施偉平，林志華，賴建輝，林楨源，張妙仙，陳軍，邱標仁，郭玉春

1 龍巖市煙草公司漳平分公司，福建漳平，364400;2 福建省煙草公司龍巖市公司，福建龍巖，364000;3 福建農林大學，福建福州，350002

我國農村的土地整理工作處于起步階段，農村土地整理模式有其本身的適應性，受到不同區(qū)域自然、社會和經濟等隨機因素的影響，難以形成“放之四海而皆準” 的統(tǒng)一模式[1-2]?；緹熖锿恋卣?，是立足煙區(qū)實際，對利用不充分的或已開發(fā)但未實現(xiàn)規(guī)模種植的煙田進行統(tǒng)一整治，優(yōu)化土地利用結構布局，規(guī)模治理，建成集中連片、梯坎牢固、臺位清晰、地面平整、土層深厚、土壤肥沃、便于機械耕種的基本煙田，從而推動煙葉規(guī)?；N植和集約化經營。當前，學者雖然對土地整理的建設實施等方面研究較多，但大多以土地整理實踐以及技術措施為研究對象，而針對不同區(qū)域自然、經濟等因素，在土地整理運作、管理模式的選擇方面研究則較為空缺[3-6]。因此，本文剖析龍巖市基本煙田土地整理試點工作，結合龍巖山區(qū)的地形地貌、土地利用條件等現(xiàn)實狀況，從項目組織模式、資金籌集模式、工程管護模式、資金管理模式、工程承包模式、權屬調整模式、監(jiān)管模式、土地流轉模式及煙葉生產組織形式等角度進行探討，總結歸納適合龍巖山區(qū)的基本煙田土地整理模式，分析存在問題，提出改善和推廣土地整理建設工作的建議和對策，以期為龍巖山區(qū)今后大規(guī)模開展基本煙田土地整理工作提供理論依據(jù)與實踐參考。

1 龍巖山區(qū)基本煙田土地整理模式運行情況

1.1 項目實施

2012年，國家煙草專賣局提出以“減工、降本、提質、增效”為目標，以“政府主導、規(guī)劃先行、統(tǒng)一流轉、示范帶動、政策推動”為原則的基本煙田土地整理試點建設要求。2012年至2015年，龍巖煙區(qū)聯(lián)合煙草、國土等部門，累計整合資金1.55億元（煙草部門1.17億元，國土部門0.38億元），完成2366.67 hm2基本煙田土地整理試點建設項目。具體情況詳見表1。

表1 龍巖山區(qū)高標準基本煙田土地整理項目情況Tab.1 High standard of basic tobacco fields in Longyan mountains

1.2 實踐做法

本文所闡述的基本煙田土地整理模式，是指在一定時期（階段）具有典型意義的基本煙田土地整理項目組織、資金籌集、資金管理、權屬調整、土地流轉、項目承包、項目監(jiān)管、工程管護模式的總稱[7]。

1.2.1 組織模式

通過把基本煙田土地整理上升到高一級的政府層面統(tǒng)籌安排、組織實施，改變以往部門單位之間單打獨干的局面，真正把基本煙田土地整理作為政府的一項重要惠民工程去推動。在項目組織實踐上，龍巖山區(qū)突出市、縣兩級人民政府的主導地位，市、縣兩級政府成立由主要領導為組長的高標準基本煙田土地整理領導小組，負責領導全市煙田土地整理工作。由國土、財政、煙草、水利等部門聯(lián)合組建煙田整理辦，明確工作職責、扶持政策以及保障措施。組織機構圖詳見圖1。

圖1 組織機構圖Fig.1 Organization chart

1.2.2 資金籌集模式

龍巖山區(qū)土地整理資金來源途徑比較有限，主要途徑除國家全額投資的重點整理項目外，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府配套一定比例的工作經費或資金。在基本煙田土地整理項目資金籌集實踐上, 龍巖山區(qū)由市級政府負責籌措并統(tǒng)籌調配,通過整合國土、農綜、煙草等部門資金,市縣兩級配套工作經費，農民投工投勞的方式，解決資金緊缺的問題。資金籌集模式詳見圖2。

圖2 資金籌集模式Fig.2 Fund raising model

1.2.3 資金管理模式

煙田土地整理資金管理的重點是項目資金財務使用的管理，合理有效地使用資金，控制各科目支出，是項目按時保質保量完成的根本保證，也是實現(xiàn)項目整體治理的前提條件[8]。在資金管理實踐上，龍巖山區(qū)實行“?？顚Ｓ?，共同管理”制度，由國土、煙草等出資單位以及項目業(yè)主單位共同設立資金管理賬戶，實現(xiàn)多方的集中管理，相互制約，在費用列支范圍、資金支出程序、會計憑證、責任人簽字審核、審計等方面加強資金管理力度，做到?？顚Ｓ茫_保資金運行安全，最大限度地發(fā)揮資金使用效益。資金管理流程圖詳見圖3。

圖3 資金管理模式Fig.3 Capital management model

1.2.4 權屬管理模式

權屬調整是土地整理工作的核心問題，也是群眾最擔心、最關心的問題。在實踐過程中，龍巖山區(qū)實行“組合分田”模式，即整理后的前三年，按照“虛擬分田”方式由村集體或合作社統(tǒng)一經營土地，提高土壤地力；統(tǒng)一經營三年后，根據(jù)農戶意愿，將土地按照原定的分配方案實施土地確權。虛擬分田，即實施土地整理后，暫時不分配田塊，通過發(fā)放土地權屬證，記錄好每戶農戶應有的田塊面積和地址信息，群眾按照土地權屬證上虛擬的面積領取土地流轉租金。權屬管理流程圖詳見圖4。

圖4 權屬管理流程圖Fig.4 Management flow chart of ownership

1.2.5 土地流轉模式

規(guī)模化種植是實現(xiàn)傳統(tǒng)煙葉生產向現(xiàn)代煙草農業(yè)轉變的重要方式，而煙田的合理（農田）流轉，作為推進規(guī)?；N植的基礎，成為了發(fā)展現(xiàn)代煙草農業(yè)建設的重要環(huán)節(jié)[9]。龍巖山區(qū)通過村委會等村集體建立土地流轉中心，組織有流轉意愿的農民到中心進行登記，由村委統(tǒng)一將田塊承租，種植戶向村委提出種植需求并承租土地。村委會收取一定的工作經費，承租過程中所有糾紛由村委會解決。這種按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，實行“先流轉、后整理”土地整理模式。土地流程圖詳見圖5。

圖5 土地流轉流程圖Fig.5 Flow chart of land transfer process

1.2.6 工程承包模式

工程承包方的選擇直接涉及到工程的建設質量。龍巖山區(qū)采用總承包的方式選擇具有良好信譽、具有一定經驗和具備良好資質的施工單位，一定程度上有利于統(tǒng)一施工管理和監(jiān)督，調動施工單位的技術和設備優(yōu)勢，有效提高工程的建設質量，同時防止買標賣標，提高項目監(jiān)管水平。

1.2.7 監(jiān)管模式

監(jiān)督管理是保障工程質量和工程進度的有力措施。在項目推進實踐中，龍巖山區(qū)實行“4+1”監(jiān)管模式，即主管部門（市縣兩級煙田整理辦）不定期督查；監(jiān)理單位專職現(xiàn)場監(jiān)理；村委每天安排一名村干部或村民對涉及本組項目的進行旁站監(jiān)督；派工程師專門負責項目的協(xié)調和監(jiān)管；聘請（具有監(jiān)理證和土地整理經驗的）質量督查員全程監(jiān)管項目實施情況。質量督查員的主要工作是監(jiān)督監(jiān)理人員的工作、檢查項目工程質量等。

1.2.8 管護模式

建后管護機制的落實，是煙田土地整理項目長久發(fā)揮效益的根本保證。工程項目不但要建設好，而且要管護好，才能充分發(fā)揮效益，如果對所建項目管護不力，也勢必導致“前面建、后面毀”，進入重復投資、重復建設的惡性循環(huán)，無法發(fā)揮其應有的效益。在龍巖山區(qū)，村兩委（或合作社）作為受益項目的代表，對當?shù)仨椖康倪\維情況比較熟悉，開展相關管護工作更加快捷高效，使之作為項目建后工程管護主體更能使工程的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益得到最大限度的發(fā)揮。

1.2.9 煙葉生產組織模式

通過政策傾斜，資金扶持，積極引進種植大戶入住項目區(qū)，努力為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展培養(yǎng)大批職業(yè)化農民，以及根據(jù)項目區(qū)實際，引導農戶組建專業(yè)合作社，并給予合作社適當扶持。通過做好項目區(qū)配套服務，大力推進大戶培育、合作社建設、專業(yè)化服務等煙葉生產組織方式發(fā)展，確保滿足全程機械化要求，確保項目區(qū)煙葉種植規(guī)模穩(wěn)定。

1.3 傳統(tǒng)模式與試點模式對比分析

龍巖山區(qū)參與土地整理建設投資的部門有國土部門、農綜部門、煙草部門等多個部門，煙草部門參與的高標準基本煙田土地整理試點模式與傳統(tǒng)土地整理模式主要區(qū)別及對比分析見表2。

表2 龍巖山區(qū)高標準基本煙田土地整理模式與傳統(tǒng)土地整理模式對比分析表Tab.2 Comparative analysis table of the land consolidation pattern and traditional land consolidation mode in Longyan mountain area

1.4 小結

實踐中，對煙田土地整理的項目組織模式、資金籌集模式、工程管護模式、資金管理模式、工程承包模式、權屬調整模式、監(jiān)管模式、土地流轉模式及煙葉生產組織形式等9個方面進行有益探索，整合各方財力人力物力，以“高標準”要求對項目區(qū)進行綜合設計，統(tǒng)籌考慮，一次性規(guī)劃目布局，一次性完善各項配套設施，切實提高了投入標準和建設標準，使項目資金的發(fā)揮最大效益。特別是在項目組織模式、資金籌集模式、權屬調整模式、土地流轉模式、煙葉生產組織模式方面創(chuàng)新管理模式，形成了可供復制和借鑒的工作方法。通過建立“政府主導、多部門聯(lián)動”的組織管理模式，改變了以往各個部門相互獨立，投入標準、建設標準各不相同局面，有效解決重復投資建設、套用項目等不良現(xiàn)象發(fā)生；通過整合部門資金，提高建設標準，充分發(fā)揮資金的使用效益；通過實行“虛擬分田”權屬管理模式，有助于緩解整理后發(fā)生的土地耕地質量問題，有效解決“田難分”問題；通過實行“先流轉后整理”的模式，有效引導群眾樹立規(guī)?；?、集約化經營的理念；對緩解土地整理后發(fā)生的權屬調整、耕地質量下降等問題起到了積極作用；通過政策掛鉤，將土地整理政策與煙葉生產有關政策相掛鉤，有效解決“配套設施進，烤煙種植退”的現(xiàn)象。

2 煙田土地整理實施前后對比效果

當前對于土地整理綜合效益評價進行深入研究的還較為缺乏，尚未建立一套科學、系統(tǒng)和實用的土地整理效益評價指標體系，也缺少相應的評價標準及其評價方法。結合煙葉生產實際，從現(xiàn)代煙草農業(yè)發(fā)展需求角度出發(fā)，我們選取2015年度漳平市赤水鎮(zhèn)赤水村試點項目區(qū)為例，對項目區(qū)整理前后的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、機械化率、煙葉規(guī)?；N植率等指標進行簡要評價[10]。

2.1 項目概況

項目區(qū)地處龍巖山區(qū)漳平市西北部的赤水鎮(zhèn)。赤水鎮(zhèn)地處北緯 25°36′，東經 117°17′，距漳平市區(qū)59 km。項目區(qū)涉及赤水村。項目設計總規(guī)模35.32 hm2，投入資金267.13萬元（其中煙草部門投入163.87萬元，國土部門投入103.26萬元），涉及漳平市赤水鎮(zhèn)赤水行政村，涉及農戶253戶，總工期4個月。項目建設內容由土地平整、農田水利、田間道路、防沖護岸、攔水壩5項單位工程組成，其中農渠3條長366m，灌排渠5條長1165m，田間路1條長860m，生產路6條長1268m，防沖護岸9條長512m，攔水壩3個，土地平整面積25.57 hm2。土地利用布局結構調整變化情況見表3。

表3 項目區(qū)土地利用布局結構調整表Tab.3 Land use layout structure adjustment table in the project area

2.2 經濟效益

項目區(qū)主要經濟作物有晚稻、地瓜、烤煙、花生、蔬菜，種植比例分別為82.5%、9.8%、83.5%、4.8%和15.2%，復種指數(shù)為195.8%。整理后，單產分別提高 到 415kg/667m2、1300kg/667m2、145kg/667m2、153kg/667m2、1360kg/667m2。各作物單價按當?shù)貎r格水平計算，成本單價按照整理前后各作物所耗的人工成本和物資成本計算，可得項目區(qū)整理前后經濟收益。

由表4可知，項目區(qū)整理前凈收益為49.86萬元，整理后凈收益為67.93萬元，新增耕地凈收益2.27萬元，項目區(qū)耕地凈收益增加率為40.79%。耕地凈收益增加率=（整理后凈收益+新增耕地凈收益-整理前凈收益）/整理前凈收益×100%。

表4 整理前后項目區(qū)經濟效益計算表Tab.4 Calculation of the economic benefit of the project area before and after consolidation

2.3 社會效益

一方面改善耕地質量，增加耕地面積，提高土地利用率和產出率。通過實施土地平整工程，新增耕地面積1.11 hm2，新增比例3.12%?？梢越ǔ筛邩藴兽r田34.01 hm2，耕地等別達到六、七等（利用等）。

另一方面優(yōu)化資源配置，促進農業(yè)結構調整，增加農民收入。通過項目的實施，不僅優(yōu)化了項目區(qū)土地資源配置，調整了土地利用結構，而且項目區(qū)農業(yè)生產條件得到大大改善，抵御自然災害的能力得到大幅提高，為項目區(qū)發(fā)展和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化打下了堅實的基礎，為確保農業(yè)的高產穩(wěn)產創(chuàng)造了良好的條件。同時，還促進該地區(qū)農村經濟發(fā)展，逐步實現(xiàn)規(guī)?；?、產業(yè)化，增加項目區(qū)農民收入，提高群眾的生活水平和質量，對穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)生產起到積極作用，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了很好的推動作用。

另外，項目區(qū)全部完成土地權屬登記，且100%同意“同增同減”等土地權屬調整分配方案。針對土地整理過程中群眾反映的建設標準低、土壤肥力下降、民風民俗問題等突出問題，積極尋找解決之策，項目基本滿足了農戶的生產、生活需求。

2.4 生態(tài)效益

項目實施后，在開挖土及石料場等區(qū)域種植草、恢復植被，有效防止了水土流失，提高了煙田綜合生產能力。煙田灌灌溉與排水系統(tǒng)有效提高防洪排澇能力，控制調節(jié)項目區(qū)水環(huán)境，從而有利于土地資源的演化和熟化[11]。

一方面通過項目的實施，對土地進行平整，并結合深耕翻耕，改善了土壤的團粒結構，提高了土地肥力，生物資源得到保護和繁衍生殖，項目區(qū)內農業(yè)生態(tài)環(huán)境大大改善。另一方面通過項目的實施，配套完善的灌溉與排水設施，通過實施灌溉與排水工程，改善和新增灌溉面積13.33 hm2，改善和新增排澇面積20 hm2；提高了項目區(qū)抵御自然災害的能力，有效的減少了因干旱、暴雨等自然災害造成的環(huán)境破壞，改善了農田生產小氣候。

2.5 機械化水平

土地平整區(qū)基本達到“基要實、面要平、線要直、土要熟、田無石”要求，排灌工程和道路工程各項技術標準落實到位，各項附屬設施配套完善，工程建設質量標準高，基本實現(xiàn)了全程機械化作業(yè)要求。

表5 適宜機械化作業(yè)率整理前后對比分析表Tab.5 Comparative analysis of suitable mechanical operation rate before and after the land consolidation

項目區(qū)除個別區(qū)域田塊較為分散，面積較小或高差較大，平整難度較大而不實施土地平整外（約2 hm2），其余田塊均進行大規(guī)模的田塊規(guī)格化平整。從表5可見，通過平整，項目田塊規(guī)整面積增加3.33 hm2，適宜機械化率從整理前84.75%提升到整理后的94.19%，增加9.44個百分點。

2.6 煙葉規(guī)模種植

項目區(qū)煙葉規(guī)?；N植率顯著提高從整理前的52.47% 提高到整理后70.21 %，增加17.74個百分點，有效引導和促進了項目區(qū)規(guī)?；N植水平，見表6。

表6 煙葉規(guī)?；N植率整理前后對比分析表Tab.6 Comparative analysis of scale planting rate of tobacco before and after the land consolidation

3 存在問題

盡管龍巖山區(qū)根據(jù)當?shù)氐淖匀?、社會、經濟等現(xiàn)實條件，形成了具有自身特色的基本煙田土地整理模式，也取得了一定成效，但在具體運行中，也還存在如下制約因素。

3.1 群眾工作難度大

基本煙田土地整理涉及方方面面，群眾工作量大，需要做大量的宣傳、解釋和矛盾糾紛化解工作，一些縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村積極性不夠高，干部存在畏難情緒，影響了基本煙田土地整理深入開展。

3.2 生產組織方式及服務體系不夠健全

專業(yè)合作化、大戶承包制等經營體制還不夠豐富，整體效益不明顯，與農民需求還有差距，需要進一步探索和完善。

3.3 配套服務跟不上

特別是種煙以外的種植模式，機械設備、專業(yè)人員配備不足，距離全程機械化還有一定的差距。

3.4 生物措施跟不上

在實施基本煙田土地整理過程中，存在“重視工程措施，輕視生物措施”的現(xiàn)象。以提高土壤肥力為目標的生物措施跟不上，關于土壤保育的投入資金嚴重不足。

4 建議與對策

4.1 堅持機械化的根本要求

規(guī)?；l(fā)展、機械化作業(yè)是現(xiàn)代煙草農業(yè)發(fā)展的方向，是實現(xiàn)農業(yè)生產減工降本、提質增效的根本途徑。土地整理工作的目標就是要實現(xiàn)農業(yè)生產機械化，實現(xiàn)生產種植規(guī)模化。因此，開展土地整理工作要堅持以全程機械化為最根本要求，在項目規(guī)劃設計、工程建設和服務配套等方面都要以機械化作業(yè)為根本出發(fā)點。

4.2 堅持政策引導的根本措施

土地整理項目是涉及多學科、多領域、多專業(yè)的系統(tǒng)性工程，相關部門要在土地流轉、供電、農機服務、烤煙房建設、專業(yè)合作社建設等方面予以全力支持，開通項目綠色審批通道，簡化審批程序。一是要對參與土地流轉的農業(yè)經營實體、試點村、土地流轉服務機構等給予資金扶持。二是要對烤煙房建設以及育苗鋼架大棚、農業(yè)機械等配套設施在享受國家通用補貼的基礎上，各部門要根據(jù)實際情況，另外給予補貼扶持。新引進、試驗機械要全額給予補助。三是要對基本煙田土地整理區(qū)成立專業(yè)服務合作社扶持，引導種植大戶開展機械化耕作。

4.3 堅持政府主導的保障制度

堅持政府主導是土地整理工作強有力的組織保障。順利推進煙田整理工作，只有堅持市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府主導，相關部門密切配合，主要領導親自抓、分管領導具體負責的工作機制，建立完善溝通機制，才能落實好政策制定、工作推進、難點突破、矛盾解決、實現(xiàn)目標和群眾滿意等各項工作。

4.4 堅持群眾利益的核心地位

土地整理項目涉及到千家萬戶，涉及到每個農戶的根本利益，做好群眾工作是項目推進的前提條件。要認真細致做好宣傳發(fā)動、政策解釋、土地流轉、權屬登記和調整分配工作，及時協(xié)調解決矛盾問題，切實維護好、發(fā)展好群眾利益，煙田土地整理才能真正發(fā)揮應有的經濟效益和社會效益。

4.5 開展以提高土壤肥力為目標的生物措施

實施土地整理項目一方面要提高提升農業(yè)機械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作環(huán)境水平，確保整理后田塊適合作物生長。因此，要以土地整理為平臺，開展土壤保育技術研發(fā)和推廣工作，因地制宜采取種植綠肥，農作物秸稈回田，增施有機肥等措施提高土壤有機質含量，達到改善土壤結構，切實提升土壤耕作水平。

4.6 探索建立科學的效益評價機制

在對基本煙田土地整理模式進行效益評價時，只選取了一些定性指標，只能對其進行主觀評價，在一定程度上影響了項目評價的客觀性。目前，由于土地整理綜合效益的評價內容和評價指標體系還不夠健全，龍巖山區(qū)基本煙田土地整理模式是否成功，需要進一步深入研究探索，通過構建科學的效益評價機制，才能客觀反映實施效果。

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