高榮偉

作為全球網(wǎng)絡(luò)技術(shù)最發(fā)達、信息化程度最高的國家，美國對網(wǎng)絡(luò)空間安全所面臨的的巨大挑戰(zhàn)有著清醒的認識。隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅日益增加，從20世紀90年代后期，美國開始著手研究應(yīng)對策略，并將這一問題上升到國家安全戰(zhàn)略的高度。

近些年來，美國先后頒布《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》等一系列政策性文件，從技術(shù)層面、資源層面、信息層面到法理層面搶占全球網(wǎng)絡(luò)空間制網(wǎng)權(quán)和制高點，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間安全的戰(zhàn)略體系。

以關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護為中心

隨著社會各個領(lǐng)域和政府對網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的逐漸依賴以及阻止恐怖主義的需要，美國政府從20世紀90年代后期開始關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施來自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅，并逐步發(fā)展出成熟的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。

1999年底，美國政府公布《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，首次界定了美國網(wǎng)絡(luò)空間安全利益構(gòu)成，認為網(wǎng)絡(luò)安全威脅對美國國家安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，提出了通過國際合作等方式防范網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險的初步設(shè)想。2000年初出臺《保衛(wèi)美國的網(wǎng)絡(luò)空間——保護信息系統(tǒng)的國家計劃》，成為美國維護網(wǎng)絡(luò)空間安全的第一份綱領(lǐng)性文件。推出這份文件的一個重要動因是美國政府試圖通過制定新的游戲規(guī)則，確保美國在網(wǎng)絡(luò)空間中分配財富的權(quán)力，建立所謂強大的、不斷增長的創(chuàng)新型美國經(jīng)濟。

2003年2月，鑒于“9·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生，小布什政府將網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展戰(zhàn)略從“發(fā)展優(yōu)先”調(diào)整為“安全優(yōu)先”，正式通過了《網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略是美國保護國家安全整體戰(zhàn)略的一部分，也是《國土安全戰(zhàn)略》的實施戰(zhàn)略之一。該戰(zhàn)略明確了網(wǎng)絡(luò)空間安全的戰(zhàn)略地位，將網(wǎng)絡(luò)空間定義為“確保國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的‘神經(jīng)系統(tǒng)和國家控制系統(tǒng)”，對網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢做出了新的判斷，認為新形勢下恐怖敵對勢力與信息技術(shù)的結(jié)合對美國國家安全構(gòu)成嚴峻威脅。

《網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》提出了三大戰(zhàn)略目標：防止美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊；減少美國的網(wǎng)絡(luò)攻擊所針對的漏洞；確實遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊時，將損害及恢復(fù)時間降至最低。根據(jù)《2001年關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護法案》，“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”是指“對于美國來說至關(guān)重要的、物理的或虛擬的系統(tǒng)和資產(chǎn)，一旦其能力喪失或遭到破壞，就會削弱國家安全、國家經(jīng)濟安全或者國家公眾健康與安全”。

奧巴馬總統(tǒng)上任伊始，就啟動了為期60天的網(wǎng)絡(luò)空間安全評估，并于2009年5月發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估報告》。在該報告的發(fā)布式上，奧巴馬發(fā)表了題為《保護美國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施》的重要講話，指定由國家安全委員會牽頭制定新的國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略，綜合運用外交、軍事、經(jīng)濟、情報與執(zhí)法“四位一體”的手段確保網(wǎng)絡(luò)空間安全。

2011年5月16日，奧巴馬政府公布《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，宣稱要建立一個“開放、互通、安全和可靠”的網(wǎng)絡(luò)空間，并為實現(xiàn)這一構(gòu)想勾勒出了政策路線圖。該戰(zhàn)略闡述了美國“在日益以網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)的世界如何建立繁榮、增進安全和保護開放”，其內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、國防、執(zhí)法和外交等多個領(lǐng)域，“基本概括了美國所追求的目標”。該戰(zhàn)略文件稱，為了打造一個“可共同使用、安全、可信賴”的國際網(wǎng)絡(luò)空間，美國將綜合利用外交、防務(wù)和發(fā)展等多種手段。2016年7月，美國發(fā)布關(guān)于應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的“總統(tǒng)政策指令”——授權(quán)美國聯(lián)邦政府部門對向美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊的個人或?qū)嶓w實施制裁。

縱觀從小布什政府到奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策戰(zhàn)略的演進，可以發(fā)現(xiàn)，美國的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略始終以網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護為中心，著力于與其有關(guān)的三個重點方面，即政府部門和私營部門之間的公私合作、網(wǎng)絡(luò)安全信息的共享以及個人隱私和公民自由的保護。在網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)對策略上，美國政府基本經(jīng)歷了從政策到立法，從被動應(yīng)對到主動防御、再到國際威懾的階段，這顯示了美國網(wǎng)絡(luò)安全策略逐漸走向全面和成熟，也體現(xiàn)了其爭奪網(wǎng)絡(luò)空間主導(dǎo)權(quán)的深層次戰(zhàn)略意圖。

發(fā)揮軍隊維護網(wǎng)絡(luò)安全的特殊作用

美軍認為，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)不僅打在戰(zhàn)時，更打在平時；不僅打在軍用網(wǎng)絡(luò)，更打在民用互聯(lián)網(wǎng)。出于此種考慮，2009年初，美國將網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)列為“核心能力”。5月，美軍戰(zhàn)略司令宣布征召4000名士兵組建一支網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)“特種部隊”。6月23日，時任美國國防部長羅伯特·蓋茨發(fā)布成立美國網(wǎng)絡(luò)司令部的命令，新司令部將負責軍用網(wǎng)絡(luò)空間的防御任務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)司令部統(tǒng)管全美軍的網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)指揮，首任司令由美國國家安全局局長基思·亞歷山大兼任。該命令指出，網(wǎng)絡(luò)空間與陸地、海洋和天空一樣，是一個獨特的軍事領(lǐng)域，國防部必須做好該領(lǐng)域的防御作戰(zhàn)和進攻作戰(zhàn)準備。

2011年7月14日，美國國防部發(fā)布首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》，以加強美軍及重要基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全保護。新戰(zhàn)略包括五大支柱：第一，將網(wǎng)絡(luò)空間列為與陸、海、空、太空并列的“行動領(lǐng)域”；第二，變被動防御為主動防御，從而更加有效地阻止、擊敗針對美軍網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的入侵和其他敵對行為；第三，加強國防部與國土安全部等其他政府部門及私人部門的合作；第四，加強與美國的盟友及伙伴在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的國際合作；第五，重視高科技人才隊伍建設(shè)并提升技術(shù)創(chuàng)新能力。盡管美國一再強調(diào)該戰(zhàn)略重在防御，但從種種跡象來看，美軍已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)空間的威懾和攻擊能力提升到更加重要的位置。

2015年4月，美國國防部又發(fā)布新版《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》，首次公開表示將網(wǎng)絡(luò)空間行動作為今后軍事沖突的戰(zhàn)術(shù)選項之一，明確提出要提高網(wǎng)絡(luò)空間的威懾和進攻能力，擺出積極防御和主動威懾的姿態(tài)。該戰(zhàn)略表明美國已突破了網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的編制體制、武器裝備、融入聯(lián)合等一系列瓶頸問題，形成了網(wǎng)絡(luò)攻防的有效模式，具備了發(fā)動網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭的全部能力。

與2011年發(fā)布的首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》相比，該戰(zhàn)略的主動性、進攻性明顯增強。首先，拓展軍隊的職能任務(wù)。最突出的表現(xiàn)是，美軍將“保衛(wèi)美國國土與美國國家利益免于遭受具有嚴重后果的網(wǎng)絡(luò)空間攻擊”作為職責使命和戰(zhàn)略目標。其次，發(fā)展進攻性網(wǎng)絡(luò)力量。2016年10月，網(wǎng)絡(luò)空間司令部宣布下屬133支網(wǎng)絡(luò)任務(wù)部隊已全部具備初始作戰(zhàn)能力。

2016年12月24日，奧巴馬在任期末期簽署《國防授權(quán)法案》，將網(wǎng)絡(luò)司令部提升為完備的作戰(zhàn)司令部，美國國家安全局局長被指定兼任網(wǎng)絡(luò)司令部司令。網(wǎng)絡(luò)司令部聚焦于國防部網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的三項核心使命：防衛(wèi)國防部網(wǎng)絡(luò)并確保其數(shù)據(jù)安全性；支持聯(lián)合軍事指揮官制定的各項作戰(zhàn)目標；在接收到指令后，保護美國的各項關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施。網(wǎng)絡(luò)司令部的獨立建制，進一步提升了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的戰(zhàn)略定位，在經(jīng)費支撐方面，2018財年預(yù)算相比2017財年增加近16%，達到6.47億美元。

2017年2月28日，美國防部國防科學(xué)委員會發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威懾的工作組報告》，建議制訂“網(wǎng)絡(luò)威懾”計劃，提高“網(wǎng)絡(luò)威懾能力”。5月23日，美海岸警衛(wèi)隊負責指揮、控制和通信的萊特爾中將在參議院聽證會上稱，美軍正在建立一支有進攻能力的“網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)預(yù)備軍”，以應(yīng)對黑客對美各部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的威脅。

此外，美軍以技術(shù)研發(fā)驅(qū)動戰(zhàn)略防御領(lǐng)先能力。美軍在進行的重要研究有研發(fā)網(wǎng)絡(luò)化的新一代核武器系統(tǒng)，以應(yīng)對核武器聯(lián)網(wǎng)后被攻擊的問題；美國空軍研究實驗室撥款75萬美元用于開發(fā)網(wǎng)絡(luò)欺騙系統(tǒng)——Prattle系統(tǒng)，以有效降低攻擊者滲透網(wǎng)絡(luò)的能力；美國防部還將利用人工智能方法和相關(guān)技術(shù)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊，提高網(wǎng)絡(luò)安全智能化水平。

特朗普時代的網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略

2016年11月9日，特朗普當選美國第45任總統(tǒng)，至今一年有余。盡管特朗普就任時間不長，但對網(wǎng)絡(luò)安全問題給予了較大關(guān)注。其在競選期間就曾聲稱，“要讓美國真正安全起來，我們必須把網(wǎng)絡(luò)安全放到首要位置”。特朗普稱，要應(yīng)對黑客攻擊與竊取知識產(chǎn)權(quán)的問題。

2016年度美國大選期間，由于遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，導(dǎo)致選舉過程跌宕起伏，即使在大選結(jié)果出爐后，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)攻擊的調(diào)查和爭論仍持續(xù)不斷。而該事件對美國乃至整個世界政治走向的影響都是深遠的，這也進一步增強了美國政府加強網(wǎng)絡(luò)安全舉措的決心。

特朗普上任后，繼承了奧巴馬對網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度，繼續(xù)加強網(wǎng)絡(luò)安全施策，延長了奧巴馬政府針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的黑客入侵、大規(guī)模的經(jīng)濟黑客入侵、選舉系統(tǒng)的黑客入侵等網(wǎng)絡(luò)攻擊制裁行政令。盡管截至目前，特朗普政府尚未公布其在網(wǎng)絡(luò)空間與網(wǎng)絡(luò)安全議題上完整的政策主張，但美國相關(guān)部門和機構(gòu)采取了一系列行動強化網(wǎng)絡(luò)安全攻防。

2017年1月31日，特朗普上任后的第10天，他在白宮召集的網(wǎng)絡(luò)安全會議上便明確表示，“美國將迅速采取行動保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，并使信息技術(shù)系統(tǒng)現(xiàn)代化。我將使我的內(nèi)閣部長和機構(gòu)負責人擔負起對維護網(wǎng)絡(luò)安全的全部責任。”特朗普任命網(wǎng)絡(luò)安全專家為總統(tǒng)國土安全及反恐顧問，也顯示出對網(wǎng)絡(luò)安全事關(guān)國家安全重要性的認識。

到目前為止，特朗普政府相繼發(fā)布的法規(guī)有《政府技術(shù)現(xiàn)代化法案》《電子郵件隱私法案》《網(wǎng)絡(luò)安全框架》法案等。2017年2月23日，美國防部國防科學(xué)委員會發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威懾的工作組報告》，建議制訂“網(wǎng)絡(luò)威懾”計劃，提高“網(wǎng)絡(luò)威懾能力”。2017年12月18日，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)布了任期內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略報告》。在這份戰(zhàn)略文件中，特朗普政府數(shù)十次提及網(wǎng)絡(luò)安全，稱美國將遏制、防范，并在必要的時候打擊使用網(wǎng)絡(luò)空間能力攻擊美國的黑客。

新“報告”強調(diào)“美國對網(wǎng)絡(luò)時代機遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)對將決定國家未來的繁榮與安全”，提出美國需要擁有一套“防治結(jié)合、具有彈性”的應(yīng)對體系，讓網(wǎng)絡(luò)“反應(yīng)美國的價值觀，促進經(jīng)濟增長，捍衛(wèi)自由，保障美國國家安全”。新“報告”進一步強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)安全在美國國家安全中的重要性，并提出了更為明確的目標，凸顯了特朗普政府更加務(wù)實、重視網(wǎng)絡(luò)安全的特點。

為了進一步加強美國網(wǎng)絡(luò)實力、保障網(wǎng)絡(luò)安全，特朗普新“報告”還提出了四項新政策，分別為改善對網(wǎng)絡(luò)攻擊的“甄別、追責和響應(yīng)”“識別和優(yōu)先處理風(fēng)險”“威懾和瓦解惡意的網(wǎng)絡(luò)行為體”和“進行分層防御”。這些政策均為特朗普政府根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全問題特點及當前美國網(wǎng)絡(luò)安全情況而提出的，具有很強的針對性和專業(yè)性，攻勢意味也更加突顯。

經(jīng)過約20年的規(guī)劃與努力，美國自身的網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和防護監(jiān)管能力已經(jīng)得到大大增強。特朗普任職美國總統(tǒng)之后，美國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略進入了一個深度調(diào)整的階段?？梢灶A(yù)料，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)空間安全的著力點將進入“下一個階段”，即由國內(nèi)為主轉(zhuǎn)向側(cè)重國際舞臺，在國際層面有步驟地推動美國網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的實施。可以推斷，特朗普政府下一步會比前幾任總統(tǒng)更為“關(guān)注”和“著力”于向外推行美國的網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略和“網(wǎng)絡(luò)空間外交”。