文 （北京大學(xué)，北京 100871）

養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的重要組成部分，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充，是政府作出的一項(xiàng)重要的社會(huì)制度。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一種從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)解釋政府行為和制度安排的理論為研究該制度提供了一種獨(dú)特的視角。本文即是這樣的一種嘗試，試圖從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行全新的分析和研究，以期通過(guò)此項(xiàng)研究能夠形成一些新的認(rèn)識(shí)和研究結(jié)論，并希望以此為基礎(chǔ)，為我國(guó)養(yǎng)老保障制度的改革和發(fā)展提供些許有益的探索和啟示。

一、政府供給：養(yǎng)老市場(chǎng)機(jī)制失靈的必然選擇

作為市場(chǎng)勞動(dòng)力資源供給者的人，其整個(gè)生命過(guò)程主要分為年輕和年老兩個(gè)階段。年輕時(shí)期，人可以通過(guò)向市場(chǎng)提供勞動(dòng)力而獲得勞動(dòng)報(bào)酬以維持其生活并取得發(fā)展，但年老之時(shí)，養(yǎng)老問(wèn)題隨之而來(lái)。此時(shí)市場(chǎng)會(huì)對(duì)人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值做出新的、不同的判斷和認(rèn)知，進(jìn)而做出不同的行為選擇。然而，無(wú)論哪一種價(jià)值判斷和行為選擇，市場(chǎng)的機(jī)制在養(yǎng)老問(wèn)題的解決上都是失靈的、不盡如人意的，于是一種非市場(chǎng)機(jī)制——政府參與便成為了必然選擇。具體分析如下：

（一）當(dāng)老年人的市場(chǎng)價(jià)值未被發(fā)現(xiàn)時(shí)，老年人被普遍認(rèn)為是只具有消費(fèi)性特征的群體，是市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)，而不是資源。此時(shí)，市場(chǎng)和企業(yè)選擇不參與養(yǎng)老供給，而養(yǎng)老的供給便只能由老年人所在的家庭和慈善性社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。如圖1所示，假設(shè)全社會(huì)需供養(yǎng)老人數(shù)量為Q0，且最低供養(yǎng)價(jià)格，即維持老人最低生活的標(biāo)準(zhǔn)為P0，無(wú)論供養(yǎng)價(jià)格高低，養(yǎng)老需求人數(shù)恒定，故養(yǎng)老曲線為D；而家庭和慈善性社會(huì)組織供養(yǎng)老人出自道德，而非利潤(rùn)，是非盈利性的，供養(yǎng)價(jià)格等于供養(yǎng)成本，其供養(yǎng)老人的數(shù)量和能力隨供養(yǎng)價(jià)格（即供養(yǎng)成本）的上升而下降，故供給曲線為S。顯然，曲線D與曲線S無(wú)相交關(guān)系，這說(shuō)明，單純依靠家庭和慈善性社會(huì)組織的供給是無(wú)法滿足全社會(huì)老人的基本養(yǎng)老需求。如果將曲線D向左平移至D＇，與曲線S相交于E＇點(diǎn)，這表明，依靠家庭和慈善性社會(huì)組織的供給能力，要保障老年人的最低生活，其只能供養(yǎng)Q＇數(shù)量的老年人，這樣剩余（Q0-Q＇）的老年人就會(huì)處于無(wú)人供養(yǎng)的狀態(tài)，而如果想要提高老年人生活水平，則意味著會(huì)有更多老年人會(huì)被遺棄。面對(duì)這種供小于求的狀態(tài)，市場(chǎng)是失靈的、缺位的，養(yǎng)老因此成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，政府介入成為必然。

政府參與養(yǎng)老供給將大大增強(qiáng)了社會(huì)的養(yǎng)老供給能力，供給曲線可由S向右平移至S1，供給曲線S1與需求曲線D相交于E0點(diǎn)，這意味著政府的加入使全社會(huì)的供養(yǎng)能力得到了提升，在最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)P0的水平上，完全可以供養(yǎng)Q0數(shù)量的老年人，即全社會(huì)老年人全部可以獲得低水平的供養(yǎng)，養(yǎng)老問(wèn)題從而得以解決。如果政府繼續(xù)加大養(yǎng)老供給，供給曲線可由S1繼續(xù)向右平移至S2，與需求曲線相交于E2點(diǎn)，在完全供養(yǎng)全社會(huì)老年人Q0的同時(shí)，將供養(yǎng)價(jià)格從P0拉升至P2的位置，從而提高了老年人整體的生活水平，整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題得到了進(jìn)一步的改善。

圖1

（二）當(dāng)市場(chǎng)重新認(rèn)識(shí)老年人的市場(chǎng)價(jià)值時(shí)，養(yǎng)老不再被簡(jiǎn)單定義為社會(huì)負(fù)擔(dān)，而是蘊(yùn)含著巨大市場(chǎng)潛力，老年生活消費(fèi)、醫(yī)療消費(fèi)、文化消費(fèi)、心理消費(fèi)以及新的生產(chǎn)能力等被市場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)和挖掘，養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)由此興起，作為市場(chǎng)重要參與主體的企業(yè)開(kāi)始進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，從而使養(yǎng)老市場(chǎng)的供需關(guān)系展現(xiàn)出一種新的關(guān)系和狀態(tài)。如圖2所示，養(yǎng)老需求曲線為D，養(yǎng)老供給曲線為S，兩條曲線相交于E0點(diǎn)，邊際收益等于邊際成本，供需達(dá)到均衡狀態(tài)，企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，此時(shí)的養(yǎng)老產(chǎn)品價(jià)格定位為P0，供給數(shù)量為Q0。但實(shí)際上社會(huì)養(yǎng)老需求量要遠(yuǎn)大于Q0，這就意味著盡管在E0點(diǎn)達(dá)到了供需均衡，但仍會(huì)有很大一部分人因無(wú)法支付P0的價(jià)格而被排除在市場(chǎng)之外，出現(xiàn)老無(wú)所養(yǎng)的問(wèn)題，對(duì)此以利潤(rùn)最大化為根本行為準(zhǔn)則的市場(chǎng)是無(wú)法或不愿解決的，于是問(wèn)題便拋給了政府。

圖2

政府加入養(yǎng)老市場(chǎng)供給方，會(huì)大大提高養(yǎng)老供給能力，供給曲線S向右平移至S1，此時(shí)S1與D相交于E1點(diǎn)，供需在這一點(diǎn)達(dá)到新的均衡，均衡價(jià)格為P1，均衡數(shù)量為Q1，與原均衡點(diǎn)E0的狀況相比，價(jià)格從P0下降到P1，數(shù)量從Q0上升至Q1。這說(shuō)明，政府供給的增加會(huì)使老年消費(fèi)者以更低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到更多數(shù)量的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，這既有利于減少被市場(chǎng)所遺棄的老年人的數(shù)量，又有利于進(jìn)一步提高老年人的消費(fèi)水平。

通過(guò)以上分析可以看出，在養(yǎng)老問(wèn)題上，市場(chǎng)的解決方案或是機(jī)制失靈，或是作用不佳，其根本原因在于養(yǎng)老帶有明顯的公共性特征，而帶有明顯的逐利性特征的市場(chǎng)自然不愿意將資源投入到養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給活動(dòng)當(dāng)中，即使有利可圖，市場(chǎng)的解決方案也是有限的。但養(yǎng)老問(wèn)題如果得不到有效而充分的解決，那么必然會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，此時(shí)政府的介入和干預(yù)成為了一種必然。政府參與養(yǎng)老供給可以有效填補(bǔ)市場(chǎng)缺位、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，最大范圍將養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋到全社會(huì)每一位老年人，充分保障老年人的基本生活需要，并使老年人社會(huì)福利的增進(jìn)成為可能。顯然，政府參與養(yǎng)老供給，建立養(yǎng)老保障制度是必要的。

二、財(cái)政補(bǔ)貼：養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)外部效益的內(nèi)在化

養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)具有明顯的正的外部效應(yīng)，其最大的受益者即是政府，老年人生活得到保障，有利于政府人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)，有利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧，盡管這些外部效益都難以量化或貨幣化，但無(wú)疑政府成為了在養(yǎng)老保障交易雙方之外未付出相應(yīng)成本卻獲益頗豐的第三方。但對(duì)于交易雙方來(lái)說(shuō)，這種外部效益明顯的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)則因產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格不能充分反映其所帶來(lái)的社會(huì)邊際效益，使私人邊際效益與社會(huì)邊際效益發(fā)生偏離，從而導(dǎo)致養(yǎng)老市場(chǎng)呈現(xiàn)出供給不足的狀態(tài)。面對(duì)這一狀況，政府必須進(jìn)行必要的成本負(fù)擔(dān)和資金補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)自身成本付出和效益獲得的對(duì)等，努力將私人邊際效益提高到社會(huì)邊際效益相一致的水平，采取外部效益內(nèi)在化措施，從而使養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)達(dá)到最佳水平。

財(cái)政補(bǔ)貼是政府對(duì)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)內(nèi)在化的重要矯正措施。如圖3所示，養(yǎng)老供給曲線S和需求曲線D相交于E0點(diǎn)，均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別為P0和Q0。由于養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)具有外部效益，假設(shè)外部邊際效益為W（W=P＇-P0），如果政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)因外部邊際效益的存在而對(duì)私人邊際收益造成的損失，從而將私人邊際收益調(diào)整到與社會(huì)邊際收益相等的水平，那么整個(gè)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)以此而得以改善。

圖3

政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼將養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)外部邊際效益W補(bǔ)償給老年消費(fèi)者，從而使消費(fèi)需求曲線D向右平移至需求曲線D1的位置。曲線D1與供給曲線S相交于E1點(diǎn)，此時(shí)供求達(dá)到新的均衡狀態(tài)，均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別為P1和Q1。可以看出，與原均衡狀況相比，在新的均衡狀態(tài)下，雖然養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格由P0上升到了P1，但對(duì)于老年消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，其實(shí)際所需支付的價(jià)格卻從P0下降到了P＂，由此引發(fā)了需求數(shù)量從Q0到Q1的增加。因此，政府為消除外部效益對(duì)老年消費(fèi)者造成的收益損失所進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際數(shù)額為 W Q1=Q1（P＇-P0）=Q1（P1-P＂），即陰影部分 P1P＂F E1的面積。

由此可見(jiàn)，政府通過(guò)財(cái)政支出的方式的老年人養(yǎng)老進(jìn)行補(bǔ)貼的行為，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，其實(shí)質(zhì)是將養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)外部效益內(nèi)在化的過(guò)程，是對(duì)政府在未付出成本便從養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)中獲益行為的糾正，也是政府對(duì)帶有明顯外部效益的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)的矯正。而這種糾正和矯正的財(cái)政補(bǔ)貼行為主要帶來(lái)兩個(gè)方面的結(jié)果：一是將政府拉入了養(yǎng)老市場(chǎng)，充分體現(xiàn)了成本付出和效益獲得對(duì)等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本價(jià)值，進(jìn)一步論證了政府參與養(yǎng)老的必然性；二是有效改善了養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，既有利于減輕老年消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)的支付負(fù)擔(dān)，又進(jìn)一步擴(kuò)大了養(yǎng)老需求量，從而整體改善了全社會(huì)的養(yǎng)老福利狀況。

三、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人、企業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響

養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保障制度的最主要的構(gòu)成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人、企業(yè)和政府三方共擔(dān)的籌資模式，且在參保人員步入老年階段時(shí)用于支付其老年生活消費(fèi)，因此，這種制度規(guī)定和運(yùn)行勢(shì)必會(huì)對(duì)包括個(gè)人、企業(yè)和政府在內(nèi)的所有制度參與者的行為產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)影響。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)主要有替代效應(yīng)和收入效應(yīng)兩個(gè)方面。替代效應(yīng)主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人在年輕時(shí)期其通過(guò)出讓勞動(dòng)力而獲得的勞動(dòng)報(bào)酬在消費(fèi)和儲(chǔ)蓄兩個(gè)方面的分配行為選擇的影響。如圖4所示，勞動(dòng)者個(gè)人在年輕時(shí)期往往會(huì)在現(xiàn)時(shí)消費(fèi)和養(yǎng)老儲(chǔ)蓄兩者之間對(duì)其收入進(jìn)行理性分配，曲線C0S0即為其在一定收入條件下，對(duì)現(xiàn)時(shí)消費(fèi)和養(yǎng)老儲(chǔ)蓄所做的所有組合選擇形成的連線。曲線L0為勞動(dòng)者獲得的效用無(wú)差異曲線。曲線C0S0與曲線L0相切于點(diǎn)E0，這說(shuō)明該點(diǎn)所形成的消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的選擇組合是一個(gè)最佳組合，勞動(dòng)者獲得的效用實(shí)現(xiàn)最大化。當(dāng)政府、企業(yè)參與勞動(dòng)者的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃時(shí)，幫助勞動(dòng)者建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，并分擔(dān)了一部分所需繳納的保費(fèi)，這就會(huì)使勞動(dòng)者改變?cè)械南M(fèi)和儲(chǔ)蓄的選擇組合，減少養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，而增加現(xiàn)時(shí)消費(fèi)，從而形成新的曲線C1S1。曲線C1S1與曲線L0相切于點(diǎn)E1，這說(shuō)明政府和企業(yè)參與勞動(dòng)者養(yǎng)老計(jì)劃之后，勞動(dòng)者的消費(fèi)儲(chǔ)蓄選擇組合會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，盡管獲得的效用和原先是相同的。然而，從另一角度來(lái)看，三方共擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，其意味著可以通過(guò)儲(chǔ)蓄較少的收入來(lái)獲得與儲(chǔ)蓄較多收入相同或更好的養(yǎng)老保障。因此從總體來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立使勞動(dòng)者的行為選擇組合曲線由原來(lái)的C0S0變?yōu)榱薈1S0。可以看出，曲線C1S0是與無(wú)差異曲線L1相切于點(diǎn)E＇的，勞動(dòng)者在消費(fèi)和儲(chǔ)蓄之間所做的最佳組合與原先的最佳組合相比均有改善，且獲得的效用也由L0提高到了L1的水平?？傊?，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立使勞動(dòng)者更愿意拿出更多收入用于現(xiàn)時(shí)消費(fèi)，而不必?fù)?dān)心因儲(chǔ)蓄不足而導(dǎo)致未來(lái)發(fā)生的養(yǎng)老危機(jī)。

圖4

收入效應(yīng)主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人在年老時(shí)期可支配收入的影響。如圖5所示，在無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度情況下，勞動(dòng)者年老時(shí)期的預(yù)算線為AB，AB與無(wú)差異曲線L0相切于點(diǎn)E，該點(diǎn)所決定的對(duì)X商品和Y商品的購(gòu)買(mǎi)量為最佳組合，此時(shí)勞動(dòng)者獲得的消費(fèi)效用最大。而如果勞動(dòng)者參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金，其預(yù)算線便會(huì)上升到CD的位置，并與無(wú)差異曲線L1相切于點(diǎn)E1。由此可以看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使參保人獲得了更多可支配收入用于購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)，且可獲得比無(wú)差異曲線L0更高水平的消費(fèi)效用。由此可見(jiàn)，無(wú)論是替代效應(yīng)，還是收入效應(yīng)，養(yǎng)老保障對(duì)個(gè)人均產(chǎn)生了積極的影響。

圖5

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，對(duì)于以營(yíng)利為目的的企業(yè)來(lái)講，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)是缺乏積極性和主動(dòng)性的。如圖6所示，在未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)，企業(yè)的生產(chǎn)可能性曲線為AB，與無(wú)差異曲線L0相切于點(diǎn)E；而一旦為勞動(dòng)者未來(lái)的養(yǎng)老投入資金后，其生產(chǎn)可能性曲線變?yōu)镃D，與無(wú)差異曲線L1相切于點(diǎn)E1。前后比較發(fā)現(xiàn)，為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用使得企業(yè)可支配資金減少，從而導(dǎo)致其在生產(chǎn)X商品和Y商品的最佳決策選擇發(fā)生變化，X商品和Y商品的最佳生產(chǎn)數(shù)量都相應(yīng)減少，且無(wú)差異曲線下降到L1的水平，最大效用也相應(yīng)減小。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，會(huì)產(chǎn)生不利的影響。但從另一方面來(lái)講，企業(yè)為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，幫助職工解決未來(lái)的養(yǎng)老之憂，有利于增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，提高職工對(duì)企業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感，從而使廣大職工能夠積極主動(dòng)為企業(yè)勞動(dòng)、貢獻(xiàn)價(jià)值。而如果企業(yè)不參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上就會(huì)失去相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致勞動(dòng)力供給不足和勞動(dòng)力價(jià)格上漲的問(wèn)題出現(xiàn)。正如圖2所示，勞動(dòng)力供給曲線會(huì)因此從S1向左移動(dòng)至S，在企業(yè)勞動(dòng)力需求既定的情況下，企業(yè)必須付出比原來(lái)價(jià)格P1更高的價(jià)格P0，才能招到滿足其生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力數(shù)量，其用工成本反而是增加的。所以總體來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)盡管會(huì)受到一定的成本增加的不利影響，但同時(shí)也會(huì)在勞動(dòng)力作用發(fā)揮、企業(yè)價(jià)值增長(zhǎng)以及社會(huì)責(zé)任履行等方面獲得相應(yīng)補(bǔ)償，而這種補(bǔ)償往往可能是遠(yuǎn)大于其成本的增加額的。

圖6

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響是多方面的。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)使得處于年輕時(shí)期的社會(huì)成員在對(duì)收入進(jìn)行消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的選擇性分配時(shí)，增加用于現(xiàn)時(shí)消費(fèi)的收入支出，從而產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，帶來(lái)GDP的相應(yīng)增長(zhǎng)。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于處于年老階段的社會(huì)成員意味著可支配收入的增加，養(yǎng)老金的獲得可以使老年人進(jìn)行購(gòu)物、醫(yī)療、保健、旅游等多方面的消費(fèi)，從而擴(kuò)大市場(chǎng)消費(fèi)需求，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三是政府持續(xù)向社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、增加財(cái)政支出額度，既對(duì)市場(chǎng)資源的配置產(chǎn)生了積極的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，又直接帶來(lái)了財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)一步推動(dòng)了GDP的增長(zhǎng)。四是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金數(shù)額巨大，為保值增值投入資本市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，從而促進(jìn)了資本市場(chǎng)的發(fā)展。從2006年至2015年，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出、國(guó)家財(cái)政在社會(huì)保障和就業(yè)領(lǐng)域支出以及GDP均呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且前兩者與后者的相關(guān)系數(shù)均在0.98以上，具有極強(qiáng)的正相關(guān)性，由此可見(jiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是具有非常重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用的。

四、擴(kuò)面提質(zhì)：養(yǎng)老保障制度改革的方向

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保障制度正處于快速發(fā)展和改革深化階段，而從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，擴(kuò)面提質(zhì)應(yīng)該成為未來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革和發(fā)展的主要方向。

（一）在養(yǎng)老保障的建設(shè)過(guò)程中，必須始終高度重視和充分發(fā)揮政府的作用。政府主導(dǎo)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅是其政治職能履行的客觀要求，也不僅是其對(duì)養(yǎng)老這一重要社會(huì)問(wèn)題的必要回應(yīng)，是對(duì)市場(chǎng)在養(yǎng)老領(lǐng)域功能失靈之后的必然補(bǔ)位，同時(shí)也是其在獲得養(yǎng)老外部經(jīng)濟(jì)性時(shí)所必須付出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府在養(yǎng)老保障事業(yè)上責(zé)無(wú)旁貸，政府必須充分認(rèn)識(shí)到建立健全養(yǎng)老保障制度的重要性，以及深刻認(rèn)識(shí)到自身在養(yǎng)老保障制度建設(shè)全過(guò)程中所扮演的重要角色，從而使養(yǎng)老保障對(duì)個(gè)人、企業(yè)和全社會(huì)的積極效應(yīng)得到充分彰顯和發(fā)揮。

（二）繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，努力建立應(yīng)保盡保的養(yǎng)老保障體系。養(yǎng)老保障擴(kuò)面能夠直接增大養(yǎng)老市場(chǎng)需求，從而刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的提升，既增進(jìn)了社會(huì)福利，又促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8.58億人，基本在制度上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。但中小微企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)等的臨時(shí)用工人員、被征地農(nóng)民以及靈活就業(yè)人員等仍未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的全覆蓋，而這將是下一步我國(guó)養(yǎng)老保障覆蓋工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（三）持續(xù)加大財(cái)政補(bǔ)貼，不斷提高統(tǒng)籌層次，積極做好養(yǎng)老基金的保值增值工作，努力提高養(yǎng)老保障的質(zhì)量和水平。養(yǎng)老保障的提質(zhì)重點(diǎn)是保障水平的提高和保障質(zhì)量的提升，為此政府一是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長(zhǎng)情況，科學(xué)測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼比例和額度，不斷加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)外部效益的最大內(nèi)在化，充分體現(xiàn)成本和收益的對(duì)等性；二是要著力推進(jìn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌工作，從中央層面大范圍調(diào)劑和大規(guī)模運(yùn)作養(yǎng)老金，解決當(dāng)前各地養(yǎng)老金收支不平衡問(wèn)題，從而增強(qiáng)養(yǎng)老金的支付能力，并為養(yǎng)老金更好保值增值奠定必要基礎(chǔ)；三是要積極化解目前個(gè)人養(yǎng)老賬戶空賬運(yùn)行和隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，適度擴(kuò)大養(yǎng)老基金資本運(yùn)作的比例和范圍，科學(xué)防控養(yǎng)老基金的市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，努力實(shí)現(xiàn)基金的保值增值；四是要積極通過(guò)政策引導(dǎo)、資金扶持等手段，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織等參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給，不斷提高養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，從而使廣大老年人能夠享受到更好更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老保障服務(wù)。