■文／楊燕綏

馬克思從統(tǒng)治視角揭示了國(guó)家機(jī)器的本質(zhì)。亞里士多德從政體視角研究國(guó)家，認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)城邦的職能組織、城邦公職的分配制度、城邦居民用以分配政治權(quán)力的體系，把以中產(chǎn)階級(jí)為主體組成的兼顧貧富兩者利益的共和政體視為最理想的政體。這些古老的國(guó)家學(xué)說今天并未過時(shí)。本文從國(guó)家養(yǎng)老金（即中央統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金）的視角看我們的國(guó)家機(jī)器的公共品生產(chǎn)能力、看服務(wù)型政府建設(shè)，從而理解黨的十九大報(bào)告提出建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的重大意義。

“我國(guó)社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，十九大報(bào)告的這一科學(xué)論斷同樣適用于社會(huì)保障領(lǐng)域。

統(tǒng)籌養(yǎng)老金挑戰(zhàn)服務(wù)型政府建設(shè)

我國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)時(shí)代的職工退休金制度的管理體制是單位統(tǒng)籌、結(jié)余地市調(diào)劑，現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制是地市統(tǒng)籌、結(jié)余省級(jí)調(diào)劑，2018年將從省級(jí)統(tǒng)籌向中央調(diào)劑制過渡，邁出實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步。

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)“中央定目標(biāo)和兜底、地方調(diào)劑和補(bǔ)差、基層統(tǒng)籌和擔(dān)責(zé)”的責(zé)任下行的運(yùn)行機(jī)制，反映了我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)家活動(dòng)形式和社會(huì)關(guān)系。在中國(guó)成為經(jīng)濟(jì)大國(guó)且向強(qiáng)國(guó)發(fā)展之時(shí)，這種機(jī)制缺陷導(dǎo)致的社會(huì)矛盾日益凸顯，主要體現(xiàn)在：（1）不利于地區(qū)均衡發(fā)展。基層政府之間已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽的地方關(guān)系，養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌進(jìn)一步加劇了這種關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率低且結(jié)余多，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)費(fèi)率高且有當(dāng)期資金缺口。（2）不適應(yīng)人口流動(dòng)?；诘胤奖Ｗo(hù)主義，地方政府熱衷于動(dòng)員流動(dòng)人口參保以擴(kuò)面征繳，但不希望流動(dòng)人口在流出時(shí)全部轉(zhuǎn)走已繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這導(dǎo)致退保斷?，F(xiàn)象，后期擴(kuò)面困難。（3）不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)在“領(lǐng)走別人孩子富自己家”，發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為是欠發(fā)達(dá)地區(qū)“家長(zhǎng)不作為導(dǎo)致孩子離家出走”，年輕人用腳說話，人口結(jié)構(gòu)和資源配置愈加不均衡。

在中國(guó)從大國(guó)走向強(qiáng)國(guó)之際，2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第一次明確提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”；2011年發(fā)布的《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》首次提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，次年“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”寫進(jìn)十八大報(bào)告，并被寫進(jìn)2013年十八屆三中全會(huì)公報(bào)、2015年十八屆五中全會(huì)公報(bào)；2017年十九大報(bào)告更明確指出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。為什么這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)如此艱難？關(guān)鍵之一在于只有目標(biāo)、沒有完善的生產(chǎn)養(yǎng)老金公共品的體制機(jī)制。

2015年我國(guó)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重超過50%，這是一個(gè)質(zhì)的變化，意味著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)。而早在2010年的《政府工作報(bào)告》已明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出“建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)”和“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”的任務(wù)目標(biāo)，是對(duì)十八大以來(lái)執(zhí)行這個(gè)目標(biāo)任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，沒有一個(gè)網(wǎng)格式和無(wú)縫隙的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金流和信息流則無(wú)法暢通無(wú)阻地運(yùn)行，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌難以盡快實(shí)現(xiàn)。

統(tǒng)籌養(yǎng)老金依賴全國(guó)統(tǒng)一的社保平臺(tái)

后工業(yè)化、互聯(lián)網(wǎng)和服務(wù)型政府的概念緊密相連，反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系。服務(wù)型政府與官僚政府的主要區(qū)別之一即重執(zhí)行。在現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器中，生產(chǎn)國(guó)家養(yǎng)老金的體制機(jī)制由國(guó)家社會(huì)保障總局和網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制組成，由此形成居民數(shù)據(jù)向上集中的，中央頂層設(shè)計(jì)與生產(chǎn)的，從地方到基層自成體系的國(guó)家養(yǎng)老金生產(chǎn)線（見圖）。

國(guó)家養(yǎng)老金（中央統(tǒng)籌）生產(chǎn)體系

首先，建議設(shè)立社會(huì)保障總局，實(shí)行社會(huì)保障一卡通。

美國(guó)在1964年設(shè)立的國(guó)家社會(huì)保障總署，直接隸屬總統(tǒng)辦公室。澳大利亞在中央建立一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（central-link)，大部制下不再設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在歐盟初建期，12個(gè)成員國(guó)之間搭建了社會(huì)保障銀行（cross-roadbank)。總之，工業(yè)化國(guó)家在20世紀(jì)六七十年代陸續(xù)完成了這個(gè)轉(zhuǎn)變，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

在我國(guó)，目前國(guó)務(wù)院設(shè)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)均為管制機(jī)構(gòu)和稅費(fèi)征收機(jī)制，尚缺乏公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，亟待設(shè)立具有權(quán)威性的國(guó)家社會(huì)保障總局，好比生產(chǎn)國(guó)家基本養(yǎng)老金的機(jī)器，承擔(dān)國(guó)家基本養(yǎng)老金（并列基本醫(yī)療保障）的頂層設(shè)計(jì)和核心生產(chǎn)線的職責(zé)，由一個(gè)部門則難以完成如此重任。社會(huì)保障是公共服務(wù)的“龍頭”、社會(huì)保障號(hào)是“龍鼻子”，牽住“龍鼻子”好比握住機(jī)器的開關(guān)，從而整合居民信息，執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八條規(guī)定，提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)登記、個(gè)人權(quán)益記錄、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付等工作。按照一號(hào)、一戶、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)窗口和一站式的路徑，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，是服務(wù)型政府建設(shè)的必由之路。

其次，根據(jù)服務(wù)型政府需要構(gòu)建網(wǎng)格式執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制不順，管理服務(wù)和信息系統(tǒng)缺乏“全國(guó)一盤棋”和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)一性、整體性問題突出，尚沒有全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)格式公共服務(wù)體系。城鄉(xiāng)之間、中央和地方、部門之間存在條塊分割、多龍治水的現(xiàn)象，地方關(guān)系以GDP競(jìng)賽為主，成為貫徹十四屆三中全會(huì)關(guān)于“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)”決定的障礙。而2010年十七屆五中全會(huì)要求“加強(qiáng)社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保障卡應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精確管理”，2015年十八屆五中全會(huì)決定“實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人群全覆蓋”，又為打造全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)提供了機(jī)遇。

我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展不均衡的主要原因如下：一是體系仍不健全。不協(xié)調(diào)、不平衡，即使是一項(xiàng)制度在各地政策標(biāo)準(zhǔn)也不完全統(tǒng)一。二是保障范圍不充分。養(yǎng)老保險(xiǎn)至少還有1億人游離于制度外，主要是民營(yíng)企業(yè)、小型科技企業(yè)、靈活就業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者比如快遞員、低收入者，他們或因門檻高“繳不起”，或因戶籍問題“繳不了”，或因各種原因“不愿繳”。三是保障水平不平衡。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、制度之間、群體之間的保障水平存在較大差異。四是基金中長(zhǎng)期可持續(xù)能力不足與短期結(jié)構(gòu)性矛盾并存。五是多層次社保體系發(fā)展不平衡,補(bǔ)充機(jī)制的建立和發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無(wú)論是企業(yè)年金，還是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和健康保險(xiǎn)仍較滯后。六是社保公共服務(wù)的可及性、便捷化不充分不平衡。老百姓已習(xí)慣于基于互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)支付等技術(shù)帶來(lái)的快捷高效簡(jiǎn)便的產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)政府提供的公共服務(wù)提出了同樣的訴求。

實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，并非釋放地方政府和基層政府的養(yǎng)老金責(zé)任。需要的是一個(gè)信息向上集中、服務(wù)向下派送的網(wǎng)格式服務(wù)平臺(tái)，并需要依法規(guī)范基層政府、地方政府和中央政府的責(zé)任與分工，特別是“一把手”的焊工角色至關(guān)重要。首先，基層政府的責(zé)任是管理國(guó)民信息賬戶，做到參保人生存、死亡、退休、遷出、遷入5組數(shù)據(jù)一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不少，為國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金測(cè)算—預(yù)算—決算，以及確定費(fèi)基—費(fèi)率—替代率奠定基礎(chǔ)，這是國(guó)家生產(chǎn)基本養(yǎng)老金公共品的必要條件。其次，地方政府基于國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，建立“上通下達(dá)、左右暢通”的網(wǎng)格化養(yǎng)老金運(yùn)行機(jī)制，做好“二傳手”，履行統(tǒng)計(jì)、核對(duì)、分析和監(jiān)督的功能。最后，中央政府打造基本養(yǎng)老金公共品的生產(chǎn)線。建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)集于一身，經(jīng)辦服務(wù)體系與信息系統(tǒng)融于一體，以社會(huì)保障卡為唯一載體，線上線下銜接互通，形成“一號(hào)一網(wǎng)一窗一卡”的社會(huì)保險(xiǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”格局，為參保單位和參保人員提供全網(wǎng)式、全流程的方便快捷服務(wù)。

需要指出的是，要在國(guó)家層面建立中央平臺(tái)，以中央平臺(tái)為核心聯(lián)通全國(guó)所有層級(jí)和終端，構(gòu)建全國(guó)一體化社保公共服務(wù)信息平臺(tái)以及全國(guó)統(tǒng)一的五級(jí)社保經(jīng)辦管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。中央線上服務(wù)平臺(tái)中樞，統(tǒng)一入口，支持網(wǎng)站、移動(dòng)終端、12333電話、短信、自助終端等各類服務(wù)渠道的接入。服務(wù)模式實(shí)行線上線下融通互補(bǔ)，實(shí)體窗口推行綜合柜員制，實(shí)行“一站式”服務(wù)；線上應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)應(yīng)用等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)線上與線下服務(wù)渠道有機(jī)銜接，實(shí)行“一號(hào)”申請(qǐng)、“一窗”受理、“一網(wǎng)”通辦和“一卡”通行。打通信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一經(jīng)辦、業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享。統(tǒng)一規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)清單和業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)現(xiàn)路徑是借助“金保工程”二期建設(shè)，整合目前已經(jīng)建設(shè)的全民參保登記、異地就醫(yī)結(jié)算、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、異地居住人員待遇資格認(rèn)證等系統(tǒng)，創(chuàng)新擴(kuò)展移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在社保領(lǐng)域的應(yīng)用，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的公共服務(wù)信息化大平臺(tái)。綜上所述，中央統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金對(duì)服務(wù)型政府的挑戰(zhàn)，也是建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的機(jī)遇?！?/p>