王 軍, 陳欣盛, 李少龍, 陳 光, 潘 梁

(1. 江蘇大學(xué) 土木工程與力學(xué)學(xué)院, 江蘇 鎮(zhèn)江 212013; 2. 北京世紀(jì)中天國(guó)際建筑設(shè)計(jì)有限公司, 北京 100081; 3. 鎮(zhèn)江市城市干道工程建設(shè)辦公室, 江蘇 鎮(zhèn)江 212001; 4. 光銘FM&BIM研究院, 上海 201600)

近年來(lái)，為適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，提升城市居民的生活品質(zhì)和提高城市綜合承載力，在國(guó)務(wù)院明確部署和住建部、財(cái)政部的強(qiáng)力推動(dòng)下，我國(guó)許多城市掀起建設(shè)地下綜合管廊的熱潮，投入大量的財(cái)力、物力和人力推動(dòng)綜合管廊行業(yè)的發(fā)展，我國(guó)綜合管廊的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)正處于積累經(jīng)驗(yàn)和完善階段。2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》發(fā)布，專門指出推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，實(shí)行有償使用，建立合理收費(fèi)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與綜合管廊的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。2016年5月，李克強(qiáng)總理考察武漢中央商務(wù)區(qū)地下綜合管廊工程，強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善回報(bào)機(jī)制吸引更多社會(huì)資本參與綜合管廊建設(shè)。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年12月，全國(guó)147個(gè)城市28個(gè)縣已累計(jì)開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2005 km[1]。2017年伊始，多省市已出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃，加速推進(jìn)綜合管廊建設(shè)。筆者專程前往海南省海口市考察調(diào)研，?？谑械叵戮C合管廊項(xiàng)目是我國(guó)第一批城市地下綜合管廊試點(diǎn)工程，?？谑械叵戮C合管廊(2015—2016)一期試點(diǎn)工程共建設(shè)六條綜合管廊，分別位于海口市長(zhǎng)濱路、長(zhǎng)濱十七街、海秀路、天翔路、海濤路與長(zhǎng)秀大道，2017年又開(kāi)工建設(shè)8條地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目，總長(zhǎng)度約17.66 km[2]。

基于對(duì)綜合管廊建設(shè)和發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)，本文擬對(duì)我國(guó)城市地下綜合管廊建設(shè)及運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并給出相應(yīng)的意見(jiàn)與建議，希望能為我國(guó)城市地下綜合管廊的健康發(fā)展提供有益的理論探討。

1 綜合管廊的定義及建設(shè)意義

1.1 綜合管廊的定義

地下綜合管廊(Utility Tunnel)是指建于城市地下用于容納兩類及以上為滿足生活、生產(chǎn)需要的給水、雨水、污水、再生水、天然氣、熱力、電力、通信等市政管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施[3]。圖1為海口市地下綜合管廊主干混合型斷面圖。

圖1 海口市地下綜合管廊主干混合型斷面/mm

綜合管廊根據(jù)功能類型可分為干線綜合管廊、支線綜合管廊和纜線綜合管廊。干線綜合管廊用于容納城市主干市政管線，管廊內(nèi)設(shè)置工作通道、照明、通風(fēng)和消防等設(shè)備；支線綜合管廊用于容納城市配給市政管線，管廊內(nèi)設(shè)置工作通道、照明、通風(fēng)和消防等設(shè)備；纜線綜合管廊用于容納電力電纜及通信線纜，設(shè)有可開(kāi)啟蓋板，但其內(nèi)部不提供工作通道，管廊內(nèi)通常不設(shè)置照明、通風(fēng)、消防等設(shè)備[3]。

1.2 綜合管廊的建設(shè)意義

綜合管廊的建設(shè)是城市市政管網(wǎng)建設(shè)與管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)，具有顯著的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

(1)保障城市地下管線的安全運(yùn)作，延長(zhǎng)市政管線的使用壽命，有效解決市政管線反復(fù)開(kāi)挖造成的“馬路拉鏈”頑疾，延長(zhǎng)道路使用年限；

(2)科學(xué)開(kāi)發(fā)城市地下空間資源，集約化使用地下空間，提高城市地下空間利用率，節(jié)約土地資源；

(3)極大地方便市政管線的日常檢修和維護(hù)，提升城市市政管線整體防災(zāi)能力，增強(qiáng)城市功能；

(4)擴(kuò)大城市發(fā)展空間，改善城市環(huán)境，提升城市形象，促進(jìn)綜合管廊建設(shè)區(qū)域周圍的土地升值；

(5)有利于增加公共產(chǎn)品有效投資，綜合管廊正成為拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的新著力點(diǎn)。

2 綜合管廊的發(fā)展歷程

2.1 國(guó)外綜合管廊發(fā)展歷程

(1)歐洲

1833年法國(guó)巴黎市建造了世界上第一條城市地下綜合管廊，管廊內(nèi)容納了自來(lái)水、電力、通訊等管線。1861年，英國(guó)倫敦市修建了寬3.658 m，高2.317 m的地下綜合管廊。1893年，德國(guó)漢堡市開(kāi)始興建城市地下綜合管廊，管廊容納了自來(lái)水、通訊、電力、燃?xì)狻⑽鬯?、熱力等市政公用管線[4]。

(2)日本

日本是目前世界上城市地下綜合管廊建設(shè)最先進(jìn)的國(guó)家。1926年，日本為避免基礎(chǔ)設(shè)施管線在地震中遭受毀滅性破壞，便開(kāi)始建設(shè)地下綜合管廊；1963年，日本制定綜合管廊實(shí)施法；1991年，成立綜合管廊管理部門；地下綜合管廊作為道路的一個(gè)附屬工程，政府提供建設(shè)資金，管理由交通運(yùn)輸省下屬專職部門管理[4]。

2.2 國(guó)內(nèi)綜合管廊發(fā)展歷程

1958年，在天安門廣場(chǎng)敷設(shè)了1076 m的地下綜合管廊。1991年，臺(tái)灣的臺(tái)北市開(kāi)始修建共同溝。1994年，上海市浦東新區(qū)張楊路修建了大陸地區(qū)第一條規(guī)模最大、距離最長(zhǎng)的城市地下綜合管廊，全長(zhǎng)11.125 km，收容了給水、電力、信息與煤氣等四種市政管線[5]。

2009年10月，珠海市橫琴區(qū)發(fā)布的《橫琴新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》對(duì)橫琴新區(qū)綜合管廊建設(shè)給出大致走向，橫琴新區(qū)綜合管廊是中國(guó)內(nèi)地首個(gè)現(xiàn)代化的地下城市綜合管廊系統(tǒng)，綜合管廊服務(wù)于整個(gè)橫琴新區(qū)，服務(wù)面積覆蓋橫琴新區(qū)106.46 km2。橫琴新區(qū)綜合管廊總長(zhǎng)33.4 km，其中單艙綜合管廊7.6 km，雙艙綜合管廊19.2 km，三艙綜合管廊6.6 km，總投資19.8億元，全島綜合管廊為“日”字型布置，分別在環(huán)島北路、中心北路、中心南路各有控制中心1座[6]。

2015年4月，財(cái)政部與住建部公布海口市、白銀市、廈門市、蘇州市等10個(gè)首批地下綜合管廊試點(diǎn)城市。2016年4月，由財(cái)政部、住建部、水利部三部委共同評(píng)審確定廣州市、青島市、南寧市、鄭州市等15個(gè)第二批地下綜合管廊試點(diǎn)城市，中央財(cái)政給予綜合管廊試點(diǎn)城市專項(xiàng)資金補(bǔ)助[7]。

為全面推進(jìn)綜合管廊建設(shè)，政府部門陸續(xù)出臺(tái)各類政策措施，表1為2016年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的綜合管廊相關(guān)政策，表2為2017年全國(guó)各地綜合管廊項(xiàng)目推進(jìn)情況。

由此可見(jiàn)，目前從中央到地方都在積極推進(jìn)綜合管廊建設(shè)，給予綜合管廊項(xiàng)目在政策、資金和技術(shù)上的大力支持。

表1 2016年住建部城市地下綜合管廊相關(guān)政策

3 綜合管廊的投資建設(shè)模式

3.1 政府全權(quán)投資建設(shè)

政府全權(quán)投資建設(shè)模式是指綜合管廊主體工程以及附屬工程全部由政府投資建設(shè)，管廊建成后管線單位以租用或免費(fèi)使用管廊內(nèi)空間來(lái)自行敷設(shè)管線。政府投資建設(shè)的常見(jiàn)形式包括以下四種[8]。

(1)直接撥款：政府通過(guò)財(cái)政撥款的形式，將款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)為綜合管廊的建設(shè)資金，一次性全額提供以進(jìn)行管廊建設(shè)。

(2)銀行貸款：以具有政府職能的投資類公司作為法人單位，通過(guò)國(guó)有銀行的政策性貸款為綜合管廊建設(shè)提供資金。

(3)貼息資金：政府劃撥專項(xiàng)資金作為綜合管廊的建設(shè)資金，并將專項(xiàng)資金部分或全部地轉(zhuǎn)為貼息資金。

表2 2017年全國(guó)各地綜合管廊項(xiàng)目推進(jìn)情況

(4)以上三種方式的綜合運(yùn)用：綜合管廊建設(shè)資金一部分來(lái)源于政府直接撥款，另一部分來(lái)源于銀行貸款和貼息資金。

3.2 政府與管線單位聯(lián)合投資建設(shè)

政府和管線單位聯(lián)合投資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)綜合管廊的建設(shè)，政府與管線單位共同出資建設(shè)模式包括以下兩種。

(1)管線單位出資與政府補(bǔ)足模式：將各管線單位用于綜合管廊建設(shè)的資金集中起來(lái)作為建設(shè)資金，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)綜合管廊建設(shè)，綜合管廊建設(shè)投資成本與各管線單位出資總資金之間的差額由政府補(bǔ)足。

(2)政府與管線單位按比例分?jǐn)偰Ｊ剑赫淳C合管廊建設(shè)所需資金的一定比例出資，其余部分由各管線單位按一定比例分?jǐn)偂?/p>

3.3 政府與社會(huì)資本合作投資建設(shè)

社會(huì)資本可采用以下幾種模式參與綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)[9]。

(1)BOT模式：BOT(Building Operate Transfer)模式即建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交模式，是指政府與社會(huì)投資人簽訂BOT協(xié)議，社會(huì)投資人按合同規(guī)定從政府部門取得一定期限的綜合管廊項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后由其組建項(xiàng)目建設(shè)公司進(jìn)行項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在特定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)綜合管廊、并向入駐管線單位收取一定的租賃和維護(hù)費(fèi)用來(lái)收回投資、償還債務(wù)并獲得利潤(rùn)，在特許期滿后將綜合管廊項(xiàng)目無(wú)償移交給政府部門。城市地下綜合管廊BOT模式結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 城市地下綜合管廊BOT模式結(jié)構(gòu)

(2)TOT模式

TOT(Transfer Operate Transfer)模式即移交-運(yùn)營(yíng)-移交模式，是指社會(huì)投資人向政府購(gòu)買已經(jīng)建成的城市地下綜合管廊的所有權(quán)，并在一定的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)該綜合管廊項(xiàng)目以收回投資并獲取利益，而政府可將這筆資金用于再投資建設(shè)新的綜合管廊項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)期滿后社會(huì)投資人將綜合管廊重新交還給政府，該模式特別適合我國(guó)現(xiàn)階段城市地下綜合管廊建設(shè)投資由政府財(cái)政直接投入的現(xiàn)狀。城市地下綜合管廊TOT模式結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 城市地下綜合管廊TOT模式結(jié)構(gòu)

(3)BT模式

BT(Building Transfer)模式即建設(shè)-移交模式，是指由政府授予綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)特許權(quán)的社會(huì)投資人按照一定的法定程序組建BT項(xiàng)目公司，并進(jìn)行投資融資及項(xiàng)目建設(shè)，在雙方規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成綜合管廊建設(shè)任務(wù)且在項(xiàng)目竣工后按照前期約定進(jìn)行移交，再由政府部門按照約定的年限向社會(huì)投資人支付綜合管廊項(xiàng)目投資費(fèi)用。城市地下綜合管廊BT模式結(jié)構(gòu)如圖4所示。

圖4 城市地下綜合管廊BT模式結(jié)構(gòu)

4 綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理模式

2015年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確要求地下綜合管廊實(shí)行有償使用，各入廊管線單位應(yīng)向綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊使用費(fèi)用，我國(guó)部分已投入使用的城市地下綜合管廊情況見(jiàn)表3[10]。

表3 我國(guó)部分已投入使用的城市地下綜合管廊情況

4.1 管線入駐綜合管廊使用費(fèi)構(gòu)成

(1)管廊空間租用費(fèi)

地下綜合管廊空間租用費(fèi)是指各市政管線入駐綜合管廊后，管線單位需要向綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理單位繳納一定的管廊空間占用費(fèi)。

地下綜合管廊空間租用費(fèi)的收取方法一般有兩種方式，第一種是按照各管線所占管廊的空間比例分?jǐn)偸杖?；第二種是按照各管線傳統(tǒng)直埋的建設(shè)成本分?jǐn)偸杖?。第一種空間比例法，根據(jù)管線體積大小分?jǐn)傎M(fèi)用對(duì)于電力、通信等小口徑管線有利，給水、熱力、天然氣等大口徑管線的租位費(fèi)必然較高。第二種直埋成本法，根據(jù)各管線單位直埋管線的成本收取租位費(fèi)，此方式雖沒(méi)有增加管線單位的費(fèi)用支出，卻很難收回管廊的建設(shè)成本。

(2)管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)

綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)是指地下綜合管廊投入正式運(yùn)營(yíng)后，為保證地下綜合管廊的正常運(yùn)營(yíng)，需要投入的人力、物力以及持續(xù)維修保養(yǎng)和動(dòng)力能耗等產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。

管線單位作為綜合管廊直接服務(wù)對(duì)象，綜合管廊日常運(yùn)營(yíng)管理產(chǎn)生的這些費(fèi)用須由各管線單位分?jǐn)傊Ц叮C合管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用可采取各類管線占用管廊內(nèi)空間比例的方法收取。

4.2 綜合管廊收費(fèi)定價(jià)的影響因素

綜合管廊相關(guān)主體中的使用方(管線單位)、投資參與方(第三方投資者)和發(fā)起方(政府部門)是綜合管廊制定收費(fèi)定價(jià)模式需要考慮的重要影響因素，尤其管線單位的費(fèi)用支付能力，第三方投資者的投資回報(bào)要求以及政府部門的支持力度是綜合管廊建立收費(fèi)定價(jià)模式時(shí)必須考慮的因素。

(1)管線單位費(fèi)用支出的考慮

管線單位承擔(dān)入廊費(fèi)用的最大障礙在于入廊費(fèi)用是否超過(guò)管線直埋成本。目前的實(shí)際情況是：如果按管廊建設(shè)成本進(jìn)行分?jǐn)?，入廊費(fèi)用自然超過(guò)管線直埋成本，這就容易使管線單位產(chǎn)生抵觸心理，或是管線單位將額外的費(fèi)用間接轉(zhuǎn)嫁到最終用戶頭上。因此在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮直埋成本，還要考慮不同種類管線之間的相關(guān)費(fèi)用差異；另外管線未來(lái)的收益差異，也要綜合考慮。

(2)投資者對(duì)投資回報(bào)的要求

作為投資者，追求從綜合管廊項(xiàng)目中得到豐厚的投資回報(bào)，因而希望綜合管廊定價(jià)收費(fèi)越高越好。投資者的心理預(yù)期與付費(fèi)入廊的管線單位心理形成對(duì)立，容易造成入廊率低的現(xiàn)象發(fā)生。

因此，投資者追求投資回報(bào)應(yīng)考慮綜合管廊具有公益性質(zhì)的屬性特點(diǎn)，不應(yīng)單純追求經(jīng)濟(jì)效益，收益不足部分通過(guò)尋求政府支持的途徑予以解決。

(3)政府的支持力度

綜合管廊的建設(shè)目的是提升城市地下管線的科學(xué)管理，促進(jìn)城市地下空間的合理開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城市健康發(fā)展和為大眾提供更加良好的生活環(huán)境，屬于一項(xiàng)惠民工程。綜合管廊的建設(shè)事業(yè)需要政府起主導(dǎo)作用，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策，利用建設(shè)管廊節(jié)約的土地資源的部分收益等途徑支持管廊建設(shè)。

因此，政府的支持力度不僅直接影響到綜合管廊行業(yè)發(fā)展的速度和水平，也直接影響到綜合管廊的收費(fèi)定價(jià)和是否能夠進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。

4.3 綜合管廊的收費(fèi)機(jī)制

(1)使用者付費(fèi)原則

一方面綜合管廊的建設(shè)規(guī)模大、投資費(fèi)用高、服務(wù)周期較長(zhǎng)；另一方面綜合管廊的直接服務(wù)對(duì)象是管線單位，因此，明確使用者付費(fèi)原則是順理成章的。

執(zhí)行使用者付費(fèi)制度可以獲得資金收入為綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供支持，同時(shí)直接與各管線單位發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，勢(shì)必提高管線單位對(duì)綜合管廊項(xiàng)目的關(guān)注度，促使各管線單位以更積極主動(dòng)的態(tài)度參與綜合管廊項(xiàng)目與反映自身的訴求，自然而然形成利益共同體，從而使得綜合管廊項(xiàng)目的規(guī)劃、建造和運(yùn)營(yíng)都在有效率的水平上。

(2)協(xié)作共贏原則

管線單位與第三方投資者之間存在利益矛盾，綜合管廊在制定費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)時(shí)需本著協(xié)作共贏的原則，不應(yīng)存在任何一個(gè)主體方的根本利益受到損害。在推行綜合管廊PPP模式時(shí)，需要政府發(fā)揮其行政職能，通過(guò)政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理等手段限制第三方投資者一味追逐投資利潤(rùn)而忽視綜合管廊的社會(huì)效益本性，同時(shí)又必須保證給予投資者一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理收益回報(bào)?？梢詤⒄仗K州市提出的打造利益共同體模式，讓各管線單位根據(jù)自身需求充分參與到綜合管廊規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程中[11]。這種方式既能最大限度地優(yōu)化綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)方案，提高綜合管廊運(yùn)作的實(shí)用性；還能在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)使管線單位也處于主動(dòng)地位，調(diào)動(dòng)各管線單位入廊的積極性。

(3)商業(yè)性+公益性結(jié)合模式

由于綜合管廊屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性市政設(shè)施，本身兼具商業(yè)與公益兩種屬性，因而可以采用商業(yè)性+公益性模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)收費(fèi)。成立綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理公司，通過(guò)向商業(yè)銀行貸款、發(fā)行專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞交I集建設(shè)資金。綜合管廊的一次性空間租用費(fèi)與維護(hù)管理費(fèi)可以做為這部分商業(yè)性資金的收益保障，其中一次性入廊費(fèi)可用于償還投資建設(shè)成本和投資收益回報(bào)，而維護(hù)管理費(fèi)用于綜合管廊日常的管理開(kāi)支和投資收益回報(bào)。同時(shí)綜合管廊項(xiàng)目離不開(kāi)政府的牽頭與支持，尤其是政府的財(cái)政資金投入和缺口補(bǔ)助，在政府出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的實(shí)施意見(jiàn)》中提到政府財(cái)政資金投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，屬于政府財(cái)政補(bǔ)助，因此可將政府資金歸類于公益性資金。

4.4 國(guó)內(nèi)外綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式對(duì)比

歐洲、日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及中國(guó)大陸綜合管廊的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式對(duì)比見(jiàn)表4，通過(guò)對(duì)比可以得出，歐洲、日本及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的綜合管廊建設(shè)有明確的資金來(lái)源與費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，并以法律的形式規(guī)定；除此之外，還對(duì)綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等在法律中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，使綜合管廊在各地實(shí)施建設(shè)時(shí)有法可依。

表4 國(guó)內(nèi)外綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式對(duì)比

5 現(xiàn)階段綜合管廊建設(shè)與運(yùn)營(yíng)遇到的問(wèn)題

5.1 缺乏整體規(guī)劃布局

全國(guó)掀起綜合管廊建設(shè)熱潮，各省市都在興建綜合管廊。建設(shè)綜合管廊以提高市政管網(wǎng)的抗災(zāi)能力、提升城市品質(zhì)與市政設(shè)施功能的期望可以理解，但城市地下綜合管廊的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，并不能靠簡(jiǎn)單建幾條、幾公里就出現(xiàn)預(yù)期的效益。若過(guò)于急切和盲目的建設(shè)，倉(cāng)促地進(jìn)行前期項(xiàng)目規(guī)劃，容易造成綜合管廊與其他基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃相沖突，服務(wù)區(qū)域后續(xù)配套基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，無(wú)法綜合開(kāi)發(fā)利用有限的地下空間，這既不利于綜合管廊行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也會(huì)使綜合管廊的服務(wù)功能降低。住建部長(zhǎng)陳政高在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視會(huì)議上就提出，要科學(xué)規(guī)劃，地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改、不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

5.2 投資建設(shè)費(fèi)用高

我國(guó)長(zhǎng)期沒(méi)有大規(guī)模建設(shè)綜合管廊的重要原因就是因?yàn)榫C合管廊的資金投入巨大。例如，?？谑惺俏覈?guó)首批地下綜合管廊試點(diǎn)城市?！笆濉逼陂g，?？谑杏?jì)劃建設(shè)43個(gè)地下綜合管廊子項(xiàng)目，地下綜合管廊總長(zhǎng)度將達(dá)到96.47 km，總投資76.28億元。其中，?？谑械叵戮C合管廊(2015—2016)一期試點(diǎn)工程共建設(shè)六條綜合管廊，管廊全長(zhǎng)11.11 km，總投資10.4億元；其單艙造價(jià)為4000萬(wàn)元/km，雙艙造價(jià)為6900萬(wàn)元/km，三艙造價(jià)為9200萬(wàn)元/km。若在城市的老城區(qū)建設(shè)綜合管廊，還需要對(duì)原有道路下的管線進(jìn)行排查與遷移，而且老城區(qū)人口密度大、交通流量大，施工周圍環(huán)境的不確定因素更多，造成施工成本比在城市新區(qū)更高。

5.3 管廊建設(shè)技術(shù)比較單一

目前，我國(guó)綜合管廊基本采用明挖式施工，露天土方作業(yè)，氣象條件對(duì)施工影響較大；土方挖運(yùn)產(chǎn)生大量的塵土，影響周邊空氣質(zhì)量；施工現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)生的噪聲，可能會(huì)影響居民的正常生活；施工過(guò)程中將引起土地和植被的破壞，可能造成水土流失。在老城區(qū)由于受沿街兩旁建筑物、人口密度、交通流量等限制，若采用明挖式建設(shè)綜合管廊，施工期間對(duì)社會(huì)生活的影響將會(huì)非常大，這是老城區(qū)建設(shè)綜合管廊不可回避的問(wèn)題。另外，我國(guó)許多城市為“一江雙城”，未來(lái)綜合管廊可能需要“過(guò)江”聯(lián)成片，對(duì)于這樣的市政管網(wǎng)規(guī)劃，明挖式施工無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

5.4 缺少運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的城市市政管線都是各自為政，采取自建、自用、自管，缺乏統(tǒng)一管理經(jīng)驗(yàn)。綜合管廊的運(yùn)營(yíng)不同于一般的物業(yè)運(yùn)營(yíng)，一方面管廊運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)；另一方面管廊區(qū)域面廣，管理難度大。管廊內(nèi)入駐各類市政管線，綜合管廊項(xiàng)目公司既要負(fù)責(zé)管廊本體的日常維護(hù)管理，又要負(fù)責(zé)管線的日常巡檢管理，同時(shí)考慮到管線維護(hù)保養(yǎng)具有的專業(yè)性，將由管線單位自行派人負(fù)責(zé)維護(hù)保養(yǎng)。綜合管廊項(xiàng)目公司和管線單位之間如何明確各自的義務(wù)和責(zé)任，一旦管線出現(xiàn)故障，各方如何進(jìn)行配合，現(xiàn)場(chǎng)處理的應(yīng)急預(yù)案和工作流程如何制定等，都是對(duì)綜合管廊項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)管理能力的考驗(yàn)。

6 促進(jìn)綜合管廊行業(yè)發(fā)展的建議

6.1 統(tǒng)籌規(guī)劃整體布局

統(tǒng)籌規(guī)劃整體布局，將綜合管廊項(xiàng)目與城市道路交通、軌道交通、人防工程、市政管網(wǎng)升級(jí)改造等基礎(chǔ)設(shè)施工程及老城區(qū)、棚戶區(qū)改造工程相銜接。綜合管廊規(guī)劃布局既要考慮城市新區(qū)開(kāi)發(fā)、老城區(qū)改造等區(qū)域形態(tài)因素；又要考慮城市市政管網(wǎng)的需求，管廊主體設(shè)計(jì)應(yīng)與專業(yè)管線設(shè)計(jì)同步；依據(jù)規(guī)劃區(qū)域及管網(wǎng)需求等因素，綜合管廊的布局可劃分為三類：十(口)字形、豐字形及田字形。重視綜合管廊規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)有量化指標(biāo)以支撐綜合管廊建設(shè)布局優(yōu)先次序[12]。

6.2 完善綜合管廊投資回報(bào)機(jī)制

社會(huì)資本參與到綜合管廊項(xiàng)目，必須給予其合理的投資收益。通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予政府補(bǔ)貼等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。同時(shí)加強(qiáng)綜合管廊項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

根據(jù)使用者付費(fèi)原則，進(jìn)一步建立使用者付費(fèi)定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制。建立使用者付費(fèi)定價(jià)機(jī)制，通過(guò)合同的形式確定管廊收費(fèi)的最高價(jià)和最低價(jià)；建立使用者付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制，在綜合管廊的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，根據(jù)年運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理費(fèi)用的起伏變化，需要設(shè)定一個(gè)投資回報(bào)率上限與下限，以保證項(xiàng)目公司獲得合理的收益，并鼓勵(lì)其提高整個(gè)綜合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率[13]。

6.3 發(fā)展綜合管廊裝配式建造技術(shù)

2017年1月，住建部發(fā)布GB/T 51232-2016《裝配式鋼結(jié)構(gòu)建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、GB/T 51231-2016《裝配式混凝土建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，于2017年6月1日實(shí)施。隨著建筑裝配式技術(shù)的日益成熟，新材料、新技術(shù)、新工藝的研發(fā)與應(yīng)用，為老城區(qū)綜合管廊建設(shè)開(kāi)辟新途徑。采取盾構(gòu)技術(shù)建造綜合管廊，無(wú)需開(kāi)挖道路，不影響正常的社會(huì)生活與出行，將施工對(duì)周圍環(huán)境的影響降到最低,同時(shí)也降低了外界條件對(duì)綜合管廊建設(shè)的限制。

2016年，南京市江北新區(qū)綜合管廊一期工程圍繞中心商務(wù)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，管廊干線為豐子河路、臨江路、勝利路、興城路、中央大道、迎江路，通過(guò)商務(wù)東街及支路串聯(lián)成網(wǎng)，規(guī)劃總長(zhǎng)度13.06 km。江北新區(qū)綜合管廊擬引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)預(yù)制拼裝技術(shù)，預(yù)制拼裝率達(dá)到80%以上，綜合管廊的通風(fēng)口、投料口、人員出入口都采用預(yù)制拼裝，南京市江北新區(qū)綜合管廊現(xiàn)場(chǎng)機(jī)械預(yù)制拼裝施工效果見(jiàn)圖5。

圖5 綜合管廊機(jī)械預(yù)制拼裝施工現(xiàn)場(chǎng)

2016年8月，國(guó)內(nèi)盾構(gòu)直徑最大的綜合管廊在成都中心城區(qū)開(kāi)始建設(shè)，管廊內(nèi)徑8.1 m，圓形斷面被一分為四：左上為水電信艙，右上為220 kV高壓電力艙，左下為燃?xì)馀?，右下為輸水艙。盾?gòu)機(jī)掘進(jìn)的同時(shí)，進(jìn)行預(yù)制管片拼裝形成管壁；形成圓形通道后，再把各種管線各安其室[14]。成都中心城區(qū)綜合管廊結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖6。

圖6 成都中心城區(qū)綜合管廊結(jié)構(gòu)

2016年11月，國(guó)內(nèi)首條城市軌道交通類矩形盾構(gòu)法隧道在寧波軌道交通3號(hào)線貫通，意味著由上海隧道研發(fā)制造的世界最大斷面、中國(guó)首臺(tái)類矩形“陽(yáng)明號(hào)”盾構(gòu)施工技術(shù)獲得圓滿成功(圖7)。相信在不久的未來(lái)，矩形盾構(gòu)機(jī)也將應(yīng)用到地下綜合管廊建設(shè)，矩形斷面可更加合理地布置管線和利用管廊內(nèi)空間[15]。

圖7 寧波軌道交通3號(hào)線類矩形“陽(yáng)明號(hào)”盾構(gòu)施工現(xiàn)場(chǎng)

6.4 建立綜合管廊專家?guī)旌团囵B(yǎng)運(yùn)營(yíng)人才

為提高綜合管廊建設(shè)和管理的科技支撐能力，可以建立綜合管廊儲(chǔ)備專家?guī)?，讓專家參與制定綜合管廊發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)政策，為城市地下綜合管廊規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，并參與規(guī)劃論證、項(xiàng)目審查、檢查考核等工作，截至2017年3月，江蘇省共有20名專家入庫(kù)[16]。

隨著我國(guó)綜合管廊建設(shè)事業(yè)的全面鋪開(kāi)，每年都有綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)完成并投入運(yùn)營(yíng)，綜合管廊的高效運(yùn)營(yíng)是綜合管廊行業(yè)持續(xù)發(fā)展的核心，正所謂“百年綜合管廊、運(yùn)營(yíng)是關(guān)鍵”。綜合管廊項(xiàng)目公司不僅負(fù)責(zé)管廊日常巡檢維護(hù)、管廊內(nèi)各種配套智能設(shè)備的數(shù)據(jù)信息收集、處理與傳輸，還要負(fù)責(zé)向管線單位收取管線入駐管廊的使用費(fèi)用，制定費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)。建議培養(yǎng)一批專業(yè)的綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理人才，涉及技術(shù)、管理、財(cái)務(wù)、法律、商務(wù)談判等方面，以滿足綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理的需要；同時(shí)建立綜合管廊運(yùn)營(yíng)制度規(guī)范，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化操作，對(duì)所有崗位人員進(jìn)行上崗前培訓(xùn)，考核合格后才能上崗。

7 結(jié) 語(yǔ)

城市地下綜合管廊的建設(shè)是現(xiàn)階段我國(guó)政府在大力倡導(dǎo)的、具有戰(zhàn)略意義的轉(zhuǎn)型升級(jí)的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)綜合管廊有助于提升城市整體基礎(chǔ)設(shè)施水平、提高地下空間資源利用率、促進(jìn)市政管線集約化管理。對(duì)我國(guó)城市地下綜合管廊的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及解決措施的探討，將會(huì)推進(jìn)我國(guó)城市綜合管廊的規(guī)范化、集約化、智慧化管理，為綜合管廊行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有益參考。

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[2] 環(huán)球網(wǎng). ?？诘叵戮C合管廊“加速延伸”今年將再開(kāi)工8條[EB/OL]. [2017-02-08]. http://society.huanqiu.com/shrd/2017-02/10087176.html.

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[14] 海外網(wǎng). 成都中心城區(qū)首條地下綜合管廊年內(nèi)開(kāi)工[EB/OL]. [2016-08-09]. http://ent.haiwainet.cn/n/2016/0809/c345677-30173575.html.

[15] 上觀新聞. 國(guó)內(nèi)首臺(tái)地鐵類矩形盾構(gòu)一個(gè)抵倆，上海智造“陽(yáng)明號(hào)”寧波首秀[EB/OL]. [2016-11-11]. http://www.shobserver.com/wx/detail.do?id=36174.

[16] 王 璇. 江蘇建立地下管廊建設(shè)專家?guī)靃EB/OL]. (2017-03-27). [2017-03-31]. http://news.163.com/17/0331/17/CGSEP0HI00014SHF.html.