦予動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)污染治理和環(huán)境保護(hù)支出情況不斷調(diào)整稅率水平，使得稅負(fù)水平與污染情況相匹配。

（二）征稅范圍。首先，環(huán)保稅法規(guī)定“本法所稱(chēng)應(yīng)稅污染物，是指本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》、《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》規(guī)定的大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲?！被竞w了主要污染物，但沒(méi)有將草原污染、森林污染等納入征收范圍。建議進(jìn)一步拓展征稅范圍。其次，環(huán)保稅法的大氣污染物污染當(dāng)量值表中包含了幾十種污染物，卻唯獨(dú)沒(méi)有二氧化碳這一重要的大氣污染物。建議進(jìn)一步將二氧化碳納入環(huán)保稅的征稅范圍。

（三）稅收優(yōu)惠。首先，環(huán)保稅法規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）排放應(yīng)稅污染物的，暫予免征環(huán)境保護(hù)稅。在實(shí)際生活中，農(nóng)業(yè)污染也是相當(dāng)嚴(yán)重。在農(nóng)村，小型養(yǎng)殖由于沒(méi)有污染處理技術(shù)和設(shè)備支撐，造成的污染更加嚴(yán)重。因此，建議將這部分行為也納入征稅范圍。其次，對(duì)企業(yè)從事環(huán)?？蒲袥](méi)有制定優(yōu)惠政策，建議實(shí)施鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展治污領(lǐng)域的科技研究與開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)從事環(huán)?？蒲谢顒?dòng)，從而增強(qiáng)治污支出的整體效益。第三，環(huán)保稅法對(duì)納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的做出了減免稅規(guī)定。如果僅以排放濃度值作為標(biāo)準(zhǔn)給予減免，可能會(huì)出現(xiàn)納稅人的排放總量大但排放濃度低，卻能少交環(huán)保稅的結(jié)果。建議，納稅人需同時(shí)達(dá)到污染物排放濃度值和污染物排放總量控制指標(biāo)兩方面要求，才能享受稅收優(yōu)惠，可避免上述單獨(dú)考慮污染物排放濃度值的弊端。

（四）收入分配。環(huán)保稅法沒(méi)有對(duì)稅收收入使用是專(zhuān)款專(zhuān)用還是納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理做出明確規(guī)定。國(guó)際上，這兩種方式均有采納。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，為了將環(huán)境治理落實(shí)到位，同時(shí)理清部門(mén)銜接關(guān)系，建議采用專(zhuān)款專(zhuān)用制度比較合適。[5]

參考文獻(xiàn)：

[1] 2007-2017年宜昌市地方稅務(wù)局收入進(jìn)度表

[2] 2007-2016年宜昌市本級(jí)財(cái)政收支決算情況表

[3] 2006-2017年宜昌市環(huán)境質(zhì)量年報(bào)

[4] 秦天寶.環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)之比較分析[J].環(huán)境保護(hù).2017，（2）

[5] 宋麗穎 王琰.完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的思考[J].稅務(wù)研究.2015，（09）

[6] 陳宏樑.我國(guó)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅的可行性與征管難點(diǎn)芻議[J].中國(guó)管理信息化.2016，（02）