●楊興坤 孔祥一 廖 嶸

一、治理理論與國(guó)家治理體系

（一）治理與善治

治理（governance），從詞源上來(lái)說(shuō)，源自古典拉丁文或古希臘語(yǔ)“引領(lǐng)、導(dǎo)航、指導(dǎo)”（steering）一詞，其原意為控制、引導(dǎo)、操縱，意指在一定范圍內(nèi)行使權(quán)力，利用權(quán)威產(chǎn)生影響。它隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施、推進(jìn)某項(xiàng)計(jì)劃。

隨著世界各國(guó)對(duì)公共治理的廣泛關(guān)注和日益重視，對(duì)治理這一概念的界定也出現(xiàn)了很多種，有的從公共權(quán)力的運(yùn)行角度進(jìn)行界定，有的從公共決策的角度進(jìn)行界定，有的從公民參與的角度進(jìn)行界定。在治理內(nèi)涵的多種界定中，全球治理委員會(huì)的論述具有一定的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年對(duì)治理作了如下界定：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。該委員會(huì)強(qiáng)調(diào)了治理的主要特征：注重過(guò)程、不斷協(xié)調(diào)、公私整合、持續(xù)互動(dòng)。

為了解決治理失靈的問(wèn)題，不少學(xué)者又提出了“善治”（goodgovernance）概念?！吧浦巍笔鞘构怖孀畲蠡墓彩聞?wù)管理過(guò)程。它的本質(zhì)特征在于政府等公共組織與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理。它強(qiáng)調(diào)公共組織與公民的良好合作以及公民的積極參與，促進(jìn)管理的民主化?？傊卫砼c善治，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共事務(wù)的多元（主體）共同管理和民主管理。

（二）國(guó)家治理體系

國(guó)家有廣義與俠義之分，廣義的國(guó)家是指擁有共同的語(yǔ)言、文化、種族、血統(tǒng)、領(lǐng)土、政府或者歷史的社會(huì)群體。狹義的國(guó)家是一定范圍內(nèi)的人群所形成的共同體形式。一般認(rèn)為，國(guó)家由國(guó)土、人民（民族）、文化和（有主權(quán)的）政府四個(gè)要素組成的。體系，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋為：若干有關(guān)事物或某些意識(shí)相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。這一界定強(qiáng)調(diào)體系的整體性和復(fù)雜性。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系應(yīng)包含其組成要素的治理，即國(guó)土治理、人民治理、文化治理、政府治理，而其中人民和政府是國(guó)家治理的主體，也是國(guó)家治理的對(duì)象，國(guó)土是國(guó)家存在的載體，也是國(guó)家治理的載體，沒(méi)有了國(guó)土，一個(gè)國(guó)家也就滅亡了。文化在一個(gè)國(guó)家的發(fā)展中具有極其重要的地位，一個(gè)國(guó)家的文化不存在了，這個(gè)國(guó)家也就不存在了，歷史上不乏通過(guò)消滅一個(gè)國(guó)家的文化來(lái)消滅一個(gè)國(guó)家的案例。這也是當(dāng)今世界各國(guó)非常重視本國(guó)文化發(fā)展和文化軟實(shí)力的原因所在。

國(guó)家治理體系，作為一個(gè)科學(xué)的概念，是2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出來(lái)的，該決定指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”習(xí)近平同志指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！逼浜螅瑢W(xué)者們對(duì)國(guó)家治理體系的內(nèi)涵進(jìn)行了多種闡釋，如表1所示，從學(xué)者的論述可以看出，主要是從制度論和系統(tǒng)論的角度對(duì)國(guó)家治理體系進(jìn)行界定，都具有一定的合理性。

表1 部分學(xué)者關(guān)于國(guó)家治理體系內(nèi)涵與組成的論述

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二、國(guó)家治理體系的歷史演進(jìn)

從國(guó)家的組成要素來(lái)看，政府是國(guó)家最為核心的組成要素。同時(shí)，政府也是最核心的公共組織。而在政黨政治誕生之前的前資本主義社會(huì)，國(guó)家和政府是合一的，因此分析國(guó)家治理體系的演進(jìn)，可以從政府的歷史演進(jìn)角度進(jìn)行分析?？v觀人類歷史，國(guó)家治理和政府管理大致經(jīng)歷了以下幾種類型：

（一）統(tǒng)治型治理

統(tǒng)治型治理模式對(duì)應(yīng)的時(shí)代是中世紀(jì)和封建社會(huì)，依賴于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和“家天下”的政治制度而存在。西方和東方國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)這種治理模式。國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理表現(xiàn)為集權(quán)化、人治化、強(qiáng)制化管理。

統(tǒng)治型治理的主要特征表現(xiàn)為：（1）國(guó)家權(quán)力高度集中于君主一人，行政職能難以獨(dú)立地發(fā)揮作用，政治與行政高度一體化。（2）管理權(quán)力來(lái)源于世襲或暴力獲取，公共權(quán)力缺乏民眾認(rèn)可。（3）治理的主要目的是維持“家天下”地位的穩(wěn)固以及家族權(quán)力和利益的延續(xù)，而不是為了增進(jìn)公共利益。

統(tǒng)治型治理的主要理念是：（1）家國(guó)（同構(gòu)）觀念，君主之家即國(guó)家。（2）家長(zhǎng)觀念，即統(tǒng)治者、管理者乃國(guó)人的當(dāng)然“父母”“監(jiān)護(hù)人”。（3）圣人觀念，即治者萬(wàn)能，先知先覺(jué)，是黎民百姓的“天子”。

（二）放任型治理

放任型治理模式的時(shí)代是18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命后——工業(yè)化初期。它依賴于自由資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的形成和資產(chǎn)階級(jí)民主政治制度的確立。這種治理模式主要存在于西方資本主義國(guó)家初期。對(duì)公共事務(wù)的管理實(shí)行自由放任的政策，不干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，政府的主要職能在于外交事務(wù)和維持公共安全。

放任型治理的主要特征在于：（1）公共權(quán)力來(lái)源于民選，確立了權(quán)力的公共性和主權(quán)在民的意識(shí)。（2）官吏制度主要是“政黨分肥”。（3）政治與行政沒(méi)有清晰劃分，政府職能是單一，充當(dāng)“守夜警察”，崇尚“無(wú)為而治”。（4）擯棄人治思想，確立了依法行政的思想，政府行為較為規(guī)范。

放任型治理的主要理念是：（1）信奉洛克自由主義政府理念。（2）奉行亞當(dāng)·斯密的自由主義主張。（3）遵循自由競(jìng)爭(zhēng)原則。（4）鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)，減少政府干預(yù)，崇尚無(wú)為而治。

（三）管制型治理

管制型治理模式的時(shí)代是工業(yè)社會(huì)成熟期到后工業(yè)社會(huì)時(shí)期，即19世紀(jì)80年代左右——20世紀(jì)70年代末。它依賴的條件是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和資產(chǎn)階級(jí)民主政治制度的成熟。它主要存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家與一些處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家。

管制型治理的主要特征在于：（1）行政組織的特征是規(guī)范的、金字塔型的、層級(jí)節(jié)制的官僚制體系，即馬克斯·韋伯的官僚制理論。（2）政治與行政二元化，政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分開(kāi)來(lái)的文官制度基本形成。（3）公務(wù)人員與組織形成契約關(guān)系，公共事務(wù)分化形成了分工制度，公務(wù)人員職業(yè)化、專業(yè)化。（4）政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的核心和唯一供給者，政府職能無(wú)所不包。（5）政府組織膨脹，即帕金森綜合癥，行政成本高、效益低、服務(wù)質(zhì)量差。

管制型治理的主要理念在于：（1）信奉凱恩主斯主義。（2）理論基礎(chǔ)在于政治與行政二分理論，崇尚繁文縟節(jié)和層級(jí)節(jié)制的官僚制組織理論，效率至上的行政理論。（3）用“看得見(jiàn)的手”糾正“看不見(jiàn)的手”。

（四）服務(wù)型治理

服務(wù)型治理模式對(duì)應(yīng)的時(shí)代是后工業(yè)社會(huì)，即20世紀(jì)70年代末以后。它依賴的條件是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度，信息技術(shù)和通訊技術(shù)的快速發(fā)展，全球化的發(fā)展。它廣泛存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家和廣大發(fā)展中國(guó)家，世界各國(guó)都受到了影響。

服務(wù)型治理的主要特征在于：（1）“顧客（公民）導(dǎo)向”原則，強(qiáng)調(diào)顧客（公民）至上和效率效益至上，政府管理傾向企業(yè)化，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。（2）公共事務(wù)管理主體多元化。（3）注重分權(quán)和公眾參與。（4）強(qiáng)調(diào)公共管理中的服務(wù)意識(shí)和公共責(zé)任意識(shí)、回應(yīng)速度、適應(yīng)能力。

服務(wù)型治理的主要理念是：（1）重新評(píng)價(jià)市場(chǎng)機(jī)制的作用并有效發(fā)揮市場(chǎng)功能，將政府和市場(chǎng)兩種功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)。（2）充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)資源，將政府管理和信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。（3）公共服務(wù)和公共產(chǎn)品分類提供，在部分公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提供主體呈現(xiàn)多元化。

（五）治理型治理

治理型治理發(fā)端于20世紀(jì)90年代，它依賴成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)一體化和世界格局多極化，理論研究的深入和公民民主意識(shí)的覺(jué)醒。它廣泛存在并持續(xù)影響世界各國(guó)。

治理型治理與服務(wù)型治理并不是對(duì)立的，它吸收并繼承了服務(wù)型治理的諸多優(yōu)點(diǎn)。公共事務(wù)管理主體多元化已成為共識(shí)，因此，也有人將治理理論稱為多中心治理理論或網(wǎng)絡(luò)治理理論。治理型治理模式重視公平、公正、正義，強(qiáng)調(diào)合作、參與、民主、協(xié)調(diào)、互動(dòng)。

縱觀國(guó)家治理和政府管理發(fā)展的歷史，公共管理職能發(fā)展變化可以分為管理、服務(wù)（服務(wù)型政府）、治理三個(gè)階段。（1）“管理”階段又經(jīng)歷了“管（統(tǒng)治）→不管（放任）→管（管制）→不管（新自由主義）→管（新經(jīng)濟(jì)政策）”的發(fā)展進(jìn)程。這是一個(gè)否定之否定過(guò)程，后一階段并不是對(duì)前一階段的簡(jiǎn)單否定，而是一個(gè)揚(yáng)棄的過(guò)程。其中“不管”還是一種變相的“管”，“管理”階段都是把公眾放在政府的對(duì)立面的。（2）“服務(wù)”階段是把公眾放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，因而其行政方式和行政理念有根本的區(qū)別，“服務(wù)”階段也存在管理和管制，但“管”是為了“服務(wù)”，“服務(wù)”才是其根本目的。（3）“治理”階段不僅把公眾放在“主人”地位，而且是具有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)的“主人”。公共組織提供的服務(wù)要以公眾的接受、認(rèn)可、自愿為條件，治理就是公共事務(wù)管理的各個(gè)主體為實(shí)現(xiàn)這一條件，不斷調(diào)和、達(dá)成一致，共同管理的過(guò)程。

三、國(guó)家治理體系的構(gòu)成

國(guó)家治理體系是一個(gè)宏大而復(fù)雜的命題，因此國(guó)家治理體系的構(gòu)成是極其豐富、復(fù)雜的。從學(xué)者的論述可以看出，關(guān)于國(guó)家治理體系的構(gòu)成，有的從國(guó)家治理體系的制度、結(jié)構(gòu)、功能角度進(jìn)行劃分，有的從政府管理過(guò)程（決策-執(zhí)行）角度進(jìn)行劃分，有的從政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系角度進(jìn)行劃分，也有的從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義總布局（即五位一體：經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）角度進(jìn)行劃分。

（一）國(guó)家治理結(jié)構(gòu)體系

如果從結(jié)構(gòu)功能主義出發(fā)，似乎剖析了國(guó)家的結(jié)構(gòu)，就能解剖國(guó)家治理體系的構(gòu)成，而國(guó)家作為一個(gè)龐大的組織，其結(jié)構(gòu)是極其復(fù)雜的。從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，國(guó)家治理體系至少應(yīng)包括立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)（法院和檢察院）、軍隊(duì)、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議（簡(jiǎn)稱人民政協(xié)）和黨的治理問(wèn)題，而民主黨派、人民團(tuán)體也是人民政協(xié)的重要組成部分，因此，也應(yīng)包括民主黨派、人民團(tuán)體的治理問(wèn)題。從近代政黨政治出現(xiàn)以來(lái)，國(guó)家治理理所當(dāng)然地應(yīng)該包括政黨的治理，這也是我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的原因。從這一角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理也應(yīng)包括民主黨派的治理。

從上述學(xué)者的論述來(lái)看，較少論及民主黨派和人民團(tuán)體的治理，從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)政黨（無(wú)論是執(zhí)政黨、在野黨、多數(shù)黨或是少數(shù)黨）的自身發(fā)展和完善對(duì)其存亡是至關(guān)重要的。從國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)治理的主體來(lái)看，任何治理主體（包括人民團(tuán)體）都可能存在失靈的問(wèn)題，因此，治理主體（包括人民團(tuán)體）自身的治理也是極為重要的。

（二）國(guó)家治理制度體系

從制度的角度分析國(guó)家治理體系，國(guó)家治理的制度也難以窮盡，新的治理制度也會(huì)不斷出現(xiàn)。就國(guó)家治理制度體系而言，國(guó)家治理體系的制度應(yīng)該包括全國(guó)人民代表大會(huì)制度、行政制度（包括民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度）、監(jiān)察制度、國(guó)防和軍事制度、司法制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)制度等。國(guó)防和軍事制度學(xué)者少有論及，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，如果沒(méi)有軍事（國(guó)防）制度的現(xiàn)代化，或者沒(méi)有軍隊(duì)的現(xiàn)代化，是難以想象的。近年來(lái)，中央軍委對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。中央軍委于2014年3月成立了中央軍委深化國(guó)防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)改革。

四、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化路徑

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是繼四個(gè)現(xiàn)代化（工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化）后，提出的第五個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)。就國(guó)家治理體系而言，其現(xiàn)代化路徑在于以下幾個(gè)方面。

（一）人治治理走向法治治理

國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化最重要的內(nèi)容。法治有多重含義，它常被理解作“依法辦事”，法治要求國(guó)家和政府的行為都必須受制于法律，在法律的規(guī)范下進(jìn)行。從人治向法治轉(zhuǎn)變，首先要求國(guó)家在理念上向法治化、民主化轉(zhuǎn)變，以此指導(dǎo)國(guó)家治理行為，在治理實(shí)踐中真正體現(xiàn)法的精神。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略。依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)制定和完善了大量的法律法規(guī)，在法治方面取得了喜人的成果和巨大的進(jìn)步，當(dāng)然，我們?cè)趪?guó)家治理的法治進(jìn)程上還有很長(zhǎng)的路要走。

（二）獨(dú)治治理走向共治治理

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尤其傳統(tǒng)社會(huì)，政府是國(guó)家治理的唯一主體，形成一家獨(dú)大獨(dú)治的局面。這不僅導(dǎo)致諸多公共事務(wù)沒(méi)有治理好，而且效率低、成本高?，F(xiàn)代社會(huì)，公共問(wèn)題和國(guó)家事務(wù)日趨復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、多元化，常常出現(xiàn)政府不可治理性問(wèn)題。國(guó)家必須與企業(yè)、社會(huì)、公民、非政府組織共同治理（cogovernance），形成多（中心）元治理網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推進(jìn)的PPP（Public-PrivatePartnership）模式就是這種共同治理的具體實(shí)踐。共同治理已成為當(dāng)今世界主要國(guó)家的治理模式。

現(xiàn)代化的治理體系必定是一種共同治理模式，為此，國(guó)家需要通過(guò)各種途徑和方式，激發(fā)社會(huì)、企業(yè)等各種民間力量，將各種資源引人到國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的目的。從這種意義上來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新，就是共同治理理念的生動(dòng)案例。共同治理，既是民主政治發(fā)展必然要求，也是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的需要。

（三）管制治理走向服務(wù)治理

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理模式是管制型的治理。政府管制的行為多，服務(wù)的行為少，管制理念占據(jù)著主要地位。現(xiàn)在各種官僚主義、家長(zhǎng)作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象盛行，是這種單向、片面的管制型模式的產(chǎn)物。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和逐步完善，國(guó)家治理不能對(duì)整個(gè)社會(huì)生活進(jìn)行全面的管理和控制。政府除了為維持社會(huì)秩序進(jìn)行必要的管制外，主要的職能是社會(huì)服務(wù)。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，如何在管制行為與服務(wù)行為的關(guān)系中，增強(qiáng)政府的服務(wù)功能，轉(zhuǎn)換政府職能，由管制型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主導(dǎo)方向。

現(xiàn)代化的治理以“顧客滿意”作為治理全過(guò)程的基本原則，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平。服務(wù)型治理模式把人民放在“主人”地位，把政府放在“仆人”地位，以服務(wù)對(duì)象（人民）的需求作為行為的取向，以人民滿意為目標(biāo)，以企業(yè)精神提高其公共服務(wù)的質(zhì)量水平。在治理決策中充分參考民意，暢通民情通道，通過(guò)與民眾的對(duì)話與溝通，了解民之所需所求，在決策中能聽(tīng)到百姓的聲音。國(guó)家在治理過(guò)程中將成本、品質(zhì)、顧客滿意態(tài)度、服務(wù)至上等注入管理之中，變管理為服務(wù)，重組政府機(jī)構(gòu)，再造行政流程，為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。國(guó)家在治理中，要提供更好的法治服務(wù)、公共政策服、制度服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)以及信息服務(wù)。

（四）全能治理走向有限治理

傳統(tǒng)的國(guó)家治理是無(wú)限的、全能的治理，政府是全能的，政府中的精英也是全能的，政府往往包攬其所有社會(huì)事務(wù)，政府無(wú)所不管，政府權(quán)力是無(wú)限的。國(guó)家和政府幾乎壟斷了一切社會(huì)資源，嚴(yán)格控制著公民和社會(huì)，承擔(dān)了過(guò)多的職能，侵犯了本不該介入的私人領(lǐng)域。然而公共事務(wù)是復(fù)雜多變的，國(guó)家與政府所能承擔(dān)和應(yīng)該承擔(dān)的只能是其中的一小部分。國(guó)家與政府的過(guò)多干預(yù)不利于社會(huì)的良性運(yùn)行，最終因?yàn)槠淠芰Φ挠邢扌?，使?guó)家處于什么事情都管、什么事情都管不好的困境。

現(xiàn)代國(guó)家治理，應(yīng)是有限的治理。國(guó)家從某些不該介入的領(lǐng)域退出，同時(shí)強(qiáng)化公共服務(wù)職能。國(guó)家的服務(wù)內(nèi)容受到法律和民意的限制，國(guó)家的權(quán)力受到法律、民意機(jī)構(gòu)和社會(huì)的限制，正所謂法無(wú)授權(quán)不可為。

現(xiàn)代國(guó)家的治理受到一定的限制。一是國(guó)家的權(quán)力是有限的，資本主義國(guó)家奉行的“主權(quán)在民”和我國(guó)的“一切權(quán)力屬于人民”都說(shuō)明國(guó)家的權(quán)力來(lái)自公民，國(guó)家的權(quán)力是有限的。二是國(guó)家的治理能力是有限的，國(guó)家治理在諸多方面的失靈表明其能力是有限的，不能無(wú)所不管，無(wú)所不包。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，采取簡(jiǎn)政放權(quán)、政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、機(jī)構(gòu)改革等一系列政策和措施來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能，壓縮政府職能，逐步還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民，這正是走向有限治理的路徑。

（五）專制治理走向參與治理

傳統(tǒng)的國(guó)家治理是專制式、命令式的治理，治理行為多數(shù)是命令式的，即單方意志，治理對(duì)象只能被動(dòng)接受。在這種治理模式下，國(guó)家對(duì)企業(yè)的管理，多是采取下達(dá)指令、下達(dá)指標(biāo)的方式，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)量多少等企業(yè)內(nèi)部事務(wù)多成為國(guó)家管理的范圍。就公共事務(wù)和公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，都是國(guó)家制定政策，執(zhí)行政策，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，公眾很難參與，也少有有異議，公眾的意見(jiàn)和建議難以反映在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中。

現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)是參與式的治理。國(guó)家在公共事務(wù)管理中，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓公眾參與，鼓勵(lì)公眾提出意見(jiàn)和建議。近年來(lái)，我國(guó)逐步推行了重大決策專家論證制度、重大決策公示制度等推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化的重要舉措。聽(tīng)證制度已成為我國(guó)公民生活不可或缺的一部分。從春運(yùn)鐵路票價(jià)上浮、出租車漲價(jià)到水電氣漲價(jià)等事關(guān)百姓日常生活的公共事務(wù)都在推行聽(tīng)證制度，讓公眾參與決策。這正是國(guó)家治理走向參與治理的生動(dòng)表現(xiàn)。

（六）封閉治理走向開(kāi)放治理

傳統(tǒng)的國(guó)家治理是封閉、保守和排外的，公共事務(wù)管理往往存在暗箱操作的問(wèn)題。傳統(tǒng)的國(guó)家治理在神秘的氛圍中保持權(quán)威，國(guó)家的許多活動(dòng)都處于非公開(kāi)狀態(tài)，從政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限，到權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則和方式，甚至業(yè)務(wù)流程都很難為外人所知。

現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)是開(kāi)放、透明的治理，傳統(tǒng)的、封閉的、暗箱式治理須向現(xiàn)代的、開(kāi)放透明的治理轉(zhuǎn)變，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。開(kāi)放透明的治理要求政府在社會(huì)和公眾面前是一個(gè)透明的政府，而不是一個(gè)充滿神秘色彩的官僚機(jī)構(gòu)。要求國(guó)家在政策制定和實(shí)施、立法和法規(guī)制定、行政預(yù)算和開(kāi)支等等相關(guān)政策信息能及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公眾所知，非涉密的公共事務(wù)相關(guān)信息都理應(yīng)公開(kāi)，以便公眾有效參與決策，并對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)督。

（七）官本治理走向民本治理

傳統(tǒng)的國(guó)家治理特征是政府本位、官本位，公共事務(wù)的處理都是政府及政府官員處于主導(dǎo)地位，也就造就了封建官員的恣意、居高臨下，公眾與政府或政府官員“作對(duì)”將被視為大逆不道。

現(xiàn)代的國(guó)家治理理應(yīng)回歸到社會(huì)本位、人民本位的正常軌道上來(lái)，真正確立人民的主人地位。如今，以人為本的理念逐漸深入人心，政府和公務(wù)人員應(yīng)為人民服務(wù)，而不是為上司“服務(wù)”。在公共事務(wù)管理中，對(duì)下崗工人、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的關(guān)愛(ài)，突發(fā)事件的處置與危機(jī)管理都彰顯了對(duì)生命的尊重和重視。以人為本、以民為本、以社會(huì)為本正在成為國(guó)家、政府及官員處理日常事務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)的基本理念和首要原則，這是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本要求。

（八）結(jié)果治理走向程序治理

傳統(tǒng)的國(guó)家治理，強(qiáng)調(diào)效率，以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視過(guò)程。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是新公共行政學(xué)誕生以來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有程序公正，很難確保結(jié)果公平。

新公共行政學(xué)認(rèn)為，社會(huì)公平和社會(huì)正義是公共行政的核心價(jià)值，在此理論的影響下，越來(lái)越多的國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，注重程序公正?，F(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)重視程序公正，已成為共識(shí)。原重慶市開(kāi)縣（現(xiàn)開(kāi)州區(qū)）麻柳鄉(xiāng)在工作實(shí)踐中，總結(jié)出了興辦農(nóng)村公益事業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等重大事項(xiàng)時(shí)應(yīng)遵循的“八步工作法”，實(shí)質(zhì)上就是注重決策程序、注重決策監(jiān)督。湖南省自2008年10月1日正式實(shí)施我國(guó)首部規(guī)范行政行為的地方性法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，湖南省各級(jí)政府的重大決策，必須經(jīng)過(guò)“五道關(guān)卡”，即調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審理和集體研究。重視公共事務(wù)決策的程序，不僅有助于決策更加科學(xué)、合理，也使結(jié)果公平合理有了一定的保障。

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