馬 雪

美國憑借其主導的國際金融秩序及美元在國際交易結算中的核心地位，將金融制裁作為提升自身安全利益、維護全球秩序的首選工具，通過切斷個人與企業(yè)進入國際金融系統(tǒng)的能力，實現(xiàn)對特定目標的影響最大化?？死锩讈單C后，金融制裁在美國對俄羅斯外交政策中的重要地位凸顯。特朗普在競選和執(zhí)政之初曾承諾改善美俄關系，但隨后“通俄門”的持續(xù)發(fā)酵，增大了美俄關系改善的阻力，促使美國對俄羅斯金融制裁持續(xù)加強。本文通過分析烏克蘭危機后美國對俄羅斯不斷升級的金融制裁，著重探討美國金融制裁的效力與困境，探究特朗普上臺后美國對俄羅斯金融制裁的新動向。

一、美國對俄羅斯金融制裁的效力

2014年克里米亞危機后，美國對俄羅斯金融制裁的主要手段是切斷俄羅斯銀行、能源、國防等關鍵部門融資途徑，制裁對方的銀行體系。2017年特朗普上任以來，美國金融制裁主要方向轉向針對與被制裁對象貿易往來、金融結算的第三方國家、公司、組織和個人，以保證制裁的威懾力。從美國官方文件來看，美國制裁俄羅斯有三大目標，即迫使俄羅斯改變對克里米亞的政策，抬高俄羅斯的行動成本，讓西方達成進一步孤立俄羅斯的共識。*The White House,“Statement by the President on New Sanctions Related to Russia”，September 11 2014，https://www.whitehouse.gov/the-press-ofce/2014/09/11/statement-president-newsanctions-related-russia.(上網時間：2018年3月9日)目前看，美國的行動基本達成后兩項目標，但其制裁措施并不能稱為“強有力、真正可逆的措施”。

第一，從短期看，美國金融制裁對俄羅斯經濟的沖擊效果有限。2014年3月美國開始對俄羅斯實施金融制裁，2014年底俄羅斯陷入持續(xù)的經濟危機，連續(xù)六個季度經濟衰退。評估此次俄羅斯經濟危機可從兩個指標來看，即償債(俄羅斯償還國外貸款壓力情況)和創(chuàng)收(俄羅斯能源出口收入減少情況)。美國金融制裁是影響俄羅斯償債能力的關鍵因素，通過切斷俄羅斯特定部門的融資渠道，讓其陷入流動性困境。在油價下跌的情況下，俄羅斯無法通過國際市場借貸、國有銀行和公司的債務再融資來緩解經濟困境。而國際能源價格是影響俄羅斯創(chuàng)收能力的主要因素。作為典型的資源型國家，俄羅斯財政嚴重依賴能源行業(yè)，因此國際能源價格牽動其經濟主動脈。表1表明，自2014年以來，油價下跌對俄羅斯國際收支的壓力穩(wěn)步增長，相比而言美國金融制裁對俄羅斯國際收支的影響(償還外債的壓力)在下降。此外，盧布波動也與國際油價高度相關。2014年12月盧布一度貶值近50%，2015年2月國際油價出現(xiàn)反彈，此時盡管美國金融制裁仍然有效，但同年5月盧布幣值已大幅回升40%。這表明，此次俄羅斯經濟危機受石油價格波動的影響更大，而美國金融制裁發(fā)揮了重要而非決定性的作用。

表1 2014～2016年美國金融制裁與油價暴跌對俄羅斯國際收支平衡的對比

資料來源：Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上網時間：2018年4月3日)

隨著時間的推移，美國金融制裁的效益遞減，再未達到2014年底那般效力。2014～2015年俄羅斯央行開始進行經濟干預，用約2100億美元外匯儲備償還外債。大多數(shù)俄羅斯企業(yè)雖然遭受損失，但并沒有破產，從2016年開始紛紛進行債務重組并重見起色。出于對美國金融制裁的恐懼，很多俄羅斯富豪將其資產留在國內，2016年俄羅斯資本外逃降至2008年以來最低水平，約是2014年的1/10。*Peter E. Harrell, Tom Keatinge, Sarah Lain and Elizabeth Rosenberg，“The Future of Transatlantic Sanctions on Russica”，Center for a New American Security，June 15，2017，https://www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-transatlantic-sanctions-on-russia.(上網時間：2018年3月19日)2017年俄羅斯經濟增長恢復至2013年水平(見表2)。2018年，國際評級機構標普認為，在制裁加強和資源產品價格疲軟的情況下，俄羅斯宏觀經濟政策與匯率的靈活性能確保俄羅斯經濟穩(wěn)定，將俄羅斯外幣主權評級從垃圾級上調至投資級“BBB-”。*中國商務部，“標普將俄羅斯外幣評級上調至投資BBB-”http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201802/20180202714575.shtml.(上網時間：2018年3月9日)

表2 2013～2017年俄羅斯經濟增長情況

資料來源：俄羅斯中央銀行

第二，從長期看，美國金融制裁對俄羅斯經濟前景造成了不可逆的影響。金融制裁導致了流動性困境，致使俄羅斯政府最先削減了社會開支，而減少教育和福利開支將對俄羅斯長期經濟發(fā)展造成深遠影響。政府財政收入驟減后，首先縮減在教育和醫(yī)療保健領域預算，取消國家部門工資與物價指數(shù)掛鉤的做法，征用超過80億美元的個人養(yǎng)老金，增加稅賦。同時，俄羅斯對金融制裁采取的反制措施，也提高了本國民眾的生活成本。2014年8月初，俄羅斯禁止從支持制裁的西方國家進口價值約90億美元的食品。*“Russia Bans Food Imports from U.S., EU”, The Washington Post, August 7, 2014，http://www.washingtonpost.com/world/russia-bans-food-imports-from-us-eu/2014/08/07/a29f5bea-1e14-11e4-82f9-2cd6fa8da5c4_story.html.(上網時間：2017年8月27日)這迫使俄羅斯食品行業(yè)尋找進口替代，勢必抬高食品價格。加之盧布的大幅度貶值，加劇通貨膨脹，拉大了俄羅斯民眾貧富差距，進而影響到俄羅斯長期經濟增長。

金融制裁導致市場信心下降、境外投資恐慌，其長期影響比制裁本身對經濟的直接沖擊還要大。雖然2017年俄羅斯經濟逐漸適應制裁之下的新形勢，經濟衰退的“近憂”已經消散，但商業(yè)信心難以恢復，生產性投資周期進一步縮減，進而影響長期經濟增長。在美國金融制裁下，俄羅斯政府財政收入下降，更無力引導投資。近幾年，俄羅斯是工業(yè)生產率增長落后于GDP增速的唯一新興國家。2016年俄羅斯央行行長、前經濟發(fā)展部部長格列夫稱，俄羅斯事實上已輸?shù)袅思夹g革命中的競爭，已被驅趕至全球發(fā)展的邊緣地帶，可能徹底淪為資源供應國。

金融制裁也阻礙了俄羅斯國防工業(yè)現(xiàn)代化建設。俄羅斯政府財政收入下降，直接導致2017～2019年俄羅斯國防開支預算削減超過17%。俄羅斯軍火工業(yè)中8%～10%的組件依賴進口，占比雖小卻集中在技術要求最高的領域。國防工業(yè)中70%的機器技術依賴進口，包括空間火箭系統(tǒng)、導彈目標系統(tǒng)、軍艦燃氣輪機和幾乎所有類型直升機的引擎。2015年在美歐聯(lián)合制裁下，俄羅斯軍用供需被打亂，被迫進行調整。俄羅斯的電子產品嚴重依賴進口，其國內的生產也一直落后，“進口替代”政策的驅動作用難在短時間達到效果，而國防工業(yè)遭受的打擊將在幾年后看到更多證據(jù)。*Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，December 2016，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上網時間：2018年3月19日)

二、美國對俄羅斯金融制裁的困境

美國對俄羅斯金融制裁未能達到改變俄羅斯外交政策的目標，實施中還出現(xiàn)未預期、非合意的結果。即盡管美國不斷評估金融制裁的成本和對手可能的報復，逐步改進和升級制裁方案，但一些因素仍不能完全被消除。這在很大程度上限制了制裁強度，使制裁持續(xù)時間延長，而制裁目標卻難以實現(xiàn)。

困境一：金融制裁欲避免人道主義危機，卻難逃道德困境。早期美國實行的制裁措施主要是貿易制裁，旨在截斷目標國跨境商品和服務的投資與貿易，最大程度對目標國實施經濟影響，但容易對目標國民眾產生負面影響，也更容易被目標國規(guī)避。20世紀90年代中期到2010年，美國由廣泛制裁轉向針對個人、團體，打擊目標轉移和使用資金，同時也力求避免“人道主義批判”。美國對俄羅斯的金融制裁就是將目標對準“有罪”的個人和精英，以規(guī)避伴隨全面制裁而產生的道德困境。其金融制裁基于一種假設，即金融制裁改變目標國精英階層不同團體的利益算盤，進而反對領導者，從而對政策改變施加影響。*Peter Rudolf，“Sanctions in International Relations”，https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2007_RP06_rdf_ks.pdf.(上網時間：2017年8月27日)

但美國對俄羅斯金融制裁卻成為普京支持率的催化劑。通過調動民族情緒，俄羅斯決策者將金融制裁引發(fā)的民怨全部引向制裁方，并借機穩(wěn)固政權。2014年12月4日普京在國情咨文報告中，譴責西方一心想要搞垮俄羅斯，稱即便沒有發(fā)生烏克蘭危機，西方在任何情況下都可能對俄羅斯進行制裁。盡管經濟制裁讓生活愈發(fā)艱難，俄羅斯民眾卻沒把憤怒發(fā)泄在普京領導的政府頭上，而是把矛頭對準了西方制裁者。*Robert D. Blackwill and Dimitri K. Simes，“Dealing with Putin”，National Interest，November 16, 2014，http://nationalinterest.org/feature/dealing-putin-11694.(上網時間：2017年8月27日)66%的俄羅斯民眾把西方視為“打壓和羞辱”俄羅斯的真正敵人，把普京視為抵御外部沖擊、捍衛(wèi)俄羅斯利益的“祖國保衛(wèi)者”。制裁甚至使俄羅斯民眾產生被包圍意識，從而孕育和激發(fā)了團結一心抵御制裁的堅強意志，*James Mayall，The Sanctions Problem in International Economic Relations: Reflections in the Light of Recent Experience，International Affairs，Vol.60，No.4,1984，pp.631-642.讓目標國民眾“簇擁在旗幟周圍”。*Elizabeth Rosenberg, Daniel Drezner, JuliaSolomon-Straussand and Zachary K. Goldman，“The New Tools of Economic Warfare：Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions”，Center for a New American Security，April 15, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/the-new-tools-of-economic-warfare-effects-and-effectiveness-of-contemporary-u-s-financial-sanctions.(上網時間：2017年8月27日)2014年3月17日，奧巴馬簽署第13661號行政令開啟制裁俄羅斯序幕的同時，普京支持率也開始屢刷新高，至同年5月支持率由此前60%一路上升至86.2%。2015年俄羅斯經濟已深陷衰退，普京的支持率不降反升，10月已高達89.9%。

困境二：美國金融制裁的可執(zhí)行性正在下降。美國在對俄羅斯金融制裁的威脅階段，就將軍事選項排除。這導致其后實施制裁的強制力下降。一直以來，美國傾向于將金融制裁作為第一步，將軍事力量作為不得已的手段?？尚械能娛峦剡M一步支持金融制裁，保證制裁的強制力和可信度。鑒于對手的軍事實力和對其歐洲盟友的影響，美國從一開始就將軍事選項排除了。奧巴馬政府最初就宣布，“軍事介入并非選項之一”。*“Full Transcript: President Obama Gives Speech Addressing Europe, Russia on March 26”,The Washington Post, March 26, 2014, http://www.washingtonpost.com/world/transcriptpresident-obama-gives-speech-addressing-europe-russia-on-march-26/2014/03/26/07ae80ae-b503-11e3-b899-20667de76985_story.html.(上網時間：2017年8月27日)若宣布不排除任何可能的選擇，美國及其盟友至少可以成功營造戰(zhàn)略模糊，給俄羅斯設置很大障礙，甚至可能產生部分威懾效果。排除軍事手段則對俄羅斯非常有利，讓金融制裁成為了唯一選項。同時，這也為俄羅斯尋找替代市場，和第三方國家合作提供了機遇，從而規(guī)避制裁，削弱了金融制裁的執(zhí)行力度。

金融制裁實施后，隨著俄羅斯經濟與世界聯(lián)系日益減少，美國金融制裁的可執(zhí)行路徑也在減少，效力隨之遞減。俄羅斯依賴能源出口支撐經濟發(fā)展，原材料出口與其他產業(yè)不同，沒有內部復雜且遍布全球的供應鏈條，這使俄羅斯經濟本來就未與全球經濟深度融合。金融制裁更是阻礙了俄羅斯與外界聯(lián)系。其一，外國對俄羅斯商業(yè)投資驟降。制裁金融部門使得借款成本上升，尤其影響固定資產投資的增長。制裁提升目標國政治風險，導致是國內外投資者的投資決策更為保守，進而抑制投資。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanctions.(上網時間：2017年8月27日)2014年底，俄羅斯投資項目停滯已隨處可見。其二，技術設備的封鎖使俄羅斯在發(fā)現(xiàn)和開采新的油氣田上困難重重，使俄羅斯進一步隔絕于全球經濟。美國聯(lián)合歐洲盟友進行精確打擊，增加禁止深水、頁巖礦床和北極石油生產和勘探技術轉讓的制裁措施。技術封鎖擠出了俄羅斯生產石油能力，也扼殺了其開采北極海上石油的雄心。雖然進一步隔絕了俄羅斯與世界經濟連接的通道，但也將增加美國之后金融制裁的執(zhí)行成本，日益削弱對俄羅斯金融制裁的效力。

困境三：美國需要歐盟合作，卻因合作失衡破壞了美歐協(xié)同使用金融制裁的能力。美國對俄羅斯實施金融制裁沒有太多國際共識，也沒有聯(lián)合國安理會作出全面制裁的政治安排，僅是與其盟友歐盟聯(lián)手。然而，美歐對俄羅斯制裁的態(tài)度、執(zhí)行機制迥異，制裁過程中美歐隔閡日益加深，進而又影響制裁效力。

美國將制裁深嵌于國家安全戰(zhàn)略中，認為是為美國實現(xiàn)國家安全利益可持久選擇的工具。這導致美國在與歐盟合作上過于雄心勃勃反而弄巧成拙。一則“域外法權”讓美國金融制裁適得其反。美國習慣于把域內管轄權強行運用到對外交往中，產生域外法權。其過度擴張金融制裁，削弱了歐洲政府對當前和未來金融制裁政策的支持力度。同時也推動俄羅斯對美歐的反制措施，令歐洲經濟利益受損。二則美國金融制裁“走過頭”導致美歐合作上失衡。美國一直保持并擴展次級制裁能力，加深了美歐隔閡。次級制裁指經濟處罰范圍內有目標國擴展至與該目標國有交易的第三國，即阻止歐洲國家和個人與俄羅斯商業(yè)往來，直接影響歐洲制造業(yè)對俄羅斯貿易與出口收益。歐洲認為次級制裁是美國對歐發(fā)動經濟戰(zhàn)爭的工具，以打擊歐洲競爭企業(yè)，搶占目標國家的市場份額。2017年6月15日，奧地利總理和德國外長針對美國制裁發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責美國對俄羅斯能源公司的新制裁案，認為美國想把俄羅斯天然氣排擠出歐洲市場，由本國液化氣取而代之。歐洲輿論也批評歐洲政府未能保護其民族產業(yè)利益，讓美歐隔閡雪上加霜。

相比之下，歐盟對制裁態(tài)度相對謹慎，其混合政治性質也造成制裁的低效和混亂。歐盟制裁缺少統(tǒng)一的政治和法律框架，歐洲各國偏好采取多邊外交和國防政策，或執(zhí)行聯(lián)合國安理會的制裁協(xié)議。*Simond de Galbert，“Transatlantic Economic Statecraft：Building a Balanced Transatlantic Sanctions Policy between the United States and the European Union”，Center for a New American Security，June 21, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/transatlantic-economic-statecraft-the-challenge-to-building-a-balanced-transatlantic-sanctions-policy-between-the-united-states-and-the-european-union.(上網時間：2017年8月27日)制裁一般在歐盟層面協(xié)商制定，由成員國在其域內執(zhí)行，在協(xié)商中歐盟需平衡各成員國的經濟利益，以實現(xiàn)金融制裁的政治目標。*Christopher Hill, James Mayall，“The Sanctions Problem: International and European Perspectives”, Issue 59, European University Institute, 1983.然而歐盟層面與各成員國國家層面的經濟和政治因素經?；ハ嗝?，歐盟安全機構希望將金融制裁的政治影響最大化，而各成員國機構想將金融制裁對本國企業(yè)的經濟影響減至最小。歐盟在制定政策時努力避免差距，但各成員一直保留對政策的解釋空間，導致政策在不同國家或寬或嚴的實施。在執(zhí)行中，一國放松金融制裁而吸引企業(yè)，導致其他國家效仿，引發(fā)惡性競爭，降低金融制裁的執(zhí)行標準。

困境四：美國金融制裁所依賴的制度基礎退化。美國將金融、貨幣、貿易、運輸、通訊、網路等全球化基礎工程的管理權當作戰(zhàn)略籌碼來使用，也勢必削弱其正當性與完整性。2015年3月，美國曾提出對俄羅斯關閉“全球銀行間金融電訊協(xié)會”(SWIFT)的動議，欲切斷俄羅斯獲取美元能力和使用美元渠道。但反對聲浪不斷涌現(xiàn)，絕大多數(shù)銀行業(yè)者都反對將SWIFT降格為美俄戰(zhàn)略對抗的工具。

美國頻繁使用金融制裁，美元資產的吸引力降低，使美國主導的國際金融體系產生巨大離心力。市場開始減少美元作為外匯儲備的積累速度，并尋找替代選擇，美國金融制裁能力也因此遭侵蝕。非西方國家開始尋求深化彼此的經濟合作領域，試圖擺脫對美元的依賴。俄羅斯轉向中國市場融資來緩解西方金融市場關閉陷入的流動性困境，俄羅斯銀行開始全面換發(fā)銀聯(lián)系統(tǒng)的信用卡，以突破維薩卡(VISA)與萬事達卡對其封瑣，俄羅斯石油貿易通過與中國雙邊安排繞開石油美元。

全球大型金融機構傾向于退出某些高風險業(yè)務，更是限制了美國通過正規(guī)金融系統(tǒng)打擊目標的能力。為適應限制跨境交易等制裁措施，被制裁國組織更為嚴密、隱蔽、專業(yè)、技術強的金融活動，加大了金融機構甄別難度。金融機構對目標國家活動資金過濾、監(jiān)測分析的支出成本上升，而違反美國規(guī)定成本更為驚人。因此全球主要金融機構傾向于退出有制裁風險的業(yè)務，以減少風險和成本，力求規(guī)避可能涉及制裁的高風險業(yè)務。銀行在更精細的業(yè)務和法規(guī)操作中規(guī)避制裁風險，實際上令美國政府陷入調控部門陷阱。

三、特朗普上臺后美國對俄羅斯金融制裁的趨勢

特朗普競選期間及執(zhí)政之初一直承諾改善美俄關系，并多次暗示準備在兩國恢復其他領域互利對話的情況下放寬制裁，但其政策議程隨即被“通俄門”調查所制約。主觀上，特朗普對俄羅斯政策傾向為后來他被指控“通俄”提供了口實，此后特朗普也在對俄政策上采取強硬做法，以顯示自己“清白”?？陀^上，特朗普上臺促使美國建制派及歐盟加強了對俄羅斯的制裁。2017年美國國會通過一份加強對俄羅斯制裁的法案，美國財政部出臺一項制裁俄羅斯的指導意見，對俄羅斯進行兩次實質性制裁。相比2016年，近期美國對俄羅斯制裁頻率更高、強度更大、范圍更廣，并呈現(xiàn)出以下趨勢。

第一， 特朗普“通俄門”的持續(xù)發(fā)酵，令國會介入對俄羅斯制裁的相關立法，或導致美國對俄羅斯制裁長期化、全面化。由于美國情報部門認定俄羅斯干預2016年美國大選，讓美國內各方在對俄羅斯制裁上達成空前共識。對特朗普與俄羅斯關系的普遍不信任，讓美國國會極化嚴重的兩黨在對俄羅斯制裁的步調高度協(xié)調一致。2017年7月25日，美國眾議院以419∶3票通過《運用制裁反制美國敵人法案》(H.R.3364)，評估俄羅斯干預大選、烏克蘭危機后的俄羅斯冒險行為，實施全面新制裁。7月27日，美國參議院迅速以98∶2票通過該法案。法案中一項重要內容是限制總統(tǒng)特朗普解除對俄羅斯制裁，若其解除對俄羅斯制裁，須在30天前向國會提交報告。兩院壓倒性通過也使特朗普無法使用總統(tǒng)否決權。8月2日，特朗普簽署該法案。新法案將奧巴馬政府2014年(烏克蘭危機后)和2016年(以俄羅斯企圖影響美國大選為由)通過行政命令對俄羅斯實施的制裁變成了法律，保持了對特朗普與普京關系的“戒心”，為行政部門的外交定立了框架。

國會介入導致美國對俄羅斯制裁長期化可能加大。從美國國內體制層面看，總統(tǒng)在制裁政策制定中擁有較大裁量權。*1917年的《敵國貿易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年《國際緊急經濟權力法》以及“9·11”事件后通過《愛國者法》等，都賦予了總統(tǒng)幾乎不受限制的對外制裁權力。只有當國會認為有必要對特定國實施長期制裁或已有制裁長期化時，才會通過立法程序推動，而制裁成為法律后很難改變或撤銷。此次國會對總統(tǒng)制裁權力審查的程序性規(guī)定可能會產生兩個嚴重的影響：一是今后美國對俄羅斯制裁更具懲罰性，但更缺乏靈活性。要想提高制裁成功幾率，需根據(jù)被制裁國的行為變化而不斷調整其應對之策。由于國會缺乏專業(yè)智囊資源和技術官員經驗，難以精確和及時地管理復雜的金融制裁項目。二是將錯失談判機會。由于俄羅斯已不再相信美國總統(tǒng)能做成什么事，而國會召集議員努力協(xié)調解除制裁也很困難，即使俄羅斯因金融制裁壓力欲改變政策而“服軟”，也不可能用談判手段解決問題。這一重大變化最大限度地削弱了俄羅斯用談判手段尋求解除制裁的動機，導致制裁長期化。

國會介入也凝聚了美國政策界共識，將對俄羅斯的制裁擴展至情報、國防和網絡部門，全面收緊鎖鏈。一是除了此前已經受制裁的俄羅斯自然人和公司，法案又列入新對象——參與在2016年美國大選期間對民主機制進行網絡襲擊的自然人和法人。二是擴大打擊范圍，打擊擴大到俄羅斯采掘工業(yè)和冶金業(yè)、鐵路和海運業(yè)等重要經濟部門。凡是受美國司法管轄的這些部門的企業(yè)資產都將被凍結。三是全面收緊俄羅斯關鍵部門的融資途徑。將俄羅斯金融部門的債務融資期限，由30天縮減為14天；將俄羅斯能源部門債務融資期限，由90天縮減為60天。

第二，特朗普及其商人內閣的特性，密切了政府與私營企業(yè)之間聯(lián)系，促使美國對俄羅斯金融制裁更注重效率和精準調控。從特朗普首份國家安全戰(zhàn)略內容看，制裁仍是提升美國安全利益、維護全球秩序的首選工具，其政府旨在加強制裁執(zhí)法的力度，提高逃避制裁的難度。從美國政府經費運作看，金融工具在特朗普政府國家安全策略中的重要性甚至較前政府有所上升。2013年10月奧巴馬政府停擺期間，美國財政部讓制裁辦公室?guī)缀跛泄蛦T休假。相比之下，2018年2月特朗普政府停擺期間，美國財政部保證制裁部門雇員在崗，完全維持制裁的核心功能。

特朗普及其商人內閣更注重控制政府成本，促使對俄制裁更注重效率。其一，降低目標，符合實際。從2017年起，美國開始強調，金融制裁的成功不僅限于改變目標國的政策，而且也表現(xiàn)為有效減少目標國特定錯誤行為所能利用的資源。*George Lopez and David Cortright，“Containing Iraq Sanctions Worked”， Foreign Affairs，https://www.cfr.org/node/156944.(上網時間：2017年8月27日)新美國安全中心制裁項目專家伊麗莎白·羅森博格曾在參議院聽證會上稱，期待金融制裁影響過大、過快，反而易導致經濟制裁策略的無效。因此，調整對俄羅斯制裁評估，降低制裁目標訴求，使之更符合實際尤為重要。美國在對俄羅斯制裁目標訴求上已開始收縮。2014年奧巴馬宣稱制裁俄羅斯要達成的目標是“讓俄羅斯全面履行明斯克協(xié)議承諾”，至2017年6月，特朗普政府宣布繼續(xù)對俄羅斯施壓時，財政部長史蒂文·姆努欽(Steven Mnuchin)稱制裁目的是“促使俄通過外交途徑解決問題”。*Jacob Pramuk，“Trump Administration Puts More Pressure on Russia over Ukraine”，CNBC，June 20，2017，https://www.cnbc.com/2017/06/20/trump-administration-puts-more-sanctions-on-russia-over-ukraine.html?view=story&%24DEVICE%24=native-android-mobile.(上網時間：2017年8月27日)其二，整合資源，以集中優(yōu)勢資源針對關鍵目標。目前美國財政部外國資產管制辦公室管理著28個制裁項目，同時對俄羅斯、伊朗、敘利亞、朝鮮進行金融制裁，遠超美國政府制裁政策資源的承載限度。特朗普上臺，共和黨控制參眾兩院后，人權等意識形態(tài)方面金融制裁優(yōu)先等級下降。2017年9月11日，特朗普授權國務院和財政部依據(jù)《全球馬格尼茨基法案》對相關人權行為進行制裁。低優(yōu)先級的金融制裁政策作為首先精簡整合的制裁項目，將多個涉及人權行為的制裁，整合成針對嚴重侵犯人權和高層腐敗的全球制裁計劃，以降低單獨建立和維持制裁項目的必要行政負擔。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction.(上網時間：2017年8月27日)美國財政部也可將更多資源用于對俄羅斯的金融制裁項目管理。

美國財政部加強與私營行業(yè)領袖的磋商，對俄制裁更趨精細化。通過旋轉門進入特朗普政府的商界精英，為政府與企業(yè)密切聯(lián)系提供了橋梁。美國財政部長姆努欽原是高盛高管、沙丘資本管理公司首席執(zhí)行官，不僅熟悉金融機構的細枝末節(jié)，也為制裁決策者與私營企業(yè)的定期磋商提供途徑，以制定制裁的攻防計劃。因此2017年美國對俄金融制裁明顯更注重對私營企業(yè)的精準調控，以封堵漏洞。一則打擊俄羅斯繞道制裁的能力。美國禁止向受制裁的俄羅斯公司出口的產品和原料提供預付款，以防金融機構打著預付款的幌子對俄羅斯提供貸款。同時制裁以參股方式參與大陸架油氣田開發(fā)俄羅斯私企。二則更注重早期預防。2017年俄羅斯國家石油公司(PAO Posneft)向委內瑞拉石油公司(Petróleos de Venezuela S.A.)發(fā)放了5億美元貸款，后者用其子公司美國雪鐵戈(Citgo)49.9%的股份作為抵押品。Citgo在美國境內擁有龐大的能源資產控制權，包括三座煉油廠、九條管道和近50個石油平臺。*Jay Solomon and Bradley Olson，“U.S. Examines Russia’s Grip on Citgo Assets”，Wall Street Journal，May 18, 2017，https://www.wsj.com/articles/u-s-examines-russias-grip-on-citgo-assets-1495155049.(上網時間：2017年8月27日)美國政府和國會認為，若委內瑞拉石油公司發(fā)生債務違約，則俄羅斯公司將有機會發(fā)起收購，從而直接運營美國能源資產，威脅美國國家安全，因此迅速展開了評估和行動。

第三，特朗普當選和執(zhí)政在客觀上令美歐在維持制裁的重要性上達成一致性意見。一方面，特朗普當選讓俄羅斯干預西方選舉一事凸顯。美國情報部門認定俄羅斯干預美國大選后，越來越多西方國家認為俄羅斯正插手或影響西方國家事務。英國首相特蕾莎·梅指責俄羅斯操縱干涉歐洲國家選舉并且開展網絡間諜活動，企圖“破壞自由社會”，對丹麥國防部和德國聯(lián)邦議院等進行黑客攻擊。西班牙外交部長達斯蒂斯和國防部長戴柯斯貝多稱，西班牙掌握證據(jù)顯示，加泰羅尼亞“獨立”公投期間，來自俄羅斯和委內瑞拉的“黑客”組織利用“推特”“臉書”等社交媒體宣傳分裂分子的主張，試圖影響公眾輿論。

另一方面，特朗普當選并執(zhí)政后，歐洲擔心美俄關系回暖，繞過歐洲達成某種交易。特朗普上任后，英德領導人不斷表態(tài)美歐必須聯(lián)手對俄羅斯保持壓力，與美高層互動頻繁。2017年12月14日，歐盟率先延長對俄制裁，以有關烏克蘭問題的明斯克協(xié)議執(zhí)行不理想為由，堅定延長對俄制裁6個月。2018年1月30日，美國財政部公布根據(jù)《以制裁反擊美國敵人法案》(CAATSA)制定的《克林姆林宮報告》，將俄羅斯114名政治活動家、96名商界人士在內的210人列為潛在制裁對象。同時，財政部公布進一步施壓俄羅斯的措施并發(fā)表聲明稱，制裁體現(xiàn)美國政府對俄羅斯占領克里米亞的反對，追隨歐盟最近的延長制裁措施。

美國也意識到過度使用制裁所帶來的“后遺癥”，為應對金融制裁在盟友合作上面臨的限制和挑戰(zhàn)，開始保持克制、以退為進，以協(xié)調與盟友的關系。其一，彌合與盟友合作的分歧。為積極聯(lián)合有經濟利益的盟友實現(xiàn)政治目標，美國學者建議實施“G7+”機制，與最符合美國利益的七國集團協(xié)商制裁措施，加強與主要盟友制裁政策和監(jiān)管合作，確保美國與盟國政策一致性。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction(上網時間：2017年8月27日)為遏制俄羅斯未來干預西方國家選舉，美國可能發(fā)表歐盟-北約聯(lián)合聲明，確認這種干預將被視為對全體成員的攻擊，并觸發(fā)強有力的多邊制裁。其二，制裁手段由宏觀打擊轉向微觀監(jiān)管。從近期美國對俄羅斯制裁措施上可以看出，美國開始減少與歐洲盟友的雙邊合作機制投入，與盟友合作轉向微觀技術和執(zhí)行監(jiān)管層面，防止不同國家法律制度不同和實施制裁規(guī)則迥異而破壞制裁的有效性。

從美國不斷收緊和加碼的對俄制裁手段來看，美國正向金融霸權與政治霸權聯(lián)動，宏觀與微觀結合的方向發(fā)展。宏觀上，平衡使用金融制裁、軍事力量、外交介入等多種工具，以提高制裁效率和效力。微觀上，開始整合和調整資源，封堵和調整技術和監(jiān)管漏洞。美國也意識到過度使用霸權所帶來的“后遺癥”，正在以退為進，以維持美國在國際金融秩序中的主導地位，應對金融制裁面臨的限制和挑戰(zhàn)?！?/p>