朱忠福

（九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局，四川 九寨溝 623402）

眾所周知，九寨溝擁有多個(gè)響亮的“頭銜”：世界自然遺產(chǎn)地、世界生物圈保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園。為了與這些稱(chēng)號(hào)相對(duì)應(yīng)，成立了九寨溝世界遺產(chǎn)管理局、九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)管理局、九寨溝國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)管理局、九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園管理局，統(tǒng)稱(chēng)為九寨溝管理局。為了實(shí)現(xiàn)各個(gè)“頭銜”的功能目標(biāo)，制定了《九寨溝世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理規(guī)劃》[1]《四川九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》[2]《九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》[3]《九寨溝旅游區(qū)總體規(guī)劃》[4]《四川九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園規(guī)劃》[5]。一個(gè)九寨溝有六種稱(chēng)號(hào)，成立了五個(gè)管理局，制定了五個(gè)規(guī)劃，實(shí)行的是一套人馬、統(tǒng)一管理的體制。

一、九寨溝功能分區(qū)概述

九寨溝有多種稱(chēng)號(hào)，對(duì)此有不同規(guī)劃，體現(xiàn)了不同功能與特點(diǎn)，但其基本內(nèi)容和要求有共性：都需要處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。不同稱(chēng)號(hào)肩負(fù)的歷史使命各有偏重：遺產(chǎn)地強(qiáng)調(diào)必須保證遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性；生物圈保護(hù)區(qū)旨在展示和促進(jìn)人與生物圈之間的平衡關(guān)系；自然保護(hù)區(qū)側(cè)重保護(hù)生物多樣性與保障生態(tài)安全；風(fēng)景名勝區(qū)承擔(dān)著保護(hù)景觀與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重責(zé)任；旅游景區(qū)重視“以人為本”的旅游服務(wù)環(huán)境開(kāi)發(fā)；地質(zhì)公園關(guān)注通過(guò)保護(hù)地質(zhì)遺跡資源來(lái)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于目標(biāo)不同，在功能區(qū)劃上有明顯差異。

（一）九寨溝世界自然遺產(chǎn)地

《九寨溝世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理規(guī)劃》以《四川九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》和《九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》保護(hù)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，將九寨溝遺產(chǎn)地分為資源嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、資源有限利用區(qū)、建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)、緩沖區(qū)四個(gè)區(qū)域。資源嚴(yán)格保護(hù)區(qū)與自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)一致，執(zhí)行最嚴(yán)格的資源保護(hù)措施。資源有限利用區(qū)位于自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，允許旅游活動(dòng)。建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)包括風(fēng)景名勝區(qū)的三級(jí)保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)中的社區(qū)部分，可接受較高強(qiáng)度的資源利用。緩沖區(qū)指遺產(chǎn)地外圍相關(guān)環(huán)境地帶（600平方公里），允許一定強(qiáng)度的資源利用。

聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心公布信息將九寨溝世界遺產(chǎn)地劃分為遺產(chǎn)地 （720平方公里）與外圍保護(hù)區(qū)（600平方公里）兩部分，分區(qū)邊界與遺產(chǎn)規(guī)劃一致。遺產(chǎn)地要保護(hù)其遺產(chǎn)價(jià)值不受人類(lèi)活動(dòng)直接侵蝕；緩沖區(qū)要保護(hù)遺產(chǎn)價(jià)值不因?yàn)閰^(qū)域外資源開(kāi)發(fā)而受到損害。

（二）九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)

世界生物圈保護(hù)區(qū)和世界遺產(chǎn)地同屬聯(lián)合國(guó)教科文組織在世界范圍內(nèi)建立的兩大保護(hù)系列。九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)是1997年12月15日被列入世界生物圈保護(hù)區(qū)名錄的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)成立九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)管理局，也就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)世界生物圈保護(hù)區(qū)的規(guī)劃。在《九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)》申報(bào)材料中，將九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、過(guò)渡區(qū)。核心區(qū)589.1平方公里，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，可以開(kāi)展影響低的活動(dòng)。緩沖區(qū)53.8平方公里，只能進(jìn)行符合保護(hù)目標(biāo)的活動(dòng)。過(guò)渡區(qū)417.9平方公里，包括當(dāng)時(shí)的九寨溝鎮(zhèn)、塔藏鄉(xiāng)、龍康鄉(xiāng)，該區(qū)允許開(kāi)展更多活動(dòng)。

（三）九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

九寨溝自然保護(hù)區(qū)面積643平方公里，《九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》將其分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。核心區(qū)497.8平方公里，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入。緩沖區(qū)90.3平方公里，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)。實(shí)驗(yàn)區(qū)54.9平方公里，可進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化繁殖珍稀瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)。

1995年九寨溝自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃只將九寨溝分為核心區(qū)（589.2平方公里）、實(shí)驗(yàn)區(qū)（53.8平方公里）兩部分。2000年對(duì)1995年的第一次規(guī)劃進(jìn)行了功能區(qū)劃調(diào)整，將扎如溝的一部分納入實(shí)驗(yàn)區(qū)，增設(shè)緩沖區(qū)，變?yōu)楝F(xiàn)有的九寨溝自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)。

（四）九寨溝國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)

《九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》將九寨溝劃分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)保護(hù)區(qū)以及外圍保護(hù)地帶。其中，特級(jí)、一級(jí)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，即九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍，是九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)，面積為643平方公里。特級(jí)保護(hù)區(qū)588平方公里，范圍為自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，禁止除科學(xué)研究以外的一切人為活動(dòng)。一級(jí)保護(hù)區(qū)12平方公里，是自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)（55平方公里）內(nèi)的景點(diǎn)及景點(diǎn)周?chē)嚓P(guān)環(huán)境空間。二級(jí)保護(hù)區(qū)43平方公里，是自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)除去一級(jí)保護(hù)區(qū)外的地帶。三級(jí)保護(hù)區(qū)77平方公里，指漳扎鎮(zhèn)作為風(fēng)景區(qū)旅游鎮(zhèn)的范圍及其相關(guān)環(huán)境。外圍保護(hù)地帶600平方公里，是風(fēng)景區(qū)外圍相關(guān)環(huán)境地帶。

（五）九寨溝國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)

《九寨溝旅游區(qū)總體規(guī)劃》將九寨溝旅游區(qū)分為三大板塊：九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)、九寨國(guó)家森林公園、漳扎鎮(zhèn)域，面積約1200平方公里?？傮w功能分區(qū)為“1-5-1-2”的形體結(jié)構(gòu)，即一個(gè)旅游城鎮(zhèn)、五個(gè)核心景區(qū)、一個(gè)配套景區(qū)、兩條主游線。

一個(gè)旅游城鎮(zhèn)指漳扎國(guó)際旅游鎮(zhèn)，主要開(kāi)展綜合接待服務(wù)管理、休閑度假、藏民俗風(fēng)情體驗(yàn)活動(dòng)。五個(gè)核心景區(qū)為：樹(shù)正景區(qū)，開(kāi)展高山湖泊奇景觀光項(xiàng)目；諾日朗景區(qū)，開(kāi)展高山瀑群奇景觀光項(xiàng)目；劍巖景區(qū)，開(kāi)展高山原始森林觀光項(xiàng)目；長(zhǎng)海景區(qū)，開(kāi)展高山湖泊奇景觀光項(xiàng)目；扎如景區(qū)，開(kāi)展自然生態(tài)旅游及原生態(tài)藏文化體驗(yàn)。一個(gè)配套景區(qū)指九寨天堂景區(qū)，包括九寨天堂、甲蕃古城，功能為召開(kāi)會(huì)議、開(kāi)展休閑度假活動(dòng)。兩條主游線為：九寨天堂景區(qū)→樹(shù)正景區(qū)→諾日朗景區(qū)→劍巖景區(qū)→長(zhǎng)海景區(qū) （往返）；九寨天堂景區(qū)→扎如景區(qū)（往返）。

（六）九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園

《四川九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園規(guī)劃》將九寨溝總體布局為“一帶三線四區(qū)”，面積729.6平方公里。一帶：漳扎鎮(zhèn)國(guó)際旅游鎮(zhèn)，面積74.87平方公里，為公園核心地質(zhì)遺跡分布區(qū)的外圍區(qū)域，主要執(zhí)行游客服務(wù)、科普教育、門(mén)區(qū)功能。三線：即三條旅游主線，九寨溝口→諾日朗；諾日朗→原始森林；諾日朗→長(zhǎng)海。四區(qū)：即樹(shù)正、日則、長(zhǎng)海、扎如四個(gè)景區(qū)，總面積654.73平方公里。

將九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園劃分為九個(gè)不同的功能區(qū)域。（1）門(mén)區(qū)：公園門(mén)口，其面積為0.04平方公里；（2）公園管理區(qū)：設(shè)在九寨溝口，面積為0.45平方公里；（3）科普教育區(qū)：設(shè)立在九寨溝口廣場(chǎng)，面積為0.06平方公里；（4）游客服務(wù)區(qū)：共五個(gè)，面積為12.35平方公里；（5）游覽區(qū)：溝口至長(zhǎng)海原始森林，外加扎如生態(tài)游覽區(qū),面積為45.46平方公里；（6）地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)：分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)保護(hù)區(qū)，總面積約117.54平方公里；（7）自然生態(tài)區(qū)：面積約532.20平方公里；（8）人文景觀區(qū)：共兩個(gè)，面積1.66平方公里；（9）原有居民點(diǎn)保留區(qū)：面積為19.84平方公里，包括荷葉、亞納、盤(pán)亞、尖盤(pán)、隆康、丹布、熱西、則查洼、樹(shù)正、叢亞、彭布等居民點(diǎn)。

二、不同類(lèi)別分區(qū)存在的問(wèn)題

（一）各類(lèi)規(guī)劃邊界不同

九寨溝世界自然遺產(chǎn)地是以九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)的名義申報(bào)的，所以九寨溝遺產(chǎn)地與風(fēng)景名勝區(qū)的邊界完全一致，面積為720平方公里，另有外圍保護(hù)地帶600平方公里。除此之外，其他類(lèi)別皆不相同。九寨溝國(guó)家地質(zhì)公園總面積729.6平方公里；九寨溝旅游區(qū)總面積約1200平方公里；九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積643平方公里；九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)總面積1060.9平方公里；同一地域，名稱(chēng)不同，面積不同，邊界范圍也不相同。九寨溝管理局實(shí)際上只管理643平方公里的自然保護(hù)區(qū)范圍，其他區(qū)域?qū)儆诰耪瘻峡h漳扎鎮(zhèn)管轄。

（二）各類(lèi)規(guī)劃分區(qū)有矛盾

各類(lèi)主題規(guī)劃在分區(qū)或功能上有明顯矛盾。一是風(fēng)景名勝區(qū)一、二級(jí)保護(hù)區(qū)與自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)相對(duì)應(yīng)，前者的保護(hù)區(qū)注重的是在風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)保護(hù)，而后者的實(shí)驗(yàn)區(qū)注重的是在自然資源保護(hù)的同時(shí)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)。二是扎如溝納久坡位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，而風(fēng)景名勝區(qū)卻在此規(guī)劃了三級(jí)公路、停車(chē)場(chǎng)、服務(wù)部等旅游設(shè)施建設(shè)。三是風(fēng)景名勝區(qū)近期規(guī)劃中設(shè)計(jì)了轉(zhuǎn)山路、褡褳海、黑海等位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的扎如溝生態(tài)旅游線路，與自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)禁止開(kāi)發(fā)的規(guī)定相沖突。四是風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)將紅海、黑海、褡褳海納入其范圍，指出其核心景區(qū)范圍即國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍 （面積643平方公里），而實(shí)際上九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是不包括紅海、黑海和褡褳海的，這樣就使風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)643平方公里的范圍無(wú)法與自然保護(hù)區(qū)范圍相重疊。五是國(guó)家地質(zhì)公園規(guī)劃中，將紅海、褡褳海、黑海納入范圍，但在規(guī)劃圖中卻將黑海拒之門(mén)外；日則保護(hù)站泉群等屬地質(zhì)公園特級(jí)保護(hù)點(diǎn)，禁止除科學(xué)研究和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工程外的一切人為活動(dòng)，但卻位于自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的旅游活動(dòng)帶。

（三）既有的生態(tài)紅線區(qū)與功能分區(qū)關(guān)系不清

生態(tài)紅線是指為維護(hù)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求劃定的需實(shí)施特殊保護(hù)的區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施分類(lèi)管控，按照保護(hù)和管理的嚴(yán)格程度，將生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃分為一類(lèi)管控區(qū)和二類(lèi)管控區(qū)。自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)紅線的關(guān)系密切，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被劃入生態(tài)保護(hù)紅線。一類(lèi)管控區(qū)包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，禁止任何形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，必要的科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)活動(dòng)必須依法進(jìn)行審批。未納入一類(lèi)管控區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)為二類(lèi)管控區(qū)，二類(lèi)管控區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理制度，根據(jù)紅線區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能維護(hù)需求，由相關(guān)部門(mén)依法制定負(fù)面清單并組織實(shí)施。在此，自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)在生態(tài)紅線中的定位十分模糊。

（四）部分功能分區(qū)邊界有爭(zhēng)議

九寨溝世界自然遺產(chǎn)地與風(fēng)景名勝區(qū)的功能區(qū)劃邊界是高度吻合的，但外圍保護(hù)區(qū)在規(guī)劃地圖中的實(shí)際量測(cè)值只有460平方公里，與規(guī)劃文字所述的600平方公里外圍保護(hù)地帶相左。

1997年九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)核心區(qū)面積為589.1平方公里，與自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)及緩沖區(qū)面積之和588.1平方公里相當(dāng)；生物圈保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)面積53.8平方公里，與自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)54.9平方公里相當(dāng)；但生物圈保護(hù)區(qū)過(guò)渡區(qū)面積417.9平方公里具體邊界不明。在歷史資料中沒(méi)有找到與九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)申報(bào)文字相一致的功能區(qū)劃圖，權(quán)威歷史地圖也未對(duì)位于九寨溝鎮(zhèn)、塔藏鄉(xiāng)、龍康鄉(xiāng)的九寨溝生物圈保護(hù)區(qū)過(guò)渡區(qū)進(jìn)行過(guò)制圖表達(dá)。

從1984年起，九寨溝縣行政區(qū)劃進(jìn)行了幾次范圍與邊界的調(diào)整。1989年，省政府批準(zhǔn)建立九寨溝鎮(zhèn)，將塔藏鄉(xiāng)的漳扎村、彭豐村，隆康鄉(xiāng)的扎如村、荷葉村、樹(shù)正村劃歸九寨溝鎮(zhèn)管轄。1992年，又將塔藏鄉(xiāng)、隆康鄉(xiāng)的所有村劃歸九寨溝鎮(zhèn)管轄。1998年，九寨溝鎮(zhèn)更名為漳扎鎮(zhèn)。因九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)申報(bào)時(shí)處于特定的歷史時(shí)期，材料中并沒(méi)有明確給出相應(yīng)功能分區(qū)圖，僅能根據(jù)相關(guān)線索推測(cè)當(dāng)時(shí)九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)功能分區(qū)。

三、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）各類(lèi)規(guī)劃目標(biāo)重點(diǎn)不同

當(dāng)前各類(lèi)規(guī)劃在行政上分屬不同的職能部門(mén)，各部門(mén)在行政職責(zé)與關(guān)注重點(diǎn)上的差異，導(dǎo)致各類(lèi)規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)上各不相同。各類(lèi)別規(guī)劃主題都非常突出，都是圍繞自己將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行功能分區(qū)。九寨溝牌子多，規(guī)劃數(shù)量也多，各種規(guī)劃內(nèi)容交叉重復(fù)、基礎(chǔ)口徑不一致，常常出現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢等問(wèn)題，最終導(dǎo)致某些規(guī)劃實(shí)施效率低下，徒有其名。

（二）規(guī)劃依靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一

由于各規(guī)劃單位編制規(guī)劃時(shí)主要采用本部門(mén)或本系統(tǒng)的各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使用的是不同的軟件、不同的底圖、不同的地理空間坐標(biāo)體系，在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)格式、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及處理方式等方面存在較大的差異；甚至在做同類(lèi)總體規(guī)劃時(shí)，使用的是不同的團(tuán)隊(duì)，或者是因時(shí)間跨度大，新、舊規(guī)劃者之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致各類(lèi)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不具備可比性、可能在同片地理空間的功能定位與管制要求上出現(xiàn)矛盾。

（三）行業(yè)條塊分割，利益需求不同

每個(gè)行業(yè)都有獨(dú)自的運(yùn)作規(guī)則，每個(gè)部門(mén)都有自己的切身利益，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，許多核心資料不能充分共享。規(guī)劃單位作為規(guī)劃成果的持有者，往往是各類(lèi)成果的集大成者。規(guī)劃者在規(guī)劃前想方設(shè)法收集各種資料，但往往收效甚微，他們只好根據(jù)已有調(diào)研情況與有限資料進(jìn)行規(guī)劃作業(yè)，某些成果出來(lái)后令人困惑。這種規(guī)劃實(shí)施主體部門(mén)利益的阻隔，導(dǎo)致部分項(xiàng)目工作協(xié)調(diào)難、建設(shè)落地難。

（四）功能分區(qū)名稱(chēng)不統(tǒng)一

如前文中提到的，九寨溝世界自然遺產(chǎn)地分四個(gè)區(qū)（嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、有限利用區(qū)、建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)、緩沖區(qū)），世界生物圈保護(hù)區(qū)分三個(gè)區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)、過(guò)渡區(qū)），國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分三個(gè)區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)），國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)分五個(gè)區(qū)（特級(jí)保護(hù)區(qū)、一二三級(jí)保護(hù)區(qū)、外圍保護(hù)地帶），國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)分為“1-5-1-2”形體結(jié)構(gòu)（一旅游鎮(zhèn)、五核心景區(qū)、一配套景區(qū)、兩主游線），國(guó)家地質(zhì)公園分為九個(gè)區(qū)（門(mén)區(qū)、管理區(qū)、科普區(qū)、服務(wù)區(qū)、游覽區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、生態(tài)區(qū)、人文景觀區(qū)、原居民點(diǎn)保留區(qū)）。很顯然，分區(qū)名類(lèi)太多，名稱(chēng)不統(tǒng)一，沒(méi)有相互聯(lián)系，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

四、思考與建議

（一）九寨溝世界自然遺產(chǎn)地功能區(qū)劃應(yīng)嚴(yán)格遵循《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》

2016年3月1日起施行的 《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》[6]將世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍分為核心保護(hù)區(qū)、保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)。九寨溝世界遺產(chǎn)規(guī)劃中的大類(lèi)功能分區(qū)并未嚴(yán)格按照《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》要求來(lái)劃分，而是根據(jù)遺產(chǎn)地功能特點(diǎn)作了非常細(xì)致的分區(qū)。既然九寨溝世界自然遺產(chǎn)地是以九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)為主體申報(bào)的，世界遺產(chǎn)規(guī)劃界線就應(yīng)當(dāng)與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃高度一致。由此建議：風(fēng)景名勝區(qū)的特級(jí)保護(hù)區(qū)與世界遺產(chǎn)地的核心保護(hù)區(qū)一致；風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)保護(hù)區(qū)，在世界遺產(chǎn)功能區(qū)劃中統(tǒng)稱(chēng)保護(hù)區(qū)；風(fēng)景名勝區(qū)的外圍保護(hù)地帶與世界遺產(chǎn)地緩沖區(qū)保持一致。

（二）小比例尺規(guī)劃定性，大比例尺規(guī)劃定界

九寨溝以前的各類(lèi)總規(guī)，幾乎都是在小比例尺地形圖上勾繪的，要非常準(zhǔn)確地定出實(shí)際界線非常困難。九寨溝近年來(lái)發(fā)展迅速，對(duì)精細(xì)化管理的要求日益迫切，主要體現(xiàn)在對(duì)大比例尺地形圖的需求上。地形圖是九寨溝空間位置管理的基礎(chǔ)，是一切規(guī)劃設(shè)計(jì)、保護(hù)與發(fā)展項(xiàng)目的工作底圖，其重要性不言而喻。小比例尺地形圖上作出的規(guī)劃空間位置較為粗略，適用于大范圍、大區(qū)域的宏觀布局，雖有大致量化，但更趨向于定性描述；而大比例尺地形圖能更精細(xì)地反映地勢(shì)高低起伏的變化，準(zhǔn)確確定界線，并能給各項(xiàng)保護(hù)與管理工作提供更能滿足實(shí)際需求的空間位置信息。

（三）調(diào)整生態(tài)紅線，實(shí)現(xiàn)震后恢復(fù)提升

四川省生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃中，九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬岷山生物多樣性保護(hù)水源涵養(yǎng)區(qū)，其核心區(qū)和緩沖區(qū)是生態(tài)紅線區(qū)，禁止任何形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，必要的科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)活動(dòng)必須依法進(jìn)行審批。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或景觀的生產(chǎn)設(shè)施，但應(yīng)當(dāng)明確指出實(shí)驗(yàn)區(qū)在生態(tài)紅線區(qū)之外。其實(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)地、地質(zhì)公園等依法設(shè)立的各類(lèi)保護(hù)區(qū)域，實(shí)際上是按照現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行管理的。自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃十分嚴(yán)格，要調(diào)整相應(yīng)的生態(tài)紅線很困難，但從震后生態(tài)恢復(fù)重建與提升發(fā)展的角度，建議將原生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)與自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)接壤的部分呈點(diǎn)、線、條狀分布的斑塊調(diào)出生態(tài)紅線區(qū)：一是扎依扎嘎轉(zhuǎn)山路；二是主景區(qū)內(nèi)2017年8月8日地震后嚴(yán)重受損、難以自然恢復(fù)、需要工程措施修復(fù)與保護(hù)的林斑；三是長(zhǎng)草坪至黑海、原始森林至長(zhǎng)海、曲那俄溝、藏馬龍里溝、丹祖溝等需要護(hù)林防火巡山通道的條狀地帶（見(jiàn)圖1）。

圖1 九寨溝保護(hù)區(qū)擬調(diào)出生態(tài)紅線區(qū)域示意圖

（四）以震后重建總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，多規(guī)合一，協(xié)調(diào)發(fā)展

2014年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣多規(guī)合一。九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)面積720平方公里，國(guó)家地質(zhì)公園公園面積729.6平方公里，它們?cè)诒Ｗo(hù)與發(fā)展的內(nèi)容上沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，土地范圍幾乎一致，應(yīng)將具體邊界合二為一。九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積643平方公里，加上漳扎鎮(zhèn)核心旅游區(qū)77平方公里，正好等于風(fēng)景名勝區(qū)的720平方公里。經(jīng)測(cè)算，如果將漳扎鎮(zhèn)其他區(qū)域納入進(jìn)來(lái)，剛好能解決600平方公里外圍保護(hù)地帶落地的問(wèn)題。九寨溝世界生物圈保護(hù)區(qū)核心區(qū)為自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)之和，生物圈緩沖區(qū)與自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)相同，應(yīng)調(diào)整生物圈過(guò)渡區(qū)使其與風(fēng)景區(qū)外圍保護(hù)地帶一致。

建議借九寨溝震后恢復(fù)重建之機(jī)，以600平方公里外圍保護(hù)區(qū)（即外圍保護(hù)地帶）能落地的九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)（見(jiàn)圖2）為藍(lán)本，將所有類(lèi)別的保護(hù)地統(tǒng)一修編、統(tǒng)一規(guī)劃，共享邊界，統(tǒng)籌管理，解決現(xiàn)有功能區(qū)劃中存在的問(wèn)題。

圖2 九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)

參考文獻(xiàn)：

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