(福建工程學院 管理學院， 福建 福州 350118)

城市軌道交通以高速、清潔、客運量大的優(yōu)勢在城市公共交通中廣受青睞。截至2017年底，我國已有30多個城市開通城市軌道交通，總運營里程已超4 000 km，居世界第一位。我省福州市地鐵1號線一期已建成運營，其他部分線路也已開工。五年內(nèi)，福州市區(qū)將形成“十字+圓形閉環(huán)”的地鐵軌道格局。到2020年，預計全國將有40個城市開通城市軌道交通，總運營里程將超過7 000 km，我國城市軌道交通建設已進入快速增長期。[1-2]

城市軌道交通建設周期長，資金需求量大，運營成本也非常高，僅靠政府財政投資壓力巨大，因此融資問題成為國內(nèi)很多城市軌道交通發(fā)展的主要瓶頸。為了緩解地方政府的資金壓力，中央政府在政府報告中明確指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，在此引領下，很多省市先后鼓勵民間資本進入公共資源領域。因此，為了有效利用民間資本，提高項目建設和運營效率，對在福州市城市軌道交通領域推行PPP模式(Public - Private Partnership)進行相關研究也勢在必行。

在理論研究方面，國內(nèi)以清華大學王守清[3]教授團隊為代表，對PPP領域的前沿理論、國內(nèi)外實踐等進行了長期深入的研究，已經(jīng)取得較豐碩的成果。對于PPP模式應用于城市軌道交通領域，國內(nèi)學者們近年的研究主要集中在模式研究、風險管理、回報機制等方面，也取得了一定的理論研究成果。[4-8]但落實到實踐上，結(jié)合項目所在區(qū)域特定環(huán)境進行研究的還比較少。本文就公共資源領域中的城市軌道交通建設采用PPP模式進行研究，在汲取國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合福州現(xiàn)狀，提出福州市在采用PPP模式進行城市軌道交通建設時的戰(zhàn)略選擇，嘗試對福州城市軌道交通建設融資模式創(chuàng)新提供一定的理論建議。

一、PPP模式概述

PPP模式是指各級人民政府依法選擇中國境內(nèi)外的企業(yè)法人或其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設經(jīng)營或經(jīng)營特定基礎設施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務的活動。[9]廣義的PPP可以定義為公共部門與私營機構(gòu)為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，[10]狹義上的PPP是一系列融資模式的總稱，包括BOT、BOO、PFI等多種模式。[11]典型模式如圖1所示，即政府部門根據(jù)項目需要選擇一家民營企業(yè)，通過特許經(jīng)營的方式合作組建PPP項目公司，由該公司承擔項目的建設、運營和管理，提供公共產(chǎn)品或服務，并通過“使用者付費”或“政府付費”等方式獲得合理投資回報。政府部門負責公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

圖1 PPP運作模式圖Fig.1 PPP operation pattern

二、福州市城市軌道交通項目實施PPP的必要性

目前，福州軌道交通主要是指福州地鐵，由福州市政府全資的福州市城市地鐵有限責任公司負責建造、運營和管理。

海峽西岸經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略目標的施行，給福州帶來了機遇和挑戰(zhàn)，特別是“沿江向海、東擴南進西拓”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使福州城市規(guī)模擴張迅猛，人們出行的空間也越來越大。據(jù)預測，到2020年，福州主城區(qū)總?cè)丝诹考s達當前的兩倍，主城區(qū)面積將擴展1.46倍。同時，福州小汽車的擁有量快速增長，2030年，僅通過閩江的機動車輛將高達道路交通容量的1.5倍以上。這將給福州公共交通帶來巨大的壓力，所以主管部門制定了《福州市軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃》，決定實行以軌道交通為主的公交優(yōu)先政策。

依據(jù)2012年修編的《福州市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，福州城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃有9條線路，總長度338.12 km，設215座車站。就已建成的1號線來看，全長約29.2 km，總投資估算額約為186.1億元，具體技術經(jīng)濟指標約為6.37億元/正線公里。按此估算，福州市整體線網(wǎng)共規(guī)劃的9條線路，總資金耗用量將很大，而作為民生工程，福州地鐵的票價目前確定在2至7元的區(qū)間，這樣，政府將面臨巨大的資金壓力、漫長的工程建設期，還會陷入日常繁瑣的運營管理工作，無法充分發(fā)揮政府職能。

PPP模式下，通過政府和社會資本以某種方式形成合作，將福州城市軌道交通項目進行商業(yè)化運作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進而既能實現(xiàn)項目的目標，又能實現(xiàn)“雙贏”。對于福州市政府部門而言，通過項目預期運營收入和適當補貼，吸引社會資本參與，不僅可以緩解財政支出的壓力，還可以獲得資金和管理上的支持。對于社會資本而言，通過合作有了參與公共項目的契機，構(gòu)建了城市軌道交通項目的一種新的產(chǎn)權(quán)關系，在項目的建設和運營中可以發(fā)揮其技術和管理方面的優(yōu)勢，同時又有一定的融資能力，還能通過政府支持獲得金融擔保，使公共產(chǎn)品的供給效率得到充分提高。

可見，在福州地鐵項目建設中采用PPP模式，是非常必要且可行的。但是，鑒于PPP模式的多樣性，應結(jié)合福州地域特點，結(jié)合當前“一帶一路”政策背景，有針對性地進行設計策劃，選擇適合福州的城市軌道交通發(fā)展的PPP新模式。

三、國內(nèi)外城市軌道交通PPP項目典型案例分析

PPP模式運用在城市軌道交通建設中由來已久，英國、新加坡等西方國家，以及我國多個城市的地鐵項目建設都不同程度地選用了PPP模式，收效明顯。這里選用國內(nèi)外幾個典型案例進行說明。

(一)倫敦地鐵PPP模式

英國倫敦是最早建設地鐵的城市，政府采用以財政投資為主的投融資模式進行早期地鐵建設。到20世紀80年代，倫敦城市交通壓力持續(xù)加大且運營成本持續(xù)增高，而政府資金預算有限，于是開始引入私人投資，通過在民營機構(gòu)創(chuàng)立交通運營企業(yè)來提供服務。而當時民營企業(yè)也正面臨著工程建設項目減少的困境，這些客觀情況促成了PPP模式的形成，也使倫敦成為PPP方式進行城市軌道交通建設的先行者。

1998年起，為了改變地鐵項目資金緊缺的局面，倫敦政府著手采用PPP方式進行地鐵網(wǎng)絡建設。經(jīng)過招標，倫敦地鐵公司選定了三個基礎設施公司作為承辦方(即PPP公司)，并簽署了相關服務協(xié)議，以特許經(jīng)營的方式，由這三家公司對各自負責的地鐵線路進行為期30年的基礎設施供應、維護和更新工作。依據(jù)PPP方案，倫敦地鐵公司繼續(xù)運營，獲取票款收入，全面負責乘客服務和系統(tǒng)安全。而作為投資回報，倫敦地鐵公司需按期支付基礎設施服務費給PPP公司。地鐵線路規(guī)劃、票價和綜合服務等仍由政府完成。PPP公司對倫敦地鐵公司負有一定的責任和義務，確保項目在全壽命期的運營要求。而整個系統(tǒng)的建設和運營是同一個實體公司負責運作，政府也可以對系統(tǒng)的設計和施工放心。

(二)北京地鐵四號線PPP模式

北京城區(qū)軌道交通主干線之一的北京地鐵四號線，于2009年9月開通運行，總投資150多億元，全長28.2 km。它是國內(nèi)第一個采用PPP模式建設的城市軌道交通項目。

通過對城市軌道交通項目運營成本、客流預測和票價結(jié)構(gòu)充分調(diào)研，可以看出四號線項目總投資的30%在30年經(jīng)營期內(nèi)可以回收并且能獲得合理的投資回報。而考慮到PPP項目是市場化運作，作為經(jīng)營性投資的軌道交通，可以采取PPP模式吸引社會資本參與建設。但它又不是盈利性公益項目，仍需要政府給予一定的補貼，以獲得合理的投資回報。

按照投資建設責任主體，北京市政府將項目按7∶3的比例分為兩部分，其中A部分(土建、隧道)由主辦方北京市政府出資建設；B部分(機電、車輛)采取特許經(jīng)營模式，由一個三方合資組建的PPP公司即北京市京港地鐵有限公司負責建設、經(jīng)營、維護。

依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》，北京市政府在建設期，監(jiān)督四號線公司土建部分施工目標實現(xiàn)，同時監(jiān)督PPP公司的機電設備部分建設。項目建成后，通過相關租賃協(xié)議，PPP公司取得土建部分的資產(chǎn)使用權(quán)，負責線路設施運維和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營，并獲取該線路票款收入。經(jīng)營期滿后，PPP公司將A部分歸還給四號線公司，結(jié)束租賃，同時無償移交B部分項目設施給政府部門。

通過PPP模式，北京市政府只需要對A部分進行投資和還本付息，無需對四號線運營進行補貼，大大地節(jié)約了政府的財政投入，緩解了建設資金壓力。而PPP公司承擔了建設、運營成本和客流等風險，為保證獲取穩(wěn)定的經(jīng)營收入，將不斷地提高運營服務水平以吸引更多客流，增加票款收入和商業(yè)租金。北京地鐵四號線的成功實施，提高了北京軌道交通的建設效率和運營管理水平，提升了城市的綜合實力。

(三)深圳地鐵四號線二期工程PPP模式

深圳地鐵四號線二期工程是繼北京地鐵四號線項目后，國內(nèi)第二個采用PPP模式建設的地鐵項目。香港地鐵公司根據(jù)與深圳市政府訂立的協(xié)議，成立了深圳項目公司，負責深圳地鐵四號線二期工程建設、運維工作，并獲得該線路的經(jīng)營和沿線開發(fā)權(quán)。自四號線二期工程通車之日，與已建成通車的四號線一期工程，全線一并交由港鐵深圳項目公司統(tǒng)一運營，擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。港鐵公司在協(xié)議期內(nèi)，對該項目自主經(jīng)營、盈虧自負，擁有控股權(quán)，30年特許期滿后，向深圳市政府無償移交該項目的全部資產(chǎn)。

與北京地鐵四號線模式不同，四號線二期工程結(jié)合深圳市特殊情況，在借鑒香港地鐵建設經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng)新采用了“PPP+物業(yè)”的模式。這種模式通過吸引專業(yè)性強、有實力的社會資本參與，借助他們先進的運營理念和維護經(jīng)驗，一次性地解決了四號線二期工程的融資和全線的運營維護問題。

從以上幾個典型案例看出，PPP模式兼具政府投融資和市場化融資模式的優(yōu)點，可以利用社會資本降低政府的財政壓力，從一定程度上解決城市軌道交通項目在建設中的資金需求問題；同時所引入的社會資本帶來豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗，推動了軌道交通服務水平和運作效率的提升,是當前城市軌道交通建設領域廣泛采用的投融資模式。

四、福州市城市軌道交通建設采用PPP模式的戰(zhàn)略保障措施

福州城市軌道交通項目，有一定的壟斷性，采用PPP模式進行運作，相當于在壟斷的公共資源建設領域引入市場機制，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。針對福州城市交通發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外成功經(jīng)驗，筆者認為福州市在軌道交通領域成功運行PPP模式,可從以下幾方面進行戰(zhàn)略保障。

(一)加強頂層設計

PPP模式的最大特點是通過給予政策上的扶持，保證社會資本相對穩(wěn)定的收益率，來吸引社會資本投入，進而緩解政府發(fā)展城市軌道交通資金面的壓力。政府應由以往的建設主導方，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會資本合作、提供公共服務的指導、合作和監(jiān)督的角色。為了吸引社會資本，福州市政府應轉(zhuǎn)化職能，結(jié)合福州軌道交通建設當前實際，在法律框架內(nèi)做好頂層設計，制定相應的扶持政策，做好項目包裝，采取積極的措施，如給予社會資本一定的特許經(jīng)營權(quán)、進行經(jīng)營收入擔保等，引導民營企業(yè)參與城軌項目開發(fā)和經(jīng)營管理，同時保障相應的權(quán)益。如此必將能充分調(diào)動社會資本的積極性，發(fā)揮民營企業(yè)技術管理優(yōu)勢的同時，也滿足了社會對城市軌道交通的需求，最終實現(xiàn)公共資源社會效益的最大化。

(二)健全法律法規(guī)

當前國家已經(jīng)出臺了公共資源建設領域PPP模式整體框架，但是具體實施的法律法規(guī)還較缺乏，僅限于財政部和發(fā)改委出臺的一些部門規(guī)章，福建省于2014年印發(fā)了《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》。而在城市軌道交通領域中推行PPP模式，需要在項目運作的各個階段對政府部門和社會資本等參與方的責權(quán)利、風險等進行清晰的界定，以保護各方的權(quán)益。因此，應加快PPP模式相關立法進程，加強地方性相關法規(guī)建設，完善城市軌道交通方面的法律法規(guī)，保障民營企業(yè)的合法權(quán)益。

(三)建立融資機制

融資機制是困擾我國城市軌道交通發(fā)展的問題中的一個重要方面。目前，福州城市軌道交通主要由一家國企運營，缺乏競爭，難免會對今后的經(jīng)營效率和投資收益產(chǎn)生影響。通過運行PPP模式，特別是采用“后補償模式”。在運營中引入其他企業(yè)參與，進行適度競爭，采取有效的激勵措施，不僅可以提高運營效率，還可以改善政府為運營支付巨額補貼的現(xiàn)狀，從而促進福州城市軌道交通行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如前文所述的北京地鐵四號線在運營中引入港資，形成了競爭格局，提高了整體運營效率。

(四)構(gòu)建合作機制

城市軌道交通項目PPP模式運行中不可避免地涉及到合作問題，各參與方應在充分考慮自身權(quán)益的基礎上，履行各自的職責，建立良好的合作機制，實現(xiàn)城市軌道交通項目的共同目標。政府部門應搭建組織平臺、創(chuàng)建協(xié)同信息平臺，與各參與方在充分信任和資源共享的基礎上達成一種約定，信息互通、共同解決項目實施中出現(xiàn)的各種問題，風險共擔，形成“伙伴式”合作關系。這樣在實現(xiàn)項目總體目標的同時，也能保證各參與方的利益。合作機制的建立，主要包括信任機制、信息分享機制、利益分配機制等幾個方面。由于城市軌道交通項目建設周期一般較長，在合作的基礎上還應注意過程監(jiān)督，對建設現(xiàn)場、資金使用、市場運營和審批流程等進行全過程監(jiān)管，保證項目的順利運行和各方目標的合理實現(xiàn)。

(五)構(gòu)建風險分擔機制

風險分擔和收益的合理配置，是PPP模式運行中雙方合作并關注的核心。為了將各方利益合理進行協(xié)調(diào)，PPP項目必須建立一套較為完善合理的風險分擔機制。從項目治理角度看，風險的轉(zhuǎn)移是項目所有權(quán)的配置的必然結(jié)果，承擔風險的同時也可能會獲取相應收益，而項目的成功運作，則取決于在充分理解風險分擔主要功能的前提下，在協(xié)議中明確不同風險的承擔主體。[12]

在PPP模式中，基于合作關系，在共擔基礎上進行風險分擔，則應充分考慮項目所有權(quán)配置下，風險分擔中“責、權(quán)、利”三方面的統(tǒng)一，促使獲取項目收益的風險承擔主體在獲得風險收益和承擔風險損失的“雙重”推動下，努力開展工作。福州城市軌道交通項目建設過程中可能會伴有信息風險、信用風險、合同風險、目標沖突風險和收益分配風險等，應對這些風險出現(xiàn)的節(jié)點、內(nèi)容、形式和擬采取的應對措施進行深層次的預判，要規(guī)范管理制度，明確各參與方的風險分擔和利益協(xié)同，建立科學合理的成本效益曲線，使資金投入依據(jù)明確，這樣才能使項目的各參與方作出正確的投資決策。

(六)構(gòu)建綜合開發(fā)機制

城市軌道交通項目大多位于人流較集中地區(qū)，具有較大的商業(yè)價值潛力。結(jié)合前文提及的北京地鐵四號線、深圳地鐵四號線二期等成功案例，福州城市軌道交通也可以充分挖掘項目的商業(yè)價值。可以在地鐵建設規(guī)劃中加大推廣減震、降噪的技術運用，加強上蓋物業(yè)總體規(guī)劃和商業(yè)創(chuàng)新，按照“誰投資誰受益，誰受益誰繳費”原則[5]，通過對軌道沿線受益的商業(yè)主體征收一部分稅費，并將這些收益補貼給項目投資主體，可以帶動社會資本參與的積極性。另外，政府也可以賦予社會資本主體擁有項目沿線商業(yè)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)，通過一定的租售形式，實現(xiàn)部分資金的回收。這樣，可以使社會資本形成良性的運營體系，獲得長期穩(wěn)定的投資回報預期，提高城市軌道交通項目的整體收益，還可以凸顯城市軌道交通的正外部性，維護社會公共利益。

五、結(jié)語

在“一帶一路”政策的大背景下，為了加快海西發(fā)展進程，福州城市軌道交通進入了快速發(fā)展期，引入社會資本的PPP模式，將使政府建設資金壓力有效緩解，同時也帶動了民營企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了民營企業(yè)的各種優(yōu)勢。通過采用科學有效的保障機制，政府監(jiān)督管理，民企競爭運營，PPP模式就可以順利且成功運用在福州城市軌道交通項目中，這樣可以進一步拓展項目的盈利空間，使福州城市軌道交通進入良性發(fā)展，有效發(fā)揮公共項目職能，實現(xiàn)了交通發(fā)展的良好的正外部社會效益。

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