葉 林 楊宇澤

一、引言

行政區(qū)劃不僅是地理層面的空間劃分，更是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力的空間載體，對(duì)于一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響[1](P3-21）[2](P11-13）[3](P201-230）?；谛姓^(qū)劃而產(chǎn)生的“行政區(qū)行政”[4](P53-65）與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[5](P897-901）構(gòu)成了中國(guó)典型的政治經(jīng)濟(jì)空間特征。在這一背景下，行政區(qū)劃的調(diào)整不僅是空間區(qū)域的重組，更是權(quán)力配置的重構(gòu)，會(huì)對(duì)地方發(fā)展帶來(lái)巨大沖擊[6]（P477-497）[7]（P196-200）[8]（P42-53）。在中國(guó)，行政區(qū)劃的調(diào)整由于其政府主導(dǎo)與高度等級(jí)化的特征見(jiàn)異于西方歐美國(guó)家，表現(xiàn)出鮮明的特色[9]（P82-87）[10]（P118-122），并吸引了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的大量關(guān)注。然而現(xiàn)有的研究多集中于行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動(dòng)因素[11]（P172-181）[12]（P33-41）[13]（P74-82）以及影響效果[8]（P42-53）[14]（P37-59）[15]（P1202-1214）兩大層面，對(duì)于具體的政府運(yùn)作過(guò)程則知之甚少。

在中國(guó)種類(lèi)繁多的行政區(qū)劃調(diào)整中，撤縣（市）設(shè)區(qū)占據(jù)著日益重要的地位。撤縣（市）設(shè)區(qū)興起于20世紀(jì)80年代，并在2000年前后形成了一個(gè)“小高潮”。從2003年至2012年，國(guó)家開(kāi)始有意控制撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量，撤縣（市）設(shè)區(qū)長(zhǎng)期陷入低谷。自2013年起，撤縣（市）設(shè)區(qū)再次高歌猛進(jìn)。根據(jù)民政部“全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢(xún)平臺(tái)”數(shù)據(jù)，2012年國(guó)務(wù)院僅批準(zhǔn)了7例撤縣（市）設(shè)區(qū)，但2016年這一數(shù)量則上升到32例，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

然而，與“縣改市”不同，撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于縣（市）而言并非一貫受到歡迎。盡管市轄區(qū)與縣（市）在行政級(jí)別上通常并無(wú)差異，但由于市轄區(qū)本質(zhì)上屬于城市的行政分治區(qū)，對(duì)于城市具有依賴(lài)性和從屬性，因此其權(quán)力的完整性與獨(dú)立性遠(yuǎn)不如同級(jí)的縣（市）。在現(xiàn)實(shí)中，不僅發(fā)生過(guò)縣（市）強(qiáng)烈抵制撤縣（市）設(shè)區(qū)終獲成功的案例，也發(fā)生過(guò)縣（市）改區(qū)后再次恢復(fù)為縣（市）的“逆向調(diào)整”案例[16]（P1798-1804），這些均表明撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程內(nèi)含著市縣間復(fù)雜的矛盾與博弈，為研究政府內(nèi)部談判提供了絕佳場(chǎng)域，但遺憾的是學(xué)界并未對(duì)此給予足夠的關(guān)注。

有基于此，本文立足于江城①按照研究慣例，本文對(duì)所涉及的地名及人名均進(jìn)行了匿名化處理。撤市設(shè)區(qū)的現(xiàn)實(shí)案例，深入了解撤市設(shè)區(qū)的具體實(shí)施過(guò)程及其對(duì)政府組織產(chǎn)生的影響，并進(jìn)一步探討在撤市設(shè)區(qū)過(guò)程中呈現(xiàn)出的上下級(jí)政府間談判與博弈，從而對(duì)以下兩個(gè)方面的問(wèn)題做出回答：其一，中國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整在微觀層面是如何運(yùn)作的？包含哪些內(nèi)容？會(huì)給地方政府帶來(lái)何種變化？其二，在撤市設(shè)區(qū)的過(guò)程中下級(jí)地方政府是如何同上級(jí)地方政府進(jìn)行談判的？談判的焦點(diǎn)為何？哪些因素影響了談判的最終結(jié)局？

二、文獻(xiàn)綜述

（一）自主性的限度：上下級(jí)政府間的談判

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的縱向政府間關(guān)系逐漸經(jīng)歷了一個(gè)行政指令視角下的“命令—服從”模型向理性選擇視角下的“討價(jià)還價(jià)”模式轉(zhuǎn)變的總體歷程。在這一歷程中，伴隨著中央權(quán)力的不斷下放與地方自主性的不斷增強(qiáng)，下級(jí)政府開(kāi)始擁有更多資源以及更大的政治空間與上級(jí)政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)而非言聽(tīng)計(jì)從[17]（P57-63）[18]（P107-130）。具體而言，地方政府同上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的手段包括談判[19]（P33-58）[20]（P80-96）[21]（P61-72）[22]（P215-241）、變通[23]（P167-186）[24]（P614-627）[25]（P101-105）[26]（P71-83）和共謀[27]（P1-21）[28]（P68-87）[29]（P92-105）等。其中周雪光等基于某市環(huán)保局的案例首次構(gòu)建了一個(gè)政府內(nèi)部上下級(jí)部門(mén)間談判的序貫博弈分析模型，認(rèn)為上級(jí)政府通常會(huì)采用“常規(guī)模式”或“動(dòng)員模式”來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施，而下級(jí)政府則存在“正式談判”“非正式談判”以及“準(zhǔn)博弈”三種應(yīng)對(duì)策略。當(dāng)上級(jí)政府采取“動(dòng)員模式”時(shí)，“準(zhǔn)退出”成為下級(jí)政府的最優(yōu)策略；而當(dāng)上級(jí)政府采取“常規(guī)模式”時(shí)，下級(jí)政府的選擇空間則會(huì)更大，策略也會(huì)更加多樣化[20]（P80-96）。何艷玲等針對(duì)某市交通局出租車(chē)監(jiān)管的研究認(rèn)為，對(duì)于上級(jí)部門(mén)，科層組織會(huì)優(yōu)先選擇正式談判，即使正式談判失敗，下級(jí)部門(mén)也不會(huì)輕易“準(zhǔn)退出”，而是嘗試調(diào)整談判條件后開(kāi)啟新一輪談判[21]（P61-72）。馮猛針對(duì)某縣休禁牧政策的研究也探討了上下級(jí)政府間討價(jià)還價(jià)的微觀機(jī)制與運(yùn)作策略，認(rèn)為高昂的實(shí)施成本會(huì)迫使下級(jí)政府同上級(jí)政府進(jìn)行談判，而談判的不可退出性與相對(duì)議價(jià)能力的變化會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)政府之間協(xié)議點(diǎn)的不斷變動(dòng)而不會(huì)出現(xiàn)僵局，呈現(xiàn)一種擺動(dòng)均衡[22]（P215-241）。

盡管現(xiàn)階段對(duì)于上下級(jí)政府間談判的研究取得了一定的成果，但既有研究往往局限于部門(mén)間談判以及常規(guī)性政策情境。由于上下級(jí)政府間的互動(dòng)會(huì)受到不同政府情境的制約[30]（P108-128），故由此所做的推論很可能并不適用于行政區(qū)劃調(diào)整。這是由于一方面行政區(qū)劃調(diào)整作為直接觸動(dòng)地方政府核心利益的“大事”，通常會(huì)直接由地方以黨委和政府的名義進(jìn)行談判運(yùn)作，因此其間的政府內(nèi)部博弈往往包含著“塊塊”間的博弈而非單純“條條”或“條塊”間的博弈。另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整在短期內(nèi)可視為一次性且不可逆的重大決策，其實(shí)施既不同于完全依賴(lài)既有制度規(guī)范的“常規(guī)模式”，也不同于存在高度政治壓力、時(shí)間限制與嚴(yán)格懲罰機(jī)制的“動(dòng)員模式”，因此現(xiàn)有的上下級(jí)部門(mén)間談判分析框架未必適用于行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際。

目前學(xué)界針對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中的政府間談判研究甚少，而是往往將行政區(qū)劃調(diào)整視為外生變量，僅有張踐祚等基于某鎮(zhèn)的案例對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程進(jìn)行了深入探討，構(gòu)建了政府區(qū)劃決策—收益模型以及上下級(jí)政府間的協(xié)商博弈模型，認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整主要涉及空間和位序兩個(gè)層面，由此決定地方政府的凈收益；在行政區(qū)劃調(diào)整中，上級(jí)政府具有決定權(quán)，下級(jí)政府擁有商議權(quán)，且能夠通過(guò)提出對(duì)上級(jí)政府更為有利的方案來(lái)獲取上級(jí)政府的支持，并運(yùn)用以?xún)?nèi)博外、零正嵌套、平衡共贏等策略爭(zhēng)取自身利益最大化[31]（P73-99），對(duì)于后續(xù)研究極具啟發(fā)性。然而該研究同樣存在若干問(wèn)題。首先，該研究將行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)鍵變量?jī)H限于空間和位序是值得商榷的，因?yàn)槌诉@兩者之外，行政區(qū)劃調(diào)整還涉及行政建制調(diào)整、隸屬關(guān)系調(diào)整以及政府管理權(quán)限的再分配等，尤其是管理權(quán)限的再分配可以和空間與位序相分離[32]（P40-49），因此單純用空間和位序來(lái)衡量地方政府的凈收益可能是不準(zhǔn)確的。其次，盡管在行政區(qū)劃調(diào)整中上下級(jí)政府間確實(shí)存在理論上的不對(duì)等關(guān)系，但具體到不同的情境之中，可能會(huì)出現(xiàn)下級(jí)政府強(qiáng)于上級(jí)政府的局面，如“弱市強(qiáng)縣”[33]（P72-78）的格局。即使上級(jí)政府握有最終決定權(quán)，但并不意味著上級(jí)政府可以完全憑自我主張行事，因此可能出現(xiàn)上級(jí)政府向下級(jí)政府妥協(xié)讓步的局面。這些問(wèn)題都表明當(dāng)前學(xué)界對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中政府間談判的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)未完善，需要更加深入的研究。

（二）“餡餅”還是“陷阱”：中國(guó)城市的撤縣（市）設(shè)區(qū)

針對(duì)中國(guó)撤縣（市）設(shè)區(qū)的動(dòng)力，目前學(xué)界并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。許多研究將撤縣（市）設(shè)區(qū)視為地方政府為打破原先市縣之間的行政區(qū)劃分隔，推進(jìn)城市以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主動(dòng)策略[7]（P196-200）[34]（P25-28）。但也有許多研究認(rèn)為撤縣（市）設(shè)區(qū)是大城市為規(guī)避“省直管縣”導(dǎo)致的財(cái)權(quán)萎縮而采取的應(yīng)對(duì)性策略[35]（P147-173）[36]（P125-146）。高琳首次從類(lèi)型學(xué)角度將撤縣（市）設(shè)區(qū)分為“主動(dòng)適應(yīng)”與“被動(dòng)調(diào)整”兩大類(lèi)型，并認(rèn)為只有前者能更好地促進(jìn)城市發(fā)展[37]（P573-577）。

對(duì)于撤縣（市）設(shè)區(qū)的真實(shí)績(jī)效，學(xué)界同樣莫衷一是。一方面，許多研究認(rèn)為撤縣（市）設(shè)區(qū)后原縣（市）大量權(quán)限被中心城市上收，導(dǎo)致了自主性的喪失并削弱了其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)[15]（P1202-1214）。另一方面，許多研究卻發(fā)現(xiàn)一些縣（市）在撤縣（市）設(shè)區(qū)后依然保留著原有的獨(dú)立性并呈現(xiàn)出顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這也導(dǎo)致其難以同中心城市融合[38]（P36-40）[39]（P1746-1756）。這種分歧表明，撤縣（市）設(shè)區(qū)的具體實(shí)踐可能存在著較大的異質(zhì)性，會(huì)因情境而異。首先，原縣（市）對(duì)于中心城市的依賴(lài)程度越高，撤縣（市）設(shè)區(qū)后越可能淪為中心城市的“附庸”，經(jīng)濟(jì)績(jī)效相對(duì)更差[40]（P10-15）；其次，原縣（市）的初始經(jīng)濟(jì)水平越高，撤縣（市）設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效越好[41]（P61-68）；最后，不同的撤市設(shè)區(qū)策略效果也會(huì)存在差異，拆縣（市）并區(qū)由于有助于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、打破行政區(qū)束縛、增強(qiáng)市級(jí)控制力，其經(jīng)濟(jì)績(jī)效在一定程度上可能優(yōu)于整縣（市）并區(qū)的模式[42]（P63-69）。

至于撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程中的政府角色互動(dòng)，有學(xué)者認(rèn)為撤縣（市）設(shè)區(qū)的過(guò)程由中心城市主導(dǎo)，縣（市）處于一種被動(dòng)接受的地位[43]（P9-15），但也有學(xué)者研究認(rèn)為縣（市）同樣可能擁有較強(qiáng)的談判能力，而非對(duì)中心城市惟命是從[39]（P1746-1756）。這表明市縣之間不同的力量關(guān)系有可能會(huì)影響著撤縣（市）設(shè)區(qū)的主導(dǎo)權(quán)以及最終的權(quán)力平衡。

綜上所述，現(xiàn)有對(duì)于撤縣（市）設(shè)區(qū)的研究主要集中于對(duì)其實(shí)施動(dòng)力與政策績(jī)效的分析，少有學(xué)者關(guān)注撤縣（市）設(shè)區(qū)中的政府談判過(guò)程。由于撤縣（市）設(shè)區(qū)在給縣（市）帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也可能導(dǎo)致權(quán)力被中心城市上收損害發(fā)展自主性，故對(duì)于縣域而言需要更加復(fù)雜的權(quán)衡考量。此外由于縣級(jí)市已經(jīng)屬于城市建制，因此撤市設(shè)區(qū)對(duì)于縣級(jí)市的吸引力更小，因此也就更容易出現(xiàn)下級(jí)政府的抵制以及上下級(jí)政府間的討價(jià)還價(jià)，從而為研究政府間的博弈與談判提供了絕佳的場(chǎng)域與素材。

三、江城的行政區(qū)劃調(diào)整歷程

江城原為南灣市下轄的一個(gè)縣，處于當(dāng)?shù)貐^(qū)域交通的黃金樞紐位置，長(zhǎng)期被視為南灣市發(fā)展戰(zhàn)略的重要依托，也是打通當(dāng)?shù)貐^(qū)域一體化的重要節(jié)點(diǎn)。20世紀(jì)90年代初期，江城撤縣設(shè)市。此后不久，南灣市意圖促成周邊縣（市）撤縣（市）設(shè)區(qū)，曾先后兩次啟動(dòng)江城撤市設(shè)區(qū)工作，但均以失敗告終。在最近一次嘗試中，歷經(jīng)反復(fù)的調(diào)研論證與逐級(jí)審批，最終國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)江城撤市設(shè)區(qū)，從而揭開(kāi)了一場(chǎng)漫長(zhǎng)博弈的序幕。

在獲悉撤市設(shè)區(qū)批準(zhǔn)后，南灣市層面成立了由南灣市委書(shū)記任組長(zhǎng)的南灣市行政區(qū)劃調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)整個(gè)行政區(qū)劃調(diào)整工作；江城則成立了以市委書(shū)記為組長(zhǎng)的撤市設(shè)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室綜合組、人事編制組、公共事務(wù)組、宣傳組、維穩(wěn)組以及人大工作組、政協(xié)工作組等七個(gè)工作組。撤市設(shè)區(qū)的工作主要包括機(jī)構(gòu)重組、人事變更、印章刻制、掛牌制作、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理以及組織撤市設(shè)區(qū)掛牌儀式等①根據(jù)作者田野筆記ZC-170424整理。。直至1年之后南灣市江城區(qū)才正式掛牌成立，從而使這條漫長(zhǎng)的掛牌之路畫(huà)上了句點(diǎn)。

江城的撤市設(shè)區(qū)歷時(shí)漫長(zhǎng)，時(shí)間晚近，內(nèi)部細(xì)節(jié)豐富，資料保留完整，是一個(gè)借以了解中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整以及上下級(jí)政府間談判的極佳案例。為深入了解江城撤市設(shè)區(qū)的細(xì)節(jié)，筆者對(duì)南灣市江城區(qū)政府某部門(mén)開(kāi)展了為期2個(gè)多月的田野調(diào)查，不僅掌握了與撤市設(shè)區(qū)相關(guān)的大量一手資料，也與十余名政府工作人員開(kāi)展了非結(jié)構(gòu)性訪(fǎng)談，以了解他們對(duì)于撤市設(shè)區(qū)的看法和一些工作細(xì)節(jié)，并通過(guò)親自參與政府日常工作了解政府內(nèi)部運(yùn)作的流程邏輯。此外，筆者還借助網(wǎng)絡(luò)收集整理了大量的新聞報(bào)道和制度文本，以期更為全面地理解江城的撤市設(shè)區(qū)。

四、撤市設(shè)區(qū)中的地方政府組織重構(gòu)

（一）掛牌子：機(jī)構(gòu)設(shè)置的重構(gòu)

撤市設(shè)區(qū)后，理論上原縣級(jí)市的所有黨政機(jī)關(guān)均須撤銷(xiāo)，并新建市轄區(qū)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)；但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，為保障政府工作的穩(wěn)定性與連貫性，以及節(jié)省行政成本與工作難度，通常會(huì)對(duì)原有機(jī)構(gòu)予以保留，僅做名稱(chēng)上的調(diào)整，即所謂“換牌子”。如原江城市教育局在撤市設(shè)區(qū)后便直接更名為南灣市江城區(qū)教育局。然而江城在撤市設(shè)區(qū)后并非簡(jiǎn)單地?fù)Q名字、掛牌子，而是對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大的調(diào)整。在南灣市方面市編辦先后制定下發(fā)了《南灣市江城區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》和《南灣市江城區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備方案》，江城區(qū)委、區(qū)政府也在隨后出臺(tái)了《江城撤市設(shè)區(qū)及政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作方案》，對(duì)原江城市的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整體性重組。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整表明，無(wú)論是南灣市還是江城均試圖借助撤市設(shè)區(qū)的“東風(fēng)”進(jìn)行一次大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，一方面試圖理順撤市設(shè)區(qū)后市、區(qū)兩級(jí)政府間的機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，并使江城區(qū)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)設(shè)置更加順應(yīng)城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的要求；另一方面也試圖通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整解決歷史遺留的機(jī)構(gòu)超編問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)減編、控編，提升組織效率。

在具體的機(jī)構(gòu)調(diào)整方面，江城區(qū)委、區(qū)人大以及區(qū)政協(xié)的相關(guān)機(jī)構(gòu)基本維持原有格局未予改動(dòng)，而區(qū)政府機(jī)構(gòu)則進(jìn)行了密集的調(diào)整，其中幾項(xiàng)重要調(diào)整內(nèi)容如下（如圖1所示）：

圖1 城市政府部分機(jī)構(gòu)撤市設(shè)區(qū)后調(diào)整示意圖

1.原有的江城市城鄉(xiāng)建設(shè)管理局被一分為三，其城市管理職責(zé)被劃入新組建的區(qū)城市管理局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善職責(zé)被劃入新組建的區(qū)國(guó)土資源和規(guī)劃局，其余職責(zé)被劃入新組建的區(qū)住房和建設(shè)局。

2.原有的江城市國(guó)土資源和房屋管理局被一分為二，其住房建設(shè)管理和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、物業(yè)行業(yè)管理等職責(zé)被劃入新組建的區(qū)住房和建設(shè)局，其土地和礦產(chǎn)資源管理職責(zé)被劃入新組建的區(qū)國(guó)土資源和規(guī)劃局。

3.原江城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局職責(zé)以及原江城市更新改造辦公室的“三舊”改造職責(zé)也被整合劃入新組建的區(qū)國(guó)土資源和規(guī)劃局。該局被確立為南灣市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，日常的人、財(cái)、物由區(qū)管理，領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行市、區(qū)雙重管理并以市為主。

4.原江城市公安局更名為南灣市公安局江城區(qū)分局，為南灣市公安局的派出機(jī)構(gòu)，日常的人、財(cái)、物由區(qū)管理，領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行市、區(qū)雙重管理并以市為主。

5.新組建了區(qū)來(lái)灣人員服務(wù)管理局，整合劃入了原有江城市流動(dòng)人員和出租屋管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)，以及有關(guān)部門(mén)來(lái)灣人員服務(wù)管理的職責(zé)，并與區(qū)社會(huì)工作委員會(huì)合署辦公①作者根據(jù)田野筆記ZC-170508整理。。從上述調(diào)整可以看出，江城此次政府機(jī)構(gòu)調(diào)整主要集中于土地、住房、城市管理等與城市化和城市經(jīng)濟(jì)緊密相聯(lián)的領(lǐng)域，使相應(yīng)的機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)設(shè)置更加清晰、獨(dú)立和集中。除了區(qū)來(lái)灣人員服務(wù)管理局是在南灣市統(tǒng)一要求下嶄新組建的部門(mén)以外，其余部門(mén)均是在原有部門(mén)基礎(chǔ)上調(diào)整而來(lái)。而公安局以及國(guó)土資源和規(guī)劃局由此前的屬地管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾頌橹鳎w現(xiàn)出撤市設(shè)區(qū)后來(lái)自南灣市方面控制力的加強(qiáng)，如公安局的一名工作人員所言：“拿我們公安來(lái)說(shuō)，撤市設(shè)區(qū)之前我們做工作也是要兩邊上報(bào)（指同時(shí)上報(bào)給江城和南灣市），但主要是聽(tīng)江城的，南灣只是個(gè)備案。現(xiàn)在還是兩邊上報(bào)，但重心明顯不一樣，做什么都聽(tīng)市里（指南灣市）的，就是現(xiàn)在的局長(zhǎng)也是直接從南灣那邊調(diào)過(guò)來(lái)的，現(xiàn)在南灣對(duì)我們管的很深。”②對(duì)同事A的訪(fǎng)談，作者根據(jù)田野筆記ZC-170605整理。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整并非簡(jiǎn)單地對(duì)接、照搬南灣市相應(yīng)機(jī)構(gòu)，使之“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”，而是融合了南灣市要求的“規(guī)定動(dòng)作”以及江城基于自身的發(fā)展實(shí)際所采取的“自選動(dòng)作”，具有較強(qiáng)的靈活性。盡管有個(gè)別部門(mén)受到了南灣市更強(qiáng)的控制，但由于機(jī)構(gòu)調(diào)整早有上級(jí)的明文規(guī)定，因此下級(jí)政府的協(xié)商余地很小?？傮w而言在機(jī)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域江城與南灣市并未出現(xiàn)較大的分歧和沖突，整個(gè)機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程相對(duì)而言按部就班、井然有序。

（二）搭班子：干部職級(jí)的重構(gòu)

撤市設(shè)區(qū)給江城政府帶來(lái)的第二大震動(dòng)是人事的調(diào)整。一般而言，縣級(jí)市改設(shè)為地級(jí)市的一個(gè)市轄區(qū)，其行政級(jí)別并不會(huì)發(fā)生改動(dòng)。然而當(dāng)中心城市為副省級(jí)市時(shí)，其下轄縣的行政級(jí)別為正處級(jí)，市轄區(qū)的級(jí)別則為正局級(jí)（副廳級(jí)），這就導(dǎo)致撤市設(shè)區(qū)后原縣級(jí)市的行政級(jí)別會(huì)上升一級(jí)。相應(yīng)的，原縣級(jí)市各個(gè)黨政機(jī)構(gòu)以及公務(wù)員的行政級(jí)別均會(huì)上升一級(jí)?？墒菍?duì)于行政級(jí)別要怎么升，多久升，國(guó)家并無(wú)明文規(guī)定，而人事工作“下管一級(jí)”規(guī)則的存在，使得中心城市在這一問(wèn)題上擁有較大的靈活處理空間。

相比于一般的縣級(jí)市，江城顯得更加特殊一些。多年來(lái)江城市委書(shū)記均出現(xiàn)了罕見(jiàn)的高配，即由南灣市正廳級(jí)干部兼任江城市委書(shū)記，包括南灣市委常委與南灣市副市長(zhǎng)等。這無(wú)疑表明江城在南灣市發(fā)展格局中的重要地位，也使得他們的行政級(jí)別完全不受撤市設(shè)區(qū)影響。相對(duì)而言，江城廣大的中基層干部則是受人事變更影響最大的群體。

與中國(guó)的其他縣（市）一樣，在撤市設(shè)區(qū)之前江城存在著大批股級(jí)干部。然而當(dāng)江城撤市設(shè)區(qū)之后，新設(shè)的南灣市轄區(qū)則不存在股級(jí)干部。那么這批股級(jí)干部要何去何從？理論上，股級(jí)干部不被中國(guó)正式的公務(wù)員制度所承認(rèn)，因此地方的股級(jí)干部在正式體系中僅被承認(rèn)為普通科員；但在實(shí)際操作中，江城長(zhǎng)期將股級(jí)干部視同為科級(jí)干部使用，并提供科級(jí)待遇，因此倘若將其劃歸普通科員會(huì)對(duì)這一群體的利益帶來(lái)嚴(yán)重的損害，并沉重打擊其士氣。由于處級(jí)以下干部的人事權(quán)在江城，最終江城決定在人事調(diào)整方面將股級(jí)干部視同為科級(jí)干部，其行政級(jí)別隨撤市設(shè)區(qū)自動(dòng)轉(zhuǎn)為科級(jí)，并能夠申請(qǐng)過(guò)渡為處級(jí)干部，從而穩(wěn)定了政府內(nèi)部最大多數(shù)的干部隊(duì)伍③根據(jù)作者田野筆記ZC-170605整理。。在具體的調(diào)整方案上，江城早在撤市設(shè)區(qū)公開(kāi)獲批前夕便向南灣市提交了一份請(qǐng)示文件，希望在干部調(diào)整方面能采取“一步到位”的方案，即“參照以往，整體升格，逐步理順”，直接將全體干部的行政級(jí)別上調(diào)一級(jí)。江城之所以提出該方案，一方面是試圖保障干部隊(duì)伍的穩(wěn)定并激勵(lì)士氣，另一方面則是由于早前南灣市對(duì)重嶺、新芳撤市設(shè)區(qū)時(shí)便采取的是“一步到位”的人事調(diào)整方案，有前例可循④根據(jù)作者田野筆記ZC-170619整理。。然而最終南灣市并未采納該方案，而是推行了在江城公務(wù)員中甚為不得人心的過(guò)渡方案。該方案決定對(duì)區(qū)管干部采取過(guò)渡性辦法，包括職務(wù)過(guò)渡和級(jí)別過(guò)渡。其中職務(wù)過(guò)渡是指撤市設(shè)區(qū)后原市二級(jí)單位的相關(guān)職務(wù)直接改為區(qū)二級(jí)單位相關(guān)職務(wù)，即實(shí)行職務(wù)調(diào)整的一步到位。級(jí)別過(guò)渡是指，在副處領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)2年，或在副處非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)4年，可將級(jí)別調(diào)整為正處級(jí)；在正科領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)3年，或在正科非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)4年，可將級(jí)別調(diào)整為副處級(jí)；在副科領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)2年，或在副科非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上任滿(mǎn)3年，可將級(jí)別調(diào)整為正科級(jí)①根據(jù)作者田野筆記ZC-170426整理。。為避免投機(jī)主義并確保人事穩(wěn)定，江城決定在人事調(diào)整方案敲定之前凍結(jié)一切人事工作，包括一切人事調(diào)動(dòng)與晉升，這一停就停了1年左右。江城很多干部都對(duì)于此項(xiàng)規(guī)定表現(xiàn)出很大不滿(mǎn)，尤其是對(duì)于過(guò)渡年限的設(shè)置有較大意見(jiàn)。某干部坦言：“我們這里有一些年齡大的干部已經(jīng)快要退休了，本來(lái)想著是可以升一級(jí)再退下去的，可是現(xiàn)在搞了過(guò)渡辦法，很多人還沒(méi)熬滿(mǎn)過(guò)渡期就要退休了，級(jí)別又沒(méi)上去，當(dāng)然會(huì)意見(jiàn)很大。本來(lái)當(dāng)年重嶺、新芳撤市設(shè)區(qū)就是一步到位，現(xiàn)在同樣的情況同樣的撤市設(shè)區(qū)，我們卻要搞過(guò)渡多等幾年，總會(huì)覺(jué)得不公平，也很傷害我們的工作積極性?！雹趯?duì)同事B的訪(fǎng)談，根據(jù)作者田野筆記ZC-170426整理。盡管江城干部群體對(duì)此意見(jiàn)甚巨，然而南灣市此舉卻也有自己的考量。2002年，中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，其中明確規(guī)定了干部晉升所需要的下級(jí)職務(wù)最低工作年限。2014年中共中央進(jìn)一步修訂了該條例，強(qiáng)調(diào)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)逐級(jí)提拔”。因此，江城很難復(fù)制當(dāng)年重嶺、新芳“一步到位”的人事調(diào)整方式。實(shí)際上，南灣市所采取的過(guò)渡性辦法已將過(guò)渡年限設(shè)為制度所允許的最低限度，故已無(wú)談判的空間?？紤]到組織人事工作具有高度的政治敏感性[44]（P203-233），加之握有人事決定權(quán)的上級(jí)已經(jīng)明確“拍板”，因此下級(jí)政府也沒(méi)有太多協(xié)商的余地，只能心不甘情不愿地選擇接受。

（三）刻章子：管理權(quán)限的重構(gòu)

表1 撤市設(shè)區(qū)前后江城土地管理權(quán)限的變化及其對(duì)江城的影響

在中國(guó)當(dāng)前的行政區(qū)劃體系中，縣級(jí)市與市轄區(qū)最大的區(qū)別不在于名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政級(jí)別的不同，而在于兩者權(quán)力性質(zhì)的不同。一個(gè)縣級(jí)市是一個(gè)獨(dú)立的行政單位，其在轄域內(nèi)擁有相對(duì)完整的管理權(quán)限；而一個(gè)市轄區(qū)可視為城市的行政分治單位，其在轄域內(nèi)的管理權(quán)力并不完整，諸如土地管理、規(guī)劃、財(cái)稅等多個(gè)領(lǐng)域要服從城市的統(tǒng)一管理安排。因此撤市設(shè)區(qū)后，縣級(jí)市的權(quán)力通常會(huì)被中心城市上收一部分，這無(wú)疑是縣級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)官員所不愿接受的。以土地管理權(quán)限為例，表1展示了撤市設(shè)區(qū)前后江城各項(xiàng)土地管理權(quán)限的變化及其對(duì)江城的影響，從中可見(jiàn)撤市設(shè)區(qū)后江城的自主性將可能受到嚴(yán)重削弱。在一次內(nèi)部講話(huà)中，江城的一名主要領(lǐng)導(dǎo)干部也曾直言：“江城作為縣級(jí)市，最大的優(yōu)點(diǎn)就在于靈活，在于效率。很多事如果不抓緊做，一旦撤市設(shè)區(qū)，將會(huì)面臨多方掣肘，很多事就會(huì)變得難辦，因此要趁還未撤市設(shè)區(qū)時(shí)抓緊辦、大膽辦。”①根據(jù)作者田野筆記ZC-170417整理。與機(jī)構(gòu)調(diào)整和人事變更基本由上級(jí)主導(dǎo)不同，江城管理權(quán)限的調(diào)整成為撤市設(shè)區(qū)過(guò)程中歷時(shí)最久、沖突最多，也是江城最為重視的領(lǐng)域。這可能是由于機(jī)構(gòu)調(diào)整和人事變更對(duì)于江城主政官員的切身利益無(wú)甚重要牽連，然而管理權(quán)限的變動(dòng)則直接關(guān)系到江城主政官員手中可用的權(quán)力資源，進(jìn)而影響到江城的發(fā)展和他們的政績(jī)，最終影響其仕途發(fā)展。因此在撤市設(shè)區(qū)前后的多任江城主政官員均對(duì)管理權(quán)限的調(diào)整給予了高度重視，并付出了巨大的努力和南灣市談判。

早在撤市設(shè)區(qū)獲批前1年，江城便在向南灣市提交的一份經(jīng)濟(jì)發(fā)展材料中表示，對(duì)于撤市設(shè)區(qū)“完全同意，全力支持”，但同時(shí)也表示希望能保留江城原有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。在國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)江城撤市設(shè)區(qū)前夕，江城向南灣市提交了一份請(qǐng)示，請(qǐng)求之一便是希望保持江城現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限不變。南灣市對(duì)此的批復(fù)不置可否，只是表示會(huì)充分重視，要求江城深入研究可行方案。在國(guó)務(wù)院批復(fù)后不久，江城再次向南灣市提交了一份更為詳細(xì)的報(bào)告，希望保留現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。與此同時(shí)，時(shí)任江城市委書(shū)記岳維華會(huì)同江城市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)職能部門(mén)召開(kāi)了江城撤市設(shè)區(qū)權(quán)限保留的專(zhuān)題會(huì)議，并在此后江城召開(kāi)的市委常委會(huì)上也提出要梳理撤市設(shè)區(qū)前后行政管理權(quán)限的變化，向南灣市爭(zhēng)取最大限度的支持。在江城撤市設(shè)區(qū)正式掛牌后，南灣市國(guó)土委提出要上收江城土地出讓權(quán)限，江城提交了一份請(qǐng)示再次請(qǐng)求保留土地出讓權(quán)限。到當(dāng)年年終南灣市委政研室來(lái)江城調(diào)研時(shí)，江城又一次強(qiáng)調(diào)希望南灣市保留江城的土地出讓權(quán)限。期間由于南灣市委書(shū)記落馬，撤市設(shè)區(qū)工作曾一度陷入停滯，南灣市對(duì)于江城的請(qǐng)求也一直沒(méi)有明確答復(fù)，但江城始終沒(méi)有放棄過(guò)努力。直到撤市設(shè)區(qū)掛牌1年之后江城在向南灣市作前三季度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告時(shí)，在文末夾帶了對(duì)南灣市的請(qǐng)求事項(xiàng)，包括保留土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃以及人事管理權(quán)限，并維持現(xiàn)行財(cái)政體制不變等。此后不久已任南灣市常務(wù)副市長(zhǎng)的岳維華來(lái)江城調(diào)研，在會(huì)上明確了保留江城原有權(quán)限不變，才終于為南灣市和江城間漫長(zhǎng)的權(quán)限博弈畫(huà)上了休止符②根據(jù)作者田野筆記ZC-170612整理。。這一勝利的銘文如下：“會(huì)議明確，江城不因撤市設(shè)區(qū)而改變?cè)械捏w制機(jī)制，除非出現(xiàn)重大土地腐敗案件和重大規(guī)劃失誤，維持江城區(qū)土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等體制機(jī)制不變，土地收儲(chǔ)和收益分成比例也保持不變……會(huì)議明確，不因撤市設(shè)區(qū)改變江城區(qū)、秀泉區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)自主權(quán)和決策權(quán)，保持江城區(qū)、秀泉區(qū)原有的財(cái)稅體制不變，維持其現(xiàn)有的稅收既得利益?！雹鄹鶕?jù)作者田野筆記ZC-170524整理。

實(shí)際上，江城并非對(duì)一切可能被南灣市上收的權(quán)力強(qiáng)欲挽留，而是主要集中在土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃這兩大權(quán)限。之所以江城力圖保留它們，其原因在于這些權(quán)限涉及江城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“命根子”。一旦喪失這些權(quán)限，將會(huì)直接降低江城的關(guān)鍵發(fā)展指標(biāo)，這種高昂的成本給予了江城巨大的激勵(lì)去和南灣市進(jìn)行談判。而由于中國(guó)地方的行政區(qū)劃與其實(shí)際擁有的行政權(quán)力并非硬性的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)于行政管理權(quán)限的調(diào)整亦無(wú)明確規(guī)定，因此在制度規(guī)定和實(shí)際操作中也存在將行政區(qū)劃調(diào)整與行政權(quán)限調(diào)整分開(kāi)談判的空間。這共同導(dǎo)致了管理權(quán)限的調(diào)整成為江城撤市設(shè)區(qū)的核心談判內(nèi)容。

五、撤市設(shè)區(qū)中的上下級(jí)政府間談判

（一）談判的態(tài)勢(shì)：“主”與“客”

根據(jù)中華人民共和國(guó)民政部《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，在中國(guó)的制度體系中，國(guó)家對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)行高度集中的控制，對(duì)于大部分行政區(qū)劃調(diào)整工作采取“下管三級(jí)”的方案，即由國(guó)務(wù)院親自審批縣、自治縣、市轄區(qū)一級(jí)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名和隸屬關(guān)系的變更。根據(jù)南原省此前發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整上報(bào)材料的通知》，若要實(shí)行撤縣（市）設(shè)區(qū)，首先應(yīng)由地級(jí)市政府組織論證，制定調(diào)整方案并請(qǐng)示省政府，之后由省政府轉(zhuǎn)省民政廳調(diào)研論證后提出審核意見(jiàn)上報(bào)省政府批準(zhǔn)，再由省政府研究同意后請(qǐng)示國(guó)務(wù)院，最后由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)民政部審核之后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其具體流程如圖2所示。

圖2 南原省撤市設(shè)區(qū)工作報(bào)批流程

從整個(gè)調(diào)整流程可知，撤市設(shè)區(qū)工作不僅牽涉到地級(jí)市和縣級(jí)市，也涉及省政府、國(guó)務(wù)院等“塊塊”和省民政部門(mén)、國(guó)務(wù)院民政部等“條條”，從而使得多方力量共同構(gòu)成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的博弈網(wǎng)絡(luò)，任何一方都可能直接影響到整個(gè)撤市設(shè)區(qū)工作的成敗。如江城在早年一次申報(bào)撤市設(shè)區(qū)時(shí)，省政府已審核通過(guò)并上報(bào)國(guó)務(wù)院，但國(guó)務(wù)院有感于撤市設(shè)區(qū)勢(shì)頭過(guò)猛難以控制，口頭要求民政部暫停撤市設(shè)區(qū)審批；此外民政部要求撤市設(shè)區(qū)必須在壓縮市轄區(qū)數(shù)量、減少現(xiàn)有行政編制的前提下方可進(jìn)行，南灣市當(dāng)時(shí)也不符合條件。基于這兩點(diǎn)，盡管當(dāng)時(shí)江城撤市設(shè)區(qū)的實(shí)施方案通過(guò)了省市兩級(jí)的審批，但還是以失敗告終①根據(jù)作者田野筆記ZC-附件7整理。。

盡管撤市設(shè)區(qū)事關(guān)縣級(jí)市的核心利益，但縣級(jí)市在正式的制度體系中反而顯得身微言輕。撤市設(shè)區(qū)的決定主要由地級(jí)市做出并由地級(jí)市組織論證、制訂方案并提交請(qǐng)示，縣級(jí)市在其中僅僅是一個(gè)被動(dòng)的“客體”。加之現(xiàn)行的“市管縣”體制使得地級(jí)市政府本就對(duì)于縣級(jí)市政府存在“代管”關(guān)系，在財(cái)政、人事等多個(gè)領(lǐng)域均擁有直接的管理權(quán)力，因此從撤市設(shè)區(qū)的工作伊始，縣級(jí)市與地級(jí)市便存在權(quán)力地位上的不平等，地級(jí)市在這一博弈體系中占據(jù)制度賦予的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。

然而，在江城撤市設(shè)區(qū)的案例中，情況又有所特殊。其中的關(guān)鍵在于江城的主政官員長(zhǎng)期實(shí)行“高配”。尤其是主持撤市設(shè)區(qū)工作的江城市委書(shū)記，其時(shí)任南灣市副市長(zhǎng)，這使得其能夠直接參與到南灣市的行政區(qū)劃調(diào)整決策之中，并且作為南灣市民政部門(mén)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，能夠有效影響到南灣市民政部門(mén)的意見(jiàn)。因此相較于一般的縣級(jí)市，江城通過(guò)人事資源上的優(yōu)勢(shì)一定程度上弱化了在制度資源上的劣勢(shì)，表現(xiàn)出更強(qiáng)的談判能力，即“以人謀勢(shì)”，從而在主客格局中博取到一定的談判優(yōu)勢(shì)。

與此相關(guān)的是，江城在南灣市所擁有的人事資源并不止時(shí)任市委書(shū)記一人：原江城市長(zhǎng)和原江城市委常委、副市長(zhǎng)，也在后期分別擔(dān)任南灣市政府重要職能部門(mén)“一把手”。盡管缺乏直接證據(jù)，但二人對(duì)于江城在撤市設(shè)區(qū)后保留管理權(quán)限很可能發(fā)揮了重要作用。如南灣市委書(shū)記曾在一次講話(huà)中明確提到，某干部以前在江城工作過(guò)，這是江城的有利條件，在交通建設(shè)方面將給予江城更大支持②根據(jù)作者田野筆記ZC-170517整理。。這均表明，在實(shí)際的行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中，下級(jí)政府并非單純受到上級(jí)政府的擺布，而是能夠依托“人事高配”、“人事輸送”等方式在狹窄的制度空間中努力擴(kuò)張自身的談判力量。

（二）談判的渠道：“公”與“私”

在正式的制度體系中，下級(jí)政府主要擁有兩種正式文書(shū)形式可以向上級(jí)表達(dá)自己的意見(jiàn)，一種是報(bào)告，另一種是請(qǐng)示。兩者的區(qū)別在于，報(bào)告涉及內(nèi)容更為綜合，可以事中或事后行文，并且一般不要求上級(jí)政府的批復(fù)；而請(qǐng)示必得上級(jí)政府批復(fù)，通常一文一事，且須為事前請(qǐng)示。在江城撤市設(shè)區(qū)的案例中，江城不僅就管理權(quán)限的調(diào)整問(wèn)題向南灣市呈交過(guò)兩次專(zhuān)題請(qǐng)示，一次專(zhuān)題報(bào)告，并且至少在兩次報(bào)告中夾帶了保留管理權(quán)限的請(qǐng)求。兩次專(zhuān)題請(qǐng)示中，一次行文于國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)江城撤市設(shè)區(qū)前夕，主要為先期試探，希望在江城撤市設(shè)區(qū)后繼續(xù)保留原有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限并實(shí)行3-5年的過(guò)渡期。第二次專(zhuān)題請(qǐng)示主要為了保留江城的土地出讓權(quán)限，是對(duì)南灣市國(guó)土委上收江城土地出讓權(quán)限的回應(yīng)。一次專(zhuān)題報(bào)告行文于國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)江城撤市設(shè)區(qū)后不久，明確希望保留江城現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，是目前所見(jiàn)關(guān)于保留管理權(quán)限問(wèn)題最為完整、詳細(xì)的一份文件。此外，在兩次經(jīng)濟(jì)情況報(bào)告中，江城均表達(dá)了希望保留現(xiàn)有管理權(quán)限的請(qǐng)求①根據(jù)作者田野筆記ZC-170612整理。。綜上所述，在這場(chǎng)談判中，江城充分運(yùn)用正式制度賦予的談判渠道即請(qǐng)示與報(bào)告文件與南灣市進(jìn)行接觸，提出意見(jiàn)并征求南灣市的指示和批準(zhǔn)。

除了通過(guò)正式文書(shū)同上級(jí)政府進(jìn)行談判，下級(jí)政府還可以通過(guò)會(huì)議與上級(jí)政府進(jìn)行溝通。會(huì)議分為兩種，一種是上級(jí)政府組織召開(kāi)的例行工作會(huì)議，如市委常委會(huì)議、市政府常務(wù)會(huì)議，通常會(huì)有下轄各區(qū)的區(qū)委書(shū)記或區(qū)長(zhǎng)列席參與，當(dāng)討論一些重要問(wèn)題時(shí)還可能與轄區(qū)長(zhǎng)官直接互動(dòng)交流，從而提供了一個(gè)談判的平臺(tái)。但此類(lèi)會(huì)議由于議題綜合、多方參與，不宜進(jìn)行激烈、深入的意見(jiàn)交換。另一種則是一些隨機(jī)性、專(zhuān)題性的會(huì)議，例如有上級(jí)官員參與的調(diào)研座談會(huì)等，此類(lèi)會(huì)議由于參與主體更少、議題更為集中，因此更適合激烈、深入的意見(jiàn)交換。

圖3 下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府談判渠道示意圖

曾有研究認(rèn)為在中國(guó)基層政府會(huì)議往往淪為“表演”，真正的決策通常在幕后作出，會(huì)議只是走個(gè)形式過(guò)場(chǎng)[45]（P171-218）。然而在江城撤市設(shè)區(qū)的案例中，筆者發(fā)現(xiàn)由于主要領(lǐng)導(dǎo)干部日程繁忙、議題眾多，在許多會(huì)議召開(kāi)前，與會(huì)各方確實(shí)沒(méi)有事先形成共識(shí)，而是需要通過(guò)會(huì)議將問(wèn)題集中暴露出來(lái)，并探討解決思路和方案。例如，在一次南灣市召開(kāi)的會(huì)議上江城區(qū)長(zhǎng)向南灣市委書(shū)記匯報(bào)工作時(shí)，南灣市委書(shū)記就明確指出了江城在房地產(chǎn)領(lǐng)域有些急躁貪進(jìn)，建議江城放慢步伐，不要過(guò)分依賴(lài)賣(mài)地和賣(mài)房。江城區(qū)長(zhǎng)則當(dāng)面闡述了江城面臨的債務(wù)危機(jī)作為理由辯解，南灣市委書(shū)記顯示出不以為然，依舊勸江城不要心急，并表示“實(shí)在不行就限購(gòu)”，而江城區(qū)長(zhǎng)則明確表態(tài)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，限購(gòu)“萬(wàn)萬(wàn)不能”②根據(jù)作者田野筆記ZC-170417整理。。類(lèi)似的討論和談判在相關(guān)會(huì)議上并不鮮見(jiàn)。這表明盡管會(huì)議未必能真正解決矛盾，但它確實(shí)賦予了一個(gè)供雙方直接交流的機(jī)會(huì)，為談判提供了難得的平臺(tái)。

正式文書(shū)與正式會(huì)議共同構(gòu)成了上下級(jí)政府談判的正式制度渠道，然而在正式渠道之外，江城也擁有許多非正式渠道來(lái)影響南灣市的決策，其中一個(gè)便是通過(guò)官員間的私人關(guān)系。正如前文所述，多屆江城市委書(shū)記均由南灣市正廳級(jí)官員擔(dān)任，許多原先在江城長(zhǎng)期工作過(guò)的官員也在南灣市擔(dān)任重要職務(wù)。這些“節(jié)點(diǎn)官員”不僅僅代表著個(gè)人，更是代表著背后龐大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和人脈資源。依靠這些官員間的私人關(guān)系，江城至少存在著繞開(kāi)正式體制來(lái)迂回影響南灣市決策的可能。盡管其中細(xì)節(jié)由于過(guò)于隱秘，筆者未能深入察知，但許多研究均就個(gè)人關(guān)系在上下級(jí)部門(mén)間的談判中發(fā)揮的重要作用有過(guò)詳細(xì)描述，可備一說(shuō)[20]（P80-96）[21]（P61-72）[22]（P215-241）。整體而言，上下級(jí)政府間談判渠道構(gòu)成如圖3所示。

（三）談判的策略：“情”與“理”

張踐祚等認(rèn)為，在行政區(qū)劃調(diào)整中上級(jí)政府握有最終決定權(quán)，下級(jí)僅具有商議權(quán)，因此只能在不損害上級(jí)利益的前提之下提出對(duì)雙方均有利的方案，才可能會(huì)被上級(jí)接受[31]（P73-99）。然而，這一結(jié)論只是基于正式制度所得出的，并未充分考慮現(xiàn)實(shí)中上下級(jí)政府間力量對(duì)比更為豐富的可能。本文認(rèn)為，由于上下級(jí)政府間的信息不對(duì)稱(chēng)，下級(jí)政府完全有可能通過(guò)提供更為充分的信息來(lái)對(duì)上級(jí)的方案提出修改甚至公然的反對(duì)意見(jiàn)。其中的關(guān)鍵不僅在于下級(jí)政府所握有的談判資源，也在于下級(jí)政府同上級(jí)政府開(kāi)展談判的技巧。具體而言，江城所采取的策略主要有三種。第一，是“援引成例”，即通過(guò)列舉既有的制度規(guī)定或現(xiàn)實(shí)案例來(lái)表達(dá)自身訴求的合理性；第二，是“利益捆綁”，即將江城與南灣市的利益一體化，一榮皆榮，一損皆損；第三，是“訴諸底線(xiàn)”，即用GDP和“維穩(wěn)”這兩個(gè)地方政府的“命根子”來(lái)陳述保留現(xiàn)有權(quán)限的利害，從而影響南灣市的決定。

以江城提交的專(zhuān)題報(bào)告為例。在該報(bào)告中，江城主要提出了保留經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的三條理由。首先，重嶺、新芳在撤市設(shè)區(qū)時(shí)便保留了管理權(quán)限并設(shè)立了過(guò)渡期，江城可以參照。其次，這是解決江城歷史遺留問(wèn)題的需要。所謂歷史遺留問(wèn)題，主要是指前任班子所留下的巨額債務(wù)和拆遷安置壓力。這不僅關(guān)乎財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更是嚴(yán)重的“維穩(wěn)”壓力，因此，需要保留現(xiàn)有權(quán)限來(lái)償還債務(wù)并保障拆遷安置工作。此外，這有助于推進(jìn)南灣市城市副中心擴(kuò)容提質(zhì)，實(shí)際上是指江城的經(jīng)濟(jì)底子還比較薄，保留管理權(quán)限有利于提高行政效率、促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展①根據(jù)作者田野筆記ZC-附件2整理。上述三條理由中，第一條即采用“援引成例”，第二條采用了“訴諸底線(xiàn)”，第三條則是“利益捆綁”策略的體現(xiàn)。

再以江城第二次提交的專(zhuān)題請(qǐng)示為例。在該請(qǐng)示中，江城主要提出了保留土地出讓權(quán)限的三條理由。第一，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)同權(quán)，即指江城與東萊、靈閣同為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，而東萊、靈閣均擁有獨(dú)立的土地出讓權(quán)限，南灣市在此前也曾明文規(guī)定江城、東萊和靈閣具有同等的土地出讓權(quán)限，因此不宜上收江城的土地出讓權(quán)限。第二，江城經(jīng)濟(jì)不宜“急剎車(chē)”，即指江城經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴(lài)土地出讓收入和房地產(chǎn)業(yè)，因此一旦上收土地出讓權(quán)限會(huì)對(duì)江城經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊。第三，江城面臨嚴(yán)重“維穩(wěn)”壓力，即指上屆政府留下的巨額債務(wù)和拆遷安置壓力需要靠土地出讓來(lái)化解，以免造成嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題②根據(jù)作者田野筆記ZC-附件5整理。。在上述三條理由中，第一條采用了“援引成例”，尤其是以南灣市自身原有的規(guī)定來(lái)抵制南灣市的新要求，最具說(shuō)服力；第二條和第三條則采用了“訴諸底線(xiàn)”，以政府最擔(dān)心的GDP和維穩(wěn)相商，同樣具有較高的說(shuō)服力。

比較其他關(guān)于政府內(nèi)部上下級(jí)談判的研究可以發(fā)現(xiàn)，江城撤市設(shè)區(qū)體現(xiàn)了學(xué)界所指出的多種策略。首先，江城“援引成例”的策略體現(xiàn)了周雪光等所說(shuō)的合法性訴求[20]（P80-96）。由于在談判中天然處于劣勢(shì)，江城欲扭轉(zhuǎn)自身的不利態(tài)勢(shì)，必須通過(guò)訴諸外部權(quán)威來(lái)構(gòu)建自身訴求的合法性。而在政治體制不變的條件下，既有的制度文本與歷史經(jīng)驗(yàn)具有天然合法性。因此通過(guò)“援引成例”，江城主要以“公平”作為價(jià)值訴求來(lái)表明自身主張的正當(dāng)性。其次，江城“利益捆綁”的策略體現(xiàn)了張踐祚等所說(shuō)的“零正嵌套”與“平衡共贏”策略[31]（P73-99），以及何艷玲等所說(shuō)的“利益捆綁法”[21]（P61-72），是通過(guò)有意忽略負(fù)面信息并強(qiáng)調(diào)正面信息，將原本似乎對(duì)立的市縣利益表述為相互一致，即同意江城的訴求同樣有利于南灣市，而拒絕江城訴求將可能同樣危及南灣市，從而使南灣市出于自身的成本收益考量調(diào)整決策。最后，江城“訴諸底線(xiàn)”的策略體現(xiàn)了馮猛所說(shuō)的不完全承諾[22]（P215-241）或周雪光等所說(shuō)的可信性威脅[20]（P80-96），即在政策實(shí)施成本過(guò)高時(shí)，下級(jí)政府通過(guò)提供不完全承諾或可信性威脅迫使上級(jí)政府讓步。江城所提供的不完全承諾或可信性威脅可以理解為：如果上收江城的管理權(quán)限，江城的GDP可能無(wú)法達(dá)標(biāo)，而且可能出現(xiàn)嚴(yán)重的“維穩(wěn)”問(wèn)題。對(duì)于南灣市而言，經(jīng)濟(jì)增速下降以及發(fā)生群體性事件都是極其沉重的代價(jià)，甚至可能直接危及南灣市主政官員的政治前景，因此具有極強(qiáng)的說(shuō)服力。這也表明在上下級(jí)政府間談判中，下級(jí)政府并非總是使用單一的策略，而是會(huì)綜合運(yùn)用多種策略手段來(lái)贏得談判。

六、總結(jié)與討論

行政區(qū)劃調(diào)整在中國(guó)具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，然而行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于政府組織的影響以及政府內(nèi)部的運(yùn)作過(guò)程長(zhǎng)期以來(lái)卻是一個(gè)“黑箱”，不為外界所知。本文基于江城撤市設(shè)區(qū)的案例，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了初步的探究。撤市設(shè)區(qū)表面上只是稱(chēng)謂的改變，實(shí)際上卻導(dǎo)致了地方政府組織整體性的重構(gòu)。其不僅伴隨著政府機(jī)構(gòu)的重組與大規(guī)模的人事調(diào)整，更是影響到市、區(qū)兩級(jí)政府的權(quán)力劃分。盡管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事調(diào)整具有較強(qiáng)的上級(jí)主導(dǎo)性與制度剛性，談判余地較小，但管理權(quán)限的劃分由于缺乏明確的制度規(guī)范，且涉及地方政府的核心利益，因此具有更大的談判空間與更強(qiáng)的談判激勵(lì)。換言之，政府組織重構(gòu)的要求誘發(fā)了上下級(jí)談判。在這一過(guò)程中，下級(jí)政府并非對(duì)上級(jí)政府惟命是從，而是能夠綜合運(yùn)用多種資源和策略同上級(jí)政府展開(kāi)談判，為自身爭(zhēng)取最大的利益，并最終左右政府組織重構(gòu)的格局。由此，政府組織重構(gòu)為表，上下級(jí)政府間談判為里，兩者互為影響并共同構(gòu)成了行政區(qū)劃調(diào)整的核心內(nèi)容，亦為我們理解中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整尤其是撤市設(shè)區(qū)的具體運(yùn)作邏輯提供了更為充實(shí)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知。

行政區(qū)劃調(diào)整既不同于完全依賴(lài)既有規(guī)則程序的“常規(guī)模式”，亦不同于存在上級(jí)高壓、嚴(yán)密監(jiān)管和懲罰機(jī)制的“動(dòng)員模式”[20]（P80-96），而是介于二者之間，本文認(rèn)為可稱(chēng)作“準(zhǔn)動(dòng)員模式”。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于地方政府而言無(wú)疑是一件“大事”，直接涉及地方政府的核心利益，并且由地方最高主政官員直接主管推進(jìn)，涉及幾乎全部黨政機(jī)關(guān)，在政府工作中具有極高的優(yōu)先序；但行政區(qū)劃調(diào)整卻并不具有“動(dòng)員模式”所存在的高時(shí)間壓力以及強(qiáng)懲罰機(jī)制。行政區(qū)劃調(diào)整可能耗時(shí)漫長(zhǎng)，也缺乏明確的績(jī)效目標(biāo)，因此地方政府會(huì)感受到一種“無(wú)形的壓力”：重要但不十分緊急，這也使地方政府擁有充足的談判時(shí)間與強(qiáng)烈的談判動(dòng)力。因此，擁有一定談判實(shí)力的下級(jí)政府可能并不會(huì)選擇“準(zhǔn)退出”，而是會(huì)在上級(jí)的壓力下?lián)砹?zhēng)，爭(zhēng)取自身利益的最大化，這也凸顯出行政區(qū)劃調(diào)整工作自身的特殊性質(zhì)。

在正式的制度體系中，下級(jí)政府不僅能夠利用請(qǐng)示、報(bào)告等正式文書(shū)同上級(jí)進(jìn)行溝通，也能夠利用上級(jí)主持或參與的各類(lèi)會(huì)議當(dāng)面同上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。除了正式制度賦予的談判渠道，還存在著一種基于個(gè)人紐帶的非正式渠道供上下級(jí)政府開(kāi)展溝通和談判。在正式的談判中，下級(jí)政府能夠綜合運(yùn)用多種具體策略來(lái)影響上級(jí)政府的決策，包括“援引成例”、“利益捆綁”以及“訴諸底線(xiàn)”等。這種綜合性的策略表明在行政區(qū)劃調(diào)整中，下級(jí)政府既非處于一種完全被動(dòng)的地位[43]（P9-15），亦非僅具有微弱的商議權(quán)，只能提出能夠使上下級(jí)政府共贏的策略[31]（P73-99）。本研究表明，即使上級(jí)政府擁有最終決定權(quán)，下級(jí)政府依然可能影響、改變上級(jí)政府對(duì)自身不利的決策，表現(xiàn)出遠(yuǎn)比傳統(tǒng)學(xué)界認(rèn)知更為強(qiáng)大的主動(dòng)性，其中的關(guān)鍵則在于談判態(tài)勢(shì)、談判渠道與談判策略的相互配合，這也為我們理解中國(guó)的縱向政府間關(guān)系提供了新的思考。但在實(shí)踐層面這種以上下級(jí)政府間談判來(lái)決定權(quán)限劃分的方式，不僅會(huì)耗費(fèi)兩級(jí)政府大量精力，也人為加劇了行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)政府組織帶來(lái)的動(dòng)蕩。因此，未來(lái)應(yīng)考慮進(jìn)一步規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整的流程與秩序，明確管理權(quán)限在不同層級(jí)地方政府間的劃分，完善過(guò)渡期制度，并探索建立更加透明、公開(kāi)的行政區(qū)劃調(diào)整方案。

當(dāng)然，作為一項(xiàng)單案例研究，本文結(jié)論的外部有效性仍有待更大范圍的驗(yàn)證；較短的田野調(diào)查時(shí)間以及政府內(nèi)部的保密要求也導(dǎo)致許多關(guān)鍵性資料的缺失；最后，盡管本文試圖解析上下級(jí)政府間的談判，但受調(diào)研條件限制，本文僅重點(diǎn)考察了下級(jí)政府一方，對(duì)于上級(jí)政府一方則缺乏深入的研究。這些不足均有待在未來(lái)的研究中進(jìn)一步克服。

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