本刊記者 邱曉穩(wěn)

開放視野理念 立足城市發(fā)展

“21世紀影響人類進程的有兩件大事，一是以美國為首的新技術革命，一是中國的城市化?！边@是多年前諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、世界銀行前副行長斯蒂格利茨給出的判斷。改革開放40年來，我國經(jīng)歷了世界上史無前例的大規(guī)模、高速度的城市化，據(jù)統(tǒng)計，目前已經(jīng)有超過57%的人生活在城市，到2020年將達到60%。但隨著城市的快速增長、快速建設，也遺留了很多城市問題和短板，城市規(guī)劃是其中重要的因素。

黨的十八大提出了中國特色新型城鎮(zhèn)化，意味著城鎮(zhèn)化從數(shù)量向質(zhì)量、從外延向內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。尤其是黨的十九大提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

2013年，中央第一次召開了城鎮(zhèn)化工作會議，發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中明確中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向和道路，規(guī)劃期至2020年，初步提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標：2020年城鎮(zhèn)化率達到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。提出了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的戰(zhàn)略，要求推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，城市規(guī)劃由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構的規(guī)劃，推動“多規(guī)合一”。

中央城市工作會議強調(diào)了城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領和剛性控制的重要作用，要求著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力塑造城市特色風貌，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

建國以來，城鎮(zhèn)化治理政策經(jīng)歷了從重視工業(yè)建設忽視城鎮(zhèn)化建設，到明確提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。到“十八大”以后，國家層面大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、以城市群為主體形態(tài)優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、開拓新型城鎮(zhèn)化生態(tài)文明發(fā)展道路，深入推進戶籍、土地、財稅等制度改革，取得了顯著進展和成效。

中國的城市化問題，要走一條什么樣的道路，從“十八大”到“十九大”，慢慢明朗化了。把一個新型城市化的核心問題或者是技術問題，變成和整個國家發(fā)展大戰(zhàn)略和國際大形勢結(jié)合起來。當前階段我國城鎮(zhèn)化進程處于持續(xù)快速成長階段，遠高于世界發(fā)展速度；人口流動性很高，普查下來全國人戶分離的人口還有2．9億；區(qū)域發(fā)展差異大，城市群為主要承載地區(qū)。

中國的城鎮(zhèn)化，不可能脫離全球大勢的進程。城鎮(zhèn)化毫無疑問是全球大趨勢，越來越多學者預測到2050年，世界城鎮(zhèn)化水平將超過70%。中國的城鎮(zhèn)化在里面作出了舉足輕重的貢獻。1960年到2016年期間，世界城鎮(zhèn)人口一共增加了30．1億人，中國貢獻了22．4%。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2005—2020）》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》就我國建設具有全球職能的國際城市和城市群作出了規(guī)劃安排，這既是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是進一步擴大對外開放、形成全方位開放戰(zhàn)略格局的需要。其中明確說明，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納外來人口最多的地區(qū)，要以建設世界級城市群為目標，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發(fā)揮其對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領作用。

十九大之后，中國迎來了一個全新的時代，有一系列新的需求新的要求。十九大以后，全國重點城市都在編制總體規(guī)劃。地方城市如何把握國際形勢，把握國際科技發(fā)展的動態(tài)來確定戰(zhàn)略。習總書記在十九大報告里提了很多原則，要實現(xiàn)新型城市化的目標還是任重道遠。首先從理念上有一個改變，然后才到具體的規(guī)劃、計劃、實施。

探索可持續(xù)建設 謀劃城市未來藍圖

從2005年國家“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”開始，到2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確“把城市群作為主體形態(tài)”，再到黨的十八大報告提出“科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”，一條中國特色城市發(fā)展道路基本塵埃落定。

自黨的十八大以來，中央先后召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央城市工作會議，并密集出臺了諸多推動城市工作的頂層設計。城市，成為落實全面深化改革，踐行經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制五大改革任務的主戰(zhàn)場之一。

十八大黨中央對城市規(guī)劃改革提出具體要求。城市規(guī)劃改革面對兩個主要任務：國家治理能力現(xiàn)代化的任務——建立國家空間規(guī)劃體系；城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的任務——以人的宜居為目標，把粗放擴張性的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣叱鞘袃?nèi)涵質(zhì)量的規(guī)劃。

近年來，中央對城鄉(xiāng)規(guī)劃給予前所未有的重視，將其作為提高治理能力、實現(xiàn)依法治國、踐行生態(tài)文明、弘揚中華文化的重要抓手。2014年、2017年，習總書記兩次視察北京城市規(guī)劃建設工作，分別指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！薄鞍盐蘸脩?zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實‘多規(guī)合一’形成一本規(guī)劃、一張藍圖……總體規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。”同時，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中明確指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領和剛性控制的重要作用?！?/p>

2017年全國兩會期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時提出，城市管理應該像繡花一樣精細。3月底，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《城市管理執(zhí)法辦法》，城管執(zhí)法規(guī)范再度加碼。與此同時，上海、廈門等多個城市在城市精細化管理方面深入探索。

在十九大報告中，重點提了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，黨的十九大報告提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這將成為我國城市未來發(fā)展的主要趨勢。以城市群為主體，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然選擇，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問題的一劑良方，將補齊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分短板，大力促進區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡。

2017年12月13日，全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議在京召開。住房城鄉(xiāng)建設部黨組書記、部長王蒙徽總結(jié)了十八大以來住房城鄉(xiāng)建設工作情況，提出今后一個時期工作總體要求，對2018年工作任務作出部署。其中對城市規(guī)劃工作作出以下指導：

全面提高城市規(guī)劃建設管理品質(zhì)，推動城市綠色發(fā)展。推進城市總體規(guī)劃編制和實施體系改革，全面開展規(guī)劃期至2035年的新一版城市總體規(guī)劃編制工作，同步建設“多規(guī)合一”管理平臺，建立和完善城市總體規(guī)劃編制、審批、實施和考核評估體系。進一步加強歷史文化保護，明年全部完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作，積極開展歷史建筑保護利用。

住建部副部長倪虹在2018年第九屆世界城市論就提到提升城市規(guī)劃水平，科學謀劃城市發(fā)展藍圖。把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程，充分發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用。深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全域覆蓋，劃定生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。

2018年3月10日，在全國政協(xié)十三屆一次會議第三次全會前，全國政協(xié)委員、住建部副部長黃艷介紹，為了促進城市發(fā)展由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量，住建部正在以北京和上海兩個城市總體規(guī)劃的編制和實施為實踐引領，在全國15個城市開展城市規(guī)劃改革試點工作。其中主要強調(diào)以下幾點：

首先，要強化城市規(guī)劃的兩個重要作用。一是戰(zhàn)略引領作用，即在國家發(fā)展戰(zhàn)略的大格局中去謀劃每個城市的發(fā)展藍圖和目標，同時落實十九大制定的到本世紀中葉分兩個階段要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標，落實國家三個大發(fā)展戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖；二是剛性約束作用，包括劃定城市開發(fā)邊界線、劃定城市生態(tài)控制線等，還包括要把過去粗放擴張的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥栴}為導向，提高存量的質(zhì)量，補齊短板，提高城市環(huán)境品質(zhì)等，同時也把保護和傳承歷史文化作為非常明確的剛性要求。

其次，在資源和要素配置上要“以人為中心”來考量。統(tǒng)籌把握好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和功能的內(nèi)在聯(lián)系，在合理半徑內(nèi)統(tǒng)籌、混合布置功能，減少居民日常長距離通勤的現(xiàn)象，同時系統(tǒng)地提高城市在基礎設施、公共服務以及生態(tài)環(huán)境方面的承載能力。

第三，要確保規(guī)劃的落實和執(zhí)行。要制定評估體檢的問責機制和監(jiān)督機制。同時也可以通過拓展市民來參與監(jiān)督城市規(guī)劃管理建設的全過程，提高城市治理水平的現(xiàn)代化。建議未來城市規(guī)劃能夠更加地系統(tǒng)性、整體性和兼容性，讓城市更加安全、宜居、包容。

黨和國家強化了頂層設計，城市正在規(guī)劃的引領下，朝著生態(tài)文明的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“新常態(tài)”下規(guī)劃引領城市轉(zhuǎn)型升級

當前我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)——經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向中高速、經(jīng)濟結(jié)構不斷優(yōu)化升級、創(chuàng)新成為驅(qū)動發(fā)展的最大動力，各行各業(yè)都在“新常態(tài)”下迎來了升級的挑戰(zhàn)和變革的機遇。

在新常態(tài)下，傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式難以為繼。相應的，傳統(tǒng)的以增量空間規(guī)劃為重心的城市規(guī)劃任務量呈現(xiàn)縮減態(tài)勢。新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型期正是中國城市規(guī)劃行業(yè)鳳凰涅槃的關鍵階段。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的前半程，中國相對順利地實現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，但也產(chǎn)生了一系列城市問題。

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的中后期，城市發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)型，相應要創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、智慧生態(tài)等理念融入城市規(guī)劃全過程，增強規(guī)劃的前瞻性、嚴肅性和連續(xù)性，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量。雖然中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入后半期，但大多數(shù)城市仍然有較多的發(fā)展機會和彈性空間。另一方面，中國的城鎮(zhèn)化是在信息化時代、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下、基于全球經(jīng)濟網(wǎng)絡發(fā)展的新模式下的城鎮(zhèn)化，這決定了中國必須走特色城鎮(zhèn)化道路，而中國特色的城鎮(zhèn)化模式的探索和形成需要城市規(guī)劃的科學引導和有力支撐。

近年來，綠色生態(tài)類規(guī)劃的需求正快速上升。2016年國家發(fā)改委和住房城鄉(xiāng)建設部共同下發(fā)《城市適應氣候變化行動方案》，明確要求將適應氣候變化納入城市群規(guī)劃和城市規(guī)劃。從實施的角度，建設項目的節(jié)能要求、綠色建筑的比例、水資源的循環(huán)利用率等也需要通過控制性詳細規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃“一書兩證”予以落實，因此，能源工程師、環(huán)境學者等的努力亟需城市規(guī)劃的支撐和整合。

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出：“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”；2014年10月建設部印發(fā)《海綿城市建設技術指南》；2015年10月國務院辦公廳下發(fā)了《關于推進海綿城市建設的指導意見》；2016年3月建設部下發(fā)《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》。由此可見，科學引導海綿城市的建設已成為當前城市規(guī)劃行業(yè)一項十分重要的任務。

2015年國務院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》，明確了城市黑臭水體整治的目標和要求。黑臭河道等水體的整治不僅涉及給排水等專項規(guī)劃，還涉及濱水空間的規(guī)劃設計，需要通過科學的規(guī)劃和景觀設計，統(tǒng)籌城市水環(huán)境整治和濱水空間的品質(zhì)提升，在改善水質(zhì)的同時增強濱水空間的可達性，完善配套服務功能，提升濱水空間的吸引力。

十八大提出了建設“美麗中國”的發(fā)展目標，中央明確要求“把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃”。2015年11月住建部下發(fā)《關于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導意見》，要求力爭到2020年全國所有縣（市）要完成縣（市）域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制或修編，實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃基本覆蓋。

2012年住建部頒布了《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標體系》。2014年住建部會同科技部聯(lián)合下發(fā)了開展國家智慧城市試點的通知，目前全國已有290個國家智慧城市試點。

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，不僅推動著經(jīng)濟和社會組織方式的變革，也在重塑著城鄉(xiāng)關系和城市網(wǎng)絡。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，智慧城市規(guī)劃不僅僅是一種規(guī)劃類型，更是一種規(guī)劃思維，需要作為城市規(guī)劃的嶄新命題認真學習、追蹤研究。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者不僅需要深入研究“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的城鄉(xiāng)變化，也需要有效綜合運用現(xiàn)代技術手段，不斷增強城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的科學性。

中國是城市數(shù)據(jù)資源最豐富的國家，數(shù)據(jù)給城市的價值巨大。隨著大數(shù)據(jù)平臺在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的快速興起，人、大數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃三者之間的意義，也為當下城市規(guī)劃的創(chuàng)新點明了一個發(fā)展的方向。2014年3月國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中就提到明確提出要回到“人的城鎮(zhèn)化”上來。北京市城市規(guī)劃設計研究院的規(guī)劃師龍瀛博士認為，傳統(tǒng)的規(guī)劃，往往“見物不見人”。而要想實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，城市規(guī)劃的模式亟需轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

城市規(guī)劃不是“短道跑”，久久為功才能利在千秋。以歷史的眼光以及全球的視野緊貼時代的發(fā)展癥候規(guī)劃城市發(fā)展路徑是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然。為人民謀福利，到以人民為中心的發(fā)展，回歸城市的本源。城市規(guī)劃正是為人民謀求更好的生存空間而進行的不懈追尋。