王鵬

針對(duì)2016年6月“脫歐”的全民公投結(jié)果，英國(guó)已經(jīng)與歐盟大致達(dá)成協(xié)定，將于今年10月就脫歐協(xié)議細(xì)則達(dá)成一致，然后英國(guó)和歐盟內(nèi)部將各自就協(xié)議作表決，最終將實(shí)現(xiàn)2019年3月底英國(guó)正式退出歐盟。

為逐步推進(jìn)上述進(jìn)程，今年1月，英國(guó)下議院三讀通過(guò)了《退出歐盟法案》，旨在為英國(guó)從當(dāng)前所遵照的歐盟法律體系脫離并轉(zhuǎn)換到本國(guó)法律體系而做準(zhǔn)備。下議院通過(guò)該法案后，按照程序，將其交付英國(guó)議會(huì)上議院表決。

然而，就在這個(gè)節(jié)骨眼上，上議院在4月30日以335票支持、244票反對(duì)的投票結(jié)果，通過(guò)一項(xiàng)《退出歐洲聯(lián)盟法案》修正案，尋求議會(huì)對(duì)政府與歐盟將于今年晚些時(shí)候共同擬定的“脫歐”協(xié)議擁有更多決定權(quán)。這在特雷莎·梅政府看來(lái)，是作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)對(duì)其行政權(quán)力的“橫加干涉”，并削弱英國(guó)政府在對(duì)歐盟談判中的自主權(quán)與能力，進(jìn)而危害英國(guó)國(guó)家利益。

上議院此前還通過(guò)一項(xiàng)修正案，要求政府向議會(huì)報(bào)告，它在10月前為確保英國(guó)與歐盟維持關(guān)稅同盟所做努力。而梅政府堅(jiān)持英國(guó)必須退出歐盟關(guān)稅同盟和歐洲共同市場(chǎng)，以便完全自主地對(duì)外簽訂自由貿(mào)易協(xié)定。

除了兩者對(duì)“國(guó)家利益”“談判主動(dòng)權(quán)”“貿(mào)易自主權(quán)”的判斷不同外，客觀地講，這里面也含有議會(huì)與政府、立法權(quán)權(quán)力主體與行政權(quán)權(quán)力主體間持續(xù)的博弈。譬如，面對(duì)這群并非選舉產(chǎn)生、主要由貴族構(gòu)成的上議院“老爺”們，情急之下的梅政府甚至搬出“人民的名義”為自身辯護(hù)：“《退出歐盟法案》旨在確保我國(guó)順暢、有序地脫離歐盟……由全民公投所做出的‘脫歐決定在英國(guó)這樣的民主國(guó)家擁有最高的合法性，任何組織都不能推翻?！?/p>

此外，還有一個(gè)不可忽略的原因則在于棘手的“愛爾蘭共和國(guó)與英國(guó)北愛爾蘭地區(qū)邊界”問(wèn)題——它不僅關(guān)乎英國(guó)脫歐后北愛爾蘭的經(jīng)貿(mào)地位，也間接決定了未來(lái)英國(guó)與歐盟的陸地邊界。

“脫歐”背景下的北愛爾蘭地位之爭(zhēng)

在3月19日的那場(chǎng)“歷史性”會(huì)晤后，歐盟首席談判代表巴尼耶與英國(guó)脫歐事務(wù)大臣戴維斯向國(guó)際媒體證實(shí)，英國(guó)終于在此前僵持不下的脫歐進(jìn)程上邁出“決定性一步”，敲定了過(guò)渡期。然而，作為英國(guó)脫歐的“阿喀琉斯之踵”，棘手的北愛爾蘭與愛爾蘭邊界問(wèn)題仍懸而未決。

按照達(dá)成的草案，原本希望延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期的英國(guó)做出重大讓步，同意在2019年3月29日正式脫歐后，其過(guò)渡期至2020年12月31日為止。這個(gè)日期也是當(dāng)前歐盟長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃的截止日期，在此之后，過(guò)渡期將宣告結(jié)束，英國(guó)完成徹底脫歐。

然而，與其他方面“決定性進(jìn)展”形成鮮明對(duì)比的是，在聯(lián)合王國(guó)的北愛爾蘭領(lǐng)土與愛爾蘭共和國(guó)邊界問(wèn)題上，談判仍無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。僅僅確認(rèn)：如果沒有更好的辦法，那么就執(zhí)行“權(quán)宜之計(jì)”——英國(guó)脫歐后，其北愛爾蘭地區(qū)依然留在歐盟關(guān)稅同盟，確保與愛爾蘭不會(huì)出現(xiàn)“硬邊界”。

這同時(shí)意味著：同屬一國(guó)領(lǐng)土的北愛爾蘭與英國(guó)本島會(huì)被一條“貿(mào)易邊界”隔開——所謂英國(guó)版的“一國(guó)兩制”。

對(duì)此，英國(guó)的態(tài)度與立場(chǎng)是矛盾的。

一方面，英方希望避免在這條邊界上重設(shè)檢查站，即形成“硬邊界”，以保護(hù)1998年北愛爾蘭沖突各方達(dá)成的受難節(jié)和平協(xié)議成果。畢竟，對(duì)于近年來(lái)飽受蘇格蘭等分離主義之痛的英國(guó)而言，如果再在北愛地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)上的“國(guó)中之國(guó)”，無(wú)疑是在尚未消退的疤痕上又添新的傷口。

但是另一方面，梅政府又不希望與歐盟共組任何關(guān)稅同盟。這意味著，這條邊界只能從貨物、人員自由流動(dòng)的“軟邊界”，轉(zhuǎn)為需要核查進(jìn)出歐盟人員、貨物并征收關(guān)稅的“硬邊界”。

因此，該方案此前就被歐盟提出，卻一直遭到梅的拒絕。而現(xiàn)在人們也普遍擔(dān)心，即便最終的脫歐協(xié)議將此方案正式寫入，也不過(guò)是象征性舉措而已，而英國(guó)也將借力謀求其他的替代性方案。換言之，不確定性依然存在。

歐盟首席談判代表巴尼耶則敦促英國(guó)就邊界議題提出更清晰且有操作性的解決方案。他強(qiáng)調(diào)，如果英國(guó)找不出更好的方案，那么北愛爾蘭自然可以遵守歐洲共同市場(chǎng)和歐盟關(guān)稅同盟原則，也就是在事實(shí)上繼續(xù)留在歐盟。

英國(guó)的底氣在哪里？

雖然愛爾蘭和歐盟在后脫歐時(shí)代北愛地位問(wèn)題上都持有與倫敦相反的主張，但英國(guó)方面似乎也不甘示弱，并力圖強(qiáng)調(diào)自身的“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，以謀求在對(duì)歐盟談判中的主動(dòng)權(quán)，同時(shí)在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的地緣政治經(jīng)濟(jì)博弈中，既捍衛(wèi)英國(guó)主權(quán)與邊界安全，又不失去有利的貿(mào)易政策與北愛當(dāng)?shù)孛裥摹?/p>

譬如，首任北愛爾蘭第一部長(zhǎng)戴維·特林布爾男爵就對(duì)國(guó)際媒體強(qiáng)調(diào)，脫歐對(duì)北愛爾蘭的影響是有限的，相反，對(duì)愛爾蘭的影響會(huì)更大。原因是，目前北愛爾蘭只有5%～8%的制造出口至愛爾蘭；而愛爾蘭則不僅以英國(guó)為第一大出口對(duì)象國(guó)，同時(shí)其出口產(chǎn)品也多半會(huì)經(jīng)由英國(guó)運(yùn)往其他國(guó)家。

類似地，北愛爾蘭民主統(tǒng)一黨領(lǐng)袖阿琳·福斯特呼吁加強(qiáng)英國(guó)與愛爾蘭的關(guān)系，建議“整個(gè)愛爾蘭島的領(lǐng)導(dǎo)人”都應(yīng)該共同為所有人的利益而努力。這一表態(tài)被國(guó)際社會(huì)普遍解讀為是對(duì)都柏林喊話，即希望后者對(duì)北愛爾蘭在英國(guó)脫歐后的經(jīng)貿(mào)地位問(wèn)題上，不要太讓倫敦方面難堪。

未來(lái)路在何方？

盡管當(dāng)下英國(guó)上議院的種種發(fā)難為國(guó)際觀察者們所津津樂(lè)道，但人們更多的還是傾向于認(rèn)為，這不過(guò)是手段層面的分歧，以及議會(huì)大廈與唐寧街之間的權(quán)力之爭(zhēng)。

“脫歐”的大方向是不會(huì)變的，盡管這一路遍地荊棘。棘手的北愛爾蘭問(wèn)題因?yàn)槠涔逃械牡貐^(qū)分離主義敏感性和當(dāng)下對(duì)歐盟的貿(mào)易關(guān)系而陷入雙重困境，讓英國(guó)左右為難。盡管倫敦并不情愿接受當(dāng)前為歐盟和愛爾蘭所青睞的所謂“次優(yōu)方案”，但從目前趨勢(shì)看，英國(guó)方面確實(shí)也難以馬上拿出一個(gè)各方都能接受的替代性、可操作方案。

因此，最終接受這一“權(quán)宜之計(jì)”恐怕是一個(gè)大概率事件。對(duì)唐寧街的決策者而言，或許與其不斷通過(guò)試錯(cuò)去探求替代性方案，不如在接受這一現(xiàn)成方案的基礎(chǔ)上，思考如何采取附加性補(bǔ)救措施，以將英國(guó)在主權(quán)完整、邊界管理等領(lǐng)域可能受到的沖擊降至最小。

（察哈爾學(xué)會(huì)成立于2009年10月，為一家非官方智庫(kù)，專注外交與國(guó)際關(guān)系研究。）