林 華

進入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)、正規(guī)就業(yè)的擴大，以及各國政府在社會領(lǐng)域干預(yù)力度的增強，拉美國家貧困水平明顯降低，大批低收入階層擺脫貧困，實現(xiàn)了上升的社會流動，推動著社會階層結(jié)構(gòu)逐漸向更加合理而多元的方向轉(zhuǎn)變，其中，中間階層的壯大成為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。盡管近年來拉美社會階層結(jié)構(gòu)的變化是積極而富有活力的，但是它卻給政治和社會穩(wěn)定帶來了一些負(fù)面的影響。這種結(jié)果除了要從中間階層自身的特點上尋找原因以外，與拉美國家政府社會治理能力的孱弱和社會政策調(diào)整的滯后也有很大關(guān)系。2013年以來，隨著拉美地區(qū)經(jīng)濟陷入低迷，各國社會治理能力的不足在大宗商品國際價格下跌、經(jīng)濟周期性波動、通貨膨脹高企等不利經(jīng)濟條件下更加突顯。本文擬從拉美國家最近15年來社會階層結(jié)構(gòu)變動與社會穩(wěn)定之間的互動關(guān)系為切入點，通過對治理能力的分析，找出拉美國家政府無法應(yīng)對社會階層結(jié)構(gòu)變化的主要原因。

一、拉美社會階層結(jié)構(gòu)的新變化

早在2010年前后，拉美學(xué)術(shù)界就已經(jīng)注意到了該地區(qū)社會階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的變化，不少學(xué)者對此進行了深入研究。在相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，國際組織和研究機構(gòu)提供了重要的參考?；诟鱾€國際機構(gòu)的數(shù)據(jù)資料，本文力圖對最近十幾年來拉美國家社會階層結(jié)構(gòu)的形態(tài)及其變化進行一個大致的勾勒。

首先，進入21世紀(jì)以來，拉美地區(qū)的社會階層結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本性的變動，貧困階層規(guī)模明顯縮小，介于貧困與富裕階層之間的中間階層規(guī)模明顯擴大。拉美國家的階層結(jié)構(gòu)形態(tài)已由20世紀(jì)90年代的“倒丁字型”逐漸轉(zhuǎn)變成更為合理的“鴨梨型”。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前的社會階層結(jié)構(gòu)并沒有達(dá)到最為理想的“棗核型”，貧困階層仍然龐大，而且在整個中間階層中，中下層所占比重超過了一半。

聯(lián)合國拉美經(jīng)委會曾出版《拉丁美洲的中產(chǎn)階級與發(fā)展》一書，以家庭為單位考察了10個拉美主要國家*這10個國家的人口約占拉美國家總?cè)丝诘?0%。中間階層在1990～2007年之間*10個國家的起始年份不完全相同。的規(guī)模變動情況。書中對中間階層家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)是家庭主要收入來源者的絕對收入水平超過城市貧困線4倍以上、但低于5%最富有人群的平均收入。按照這一計算方法，在所有家庭主要收入來源者為非體力勞動者的家庭中，中間階層家庭的規(guī)模明顯擴大。2007年前后10個國家中間階層家庭的總量已經(jīng)達(dá)到5600萬個。其中阿根廷和智利的中間階層家庭比重超過了50%。與20世紀(jì)90年代初相比，有8個國家中間階層家庭的比重有所增加(見表1)。

表1 部分拉美國家中間階層家庭所占比重

資料來源：Alicia Bárcera, Narcís Serra (eds.), Clases Medias y Desarrollo en América Latina, CEPAL, Fundación CIDOB, Santiago de Chile, 2010, p.30.

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織報告《2011年拉丁美洲經(jīng)濟展望》對于拉美國家中間階層的分析也得出了類似的結(jié)論。該報告將處于全國收入中位數(shù)50%～150%之間的家庭界定為中間收入階層。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，在2006年10個主要拉美國家之中，*這10個國家的人口占拉美國家總?cè)丝诘?0%以上。中間階層家庭所占比重最高的是烏拉圭，為56%，最低的是玻利維亞和哥倫比亞，約占不到40%。*參見《2011年拉丁美洲經(jīng)濟展望》，當(dāng)代世界出版社，2011年5月，第8頁。

2015年，美洲開發(fā)銀行以貨幣收入為標(biāo)準(zhǔn)，將18個拉美國家的社會階層結(jié)構(gòu)劃分為5個層次：赤貧階層、一般貧困階層、脆弱階層、中產(chǎn)階級和高收入階層。劃分標(biāo)準(zhǔn)為日均收入的絕對數(shù)量。與上述5個階層相對應(yīng)的收入標(biāo)準(zhǔn)分別為2.5美元以下、2.5～4美元、4～10美元、10～50美元和50美元以上。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，拉美國家5個收入階層的占比在2000～2013年發(fā)生了顯著變化：赤貧和貧困階層占總?cè)丝诘谋戎孛黠@下降；脆弱階層和中產(chǎn)階級占比均大幅增加；高收入階層變化較小。如果將赤貧與貧困階層合稱為低收入階層，將脆弱階層視為中低收入階層，將中產(chǎn)階級視為中高收入階層，那么這三個階層的規(guī)模正在逐漸接近。而高收入階層仍是社會的極少數(shù)群體(見圖1)。這是迄今為止覆蓋范圍最廣、數(shù)據(jù)采集年份最新的統(tǒng)計。

圖1 2000～2013年18個拉美國家收入階層變化

資料來源：Marco Stampini, Marcos Robles, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Medellín, Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina, BID, mayo de 2015, p.10.

以上數(shù)據(jù)全部是按照收入水平進行的階層劃分，而根據(jù)職業(yè)等級進行的社會分層對于考察社會階層結(jié)構(gòu)的變化也是十分必要的。在拉美國家，大部分的企業(yè)主和雇員為正規(guī)就業(yè)群體，他們擁有相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位、收入和社會保障；而絕大多數(shù)個體勞動者和家政服務(wù)人員屬于非正規(guī)就業(yè)群體，他們通常不享受社會保障，不受勞動合同保護，收入水平較低或不穩(wěn)定。因此，一般而言，企業(yè)主和雇員的職業(yè)等級和職業(yè)聲望是高于個體勞動者的。根據(jù)國際勞工組織提供的按雇傭關(guān)系劃分的拉美國家職業(yè)等級構(gòu)成的數(shù)據(jù)，2000～2015年，就業(yè)者中雇員的比重增加了3.4個百分點，其中5人以下微型企業(yè)的雇員比重下降0.9個百分點，而6人以上企業(yè)的雇員比重上升了4.4個百分點。①OIT, “cuadro 6”, Panorama Laboral 2014 América Latina y el Caribe, p.77；2015年數(shù)據(jù)來自O(shè)IT, “cuadro 8”, Panorama Laboral 2016 América Latina y el Caribe, p.114.在非雇員中，雖然企業(yè)主的比重有所降低，但個體勞動者中的專業(yè)技術(shù)人員比重明顯上升。另一個顯著變化是，從事非專業(yè)技術(shù)工作的個體勞動者、家政服務(wù)人員和無報酬的家務(wù)勞動承擔(dān)者等非熟練勞動力的比重均出現(xiàn)了下降。以上分析表明，拉美國家就業(yè)者在職業(yè)等級上的分布也呈現(xiàn)出較為積極的變化。

其次，從社會流動來看，上升流動成為最近15年來的普遍現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代，由于多數(shù)勞動者難以獲得比以前更好的工作，拉美國家的社會流動以水平流動和向下流動為主，無法起到優(yōu)化社會階層結(jié)構(gòu)的作用。進入21世紀(jì)后，拉美國家向上的社會流動速度明顯加快。中低收入階層的地位不再一成不變，實現(xiàn)上升流動的可能性比以往大大增強。表2顯示了2003～2013年期間拉美國家代內(nèi)社會流動的結(jié)果。可以看出，近60%的赤貧階層、近70%的貧困階層和近30%的脆弱階層都實現(xiàn)了上升的社會流動。

表2 2003～2013年拉美國家社會流動(%)

資料來源：Marco Stampini, Marcos Robles, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Medellín, Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina, BID, mayo de 2015, p.12.

最后，由于中低收入者在社會分層中占據(jù)了相當(dāng)高的比重，拉美國家的中間階層表現(xiàn)出明顯的脆弱性。這種脆弱性來自客觀現(xiàn)實和主觀感受兩個方面。從客觀上講，脆弱性是真實存在的。表2顯示，2003～2013年，9.7%的脆弱階層變?yōu)樨毨щA層，其中超過20%甚至淪為赤貧；而21.1%的中產(chǎn)階級倒退回脆弱階層，1.1%陷入貧困。從主觀上看，中間階層也表現(xiàn)出較強的危機感。這是因為他們中有相當(dāng)多的人屬于非正規(guī)就業(yè)者，其經(jīng)濟和社會地位并不穩(wěn)固，在經(jīng)濟危機的沖擊下面臨失業(yè)、返貧等風(fēng)險。2016年的民調(diào)顯示，42%的拉美民眾對失業(yè)感到“十分憂慮”和“比較憂慮”，而在巴西、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾和墨西哥，這一比重超過了60%；另外，28%的民眾認(rèn)為個人的經(jīng)濟條件有可能惡化。②Latinobarómetro, Informe 2016, Buenos Aires.

二、影響社會階層結(jié)構(gòu)變動的有利因素：社會治理的視角

2003年以來，拉美國家社會階層結(jié)構(gòu)之所以發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，與經(jīng)濟環(huán)境和內(nèi)部治理的改善均有很大關(guān)系。從經(jīng)濟條件來看，2003年以后，隨著國際大宗商品價格進入上漲周期，拉美國家經(jīng)濟形勢普遍轉(zhuǎn)好。2004～2008年，拉美經(jīng)濟出現(xiàn)了歷史上少見的連續(xù)5年中高速增長。宏觀經(jīng)濟形勢的穩(wěn)定產(chǎn)生了一系列積極的影響。大多數(shù)國家的財政赤字和通貨膨脹率都維持了較低的水平。從2004年起，拉美國家的初級財政連續(xù)5年保持盈余。消費價格指數(shù)雖略有起伏，但基本上被控制在一位數(shù)水平。財政狀況的好轉(zhuǎn)為各國政府在社會領(lǐng)域推行大規(guī)模、大范圍的福利和保障政策提供了非常有利的條件，而通貨膨脹的穩(wěn)定對于保護普通民眾的購買力水平和消費能力則起到了十分重要的作用。因此，社會形勢的改善是經(jīng)濟條件改善的必然結(jié)果。但是，在這個過程中，拉美國家政府在社會治理方面所做出的種種努力也應(yīng)得到承認(rèn)和肯定。

首先，社會治理理念的轉(zhuǎn)變是一個十分關(guān)鍵的因素。20世紀(jì)90年代，幾乎所有拉美國家都進行了新自由主義經(jīng)濟改革，經(jīng)濟增長成為國家發(fā)展的核心目標(biāo)，而社會發(fā)展則受到忽視。根據(jù)新自由主義改革遵循的“溢出”理論，只要經(jīng)濟獲得增長，其成果必然擴散到各個社會領(lǐng)域，社會公正就會隨之實現(xiàn)。也就是說，社會進步是經(jīng)濟增長的必然結(jié)果。然而，盡管新自由主義改革創(chuàng)造了一個較為穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，但經(jīng)濟增長卻沒能帶來社會的同步發(fā)展，預(yù)設(shè)中的“溢出效應(yīng)”沒有實現(xiàn)。

在改革進行了10年之后，拉美國家的社會形勢急劇惡化。到2002年，拉美的貧困人口已經(jīng)發(fā)展到2.33億，其中赤貧者達(dá)到6300萬。*CEPAL, Documento Informativo de Panorama Social de América Latina 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.88.從絕對數(shù)量上看，拉美的貧困人口達(dá)到了歷史峰值。與此同時，貧富差異也達(dá)到了驚人的程度。不僅所有拉美國家的基尼系數(shù)都高于世界平均水平，而且也都超過了國際公認(rèn)的0.4的警戒線。巴西的基尼系數(shù)在1999年曾達(dá)到0.64的歷史最高水平，玻利維亞的基尼系數(shù)在2002年也高達(dá)0.614。*CEPAL, Anexo Estadístico de Panorama Social de América Latina 2005, Santiago de Chile.貧困人口增加和收入差距擴大產(chǎn)生的一個必然結(jié)果是社會階層結(jié)構(gòu)的固化和社會流動的停滯。根據(jù)拉美經(jīng)委會學(xué)者對8個拉美國家在20世紀(jì)90代的職業(yè)分層狀況進行的研究，上、中、下三個職業(yè)等級的占比變化都非常小。*參見CEPAL, “La Estratificación Ocupacional”, Una Década de Desarrollo Social en América Latina, 1990-1999, Santiago de Chile, marzo de 2004.

嚴(yán)峻的社會形勢導(dǎo)致民眾對社會現(xiàn)狀極為不滿，對傳統(tǒng)政黨的治理模式和執(zhí)政能力充滿懷疑。而在20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初期，一批左翼政黨提出的變革思想，十分符合中下層選民的“求變”的要求。因此，拉美地區(qū)出現(xiàn)了一波左翼政黨執(zhí)政的高潮。這些政黨上臺后，紛紛提出“減少貧困、促進公平正義、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展”等目標(biāo)，使拉美地區(qū)“重經(jīng)濟增長、輕社會發(fā)展”“重效率、輕公平”“重市場、輕政府”等治理理念開始得到根本性的扭轉(zhuǎn)。

其次，政府開始在社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。社會治理包含著多元參與的含義。但是20世紀(jì)90年代，拉美國家無論是在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵤┑膰衅髽I(yè)私有化、市場自由化，還是在社會領(lǐng)域?qū)嵤┑膭趧恿κ袌龈母锖宛B(yǎng)老金制度改革等方面，都產(chǎn)生了類似的結(jié)果，即國家應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟和社會職能被轉(zhuǎn)移給市場和私人部門。政府的干預(yù)程度不斷降低，大量公共服務(wù)業(yè)也被出售給了私人經(jīng)營，成為只有中高收入階層才有能力購買的“商品”。左翼政府上臺后，收回了原本應(yīng)有國家承擔(dān)的社會責(zé)任，國家干預(yù)重新回歸社會領(lǐng)域。其中一大重要表現(xiàn)在于，各國社會開支水平明顯提高。2000～2015年，19個拉美國家公共部門的社會開支在GDP中的占比由11%增加到14.5%。在各類開支項目中，社會保護的開支占比提高得最多，達(dá)到1.3個百分點。減貧是社會保護的一項重要內(nèi)容。各國紛紛實施了旨在減少貧困代際傳遞的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃。據(jù)統(tǒng)計，到2015年，整個拉美地區(qū)從此類計劃中受益的人群達(dá)到1.32億，受益家庭達(dá)到3000萬個，政府花費的資金占地區(qū)GDP的0.27%，人均得到的救助金額達(dá)114美元。*CEPAL, Panorama Social de América Latina 2016, Santiago de Chile, 2016, p.106.

值得注意的是，對弱勢群體的社會保護由正周期性轉(zhuǎn)向反周期性是社會支出的一個重要特征。在以往發(fā)生經(jīng)濟危機時，拉美國家為控制赤字通常會采取財政緊縮政策，而社會開支的縮減往往首當(dāng)其沖。但是在2009年和2015年拉美地區(qū)經(jīng)濟陷入低迷的情況下，社會開支占比并沒有出現(xiàn)明顯的下降，相較于前一年反而有所上升。這就是所謂反周期性社會保護。也就是說，在經(jīng)濟不景氣時，政府反而增加了社會投入以降低經(jīng)濟減速對弱勢群體的沖擊。

最后，在社會政策的設(shè)計上，拉美國家的目標(biāo)定位由減貧轉(zhuǎn)向了推動社會公平。20世紀(jì)90年代，拉美地區(qū)的社會政策帶有兩個明顯的特征。其一是聚焦性，即社會政策的扶助對象僅限于最弱勢的群體。其二是短期性，即社會政策大多由各種帶有緊急救助性質(zhì)的社會計劃組成，以應(yīng)對突發(fā)性的沖擊。一旦形勢好轉(zhuǎn)，這些計劃就會被中止或被其他計劃所取代。因此，社會政策不僅在覆蓋范圍上十分有限，而且不具有延續(xù)性。進入21世紀(jì)后，一些拉美國家試圖在社會政策的設(shè)計上進行改革，一方面擴大社會保護的覆蓋面，建立面向全體公民的社會保護網(wǎng)絡(luò)，使享受社會保護成為公民權(quán)，用“普享型”政策代替“聚焦型”政策；另一方面用長效機制取代原來的短期計劃，實現(xiàn)社會政策由“計劃”向“機制”的轉(zhuǎn)變。非繳費型養(yǎng)老金制度的建立和改革是擴大社會保護覆蓋面的一項重要內(nèi)容。已有多項研究表明，非繳費型養(yǎng)老金制度在緩解老年貧困、為非正規(guī)就業(yè)者解決后顧之憂、推動上升的社會流動等方面發(fā)揮了很大作用。據(jù)統(tǒng)計，非繳費型制度實施后，巴西65歲以上老人的貧困率由原來的48%下降到3.7%，阿根廷的老年貧困率也由39%下降到4.5%。*Simone Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez, Cecilia Rossel (eds.), Instrumentos de protección social. Caminos latinoamericanos hacia la universalización, CEPAL, julio de 2015, p.236.

從以上分析可以看出，21世紀(jì)初以來拉美國家社會治理的主體已由市場回歸政府，核心目標(biāo)已由單純的減貧和扶助最弱勢群體轉(zhuǎn)向更符合社會需要的改善民生、促進社會公平與正義。這些轉(zhuǎn)變對于解決社會問題、緩和社會矛盾起到了重要作用，并從客觀上推動了社會向上的流動，優(yōu)化了國家的社會階層結(jié)構(gòu)。

三、階層結(jié)構(gòu)變化對社會治理能力提出的挑戰(zhàn)

前文提到，近年來拉美國家社會階層結(jié)構(gòu)變化的重要特征在于中間階層的擴大。從理論上講，中間階層應(yīng)是社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。但是，在社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生積極變化的背景下，拉美主要國家卻相繼發(fā)生了較為嚴(yán)重的社會沖突或騷亂，對政治和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了不同程度的負(fù)面影響。這些發(fā)生在不同拉美國家的社會沖突絕非孤立事件。其共同之處在于，中間階層充當(dāng)了斗爭活動的主力。在厄瓜多爾的政治沖突中，由城市中產(chǎn)階級組成的社會運動“流亡者抗議”(Rebelión de los Fojirados)通過廣泛的政治動員，在推翻古鐵雷斯政府的斗爭中發(fā)揮了主要作用。在巴西公交漲價引發(fā)的沖突中，示威者大多是受過高等教育的城市中間階層。在另外幾個國家，抗議活動的主要參與者——墨西哥的公立學(xué)校教師、阿根廷的農(nóng)場主、智利的高校學(xué)生，毫無例外均是中產(chǎn)階級隊伍的一份子。顯然，這并不符合中產(chǎn)階級“穩(wěn)定社會”的傳統(tǒng)作用。

對于中產(chǎn)階級與社會政治穩(wěn)定之間關(guān)系，美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書作了闡述。他一方面強調(diào)中產(chǎn)階級是“不穩(wěn)定的因素”，另一方面又認(rèn)為中產(chǎn)階級對政治和社會穩(wěn)定的影響是分階段的：正在形成中的中產(chǎn)階級是激進的，更傾向于通過對抗表達(dá)訴求；而已經(jīng)形成規(guī)模的中產(chǎn)階級則是保守的，可以視為社會的穩(wěn)定因素。拉美國家正處于社會階層結(jié)構(gòu)劇烈變動的過程中，中間階層隊伍雖然不斷擴大，但其地位并不穩(wěn)固，脆弱性和危機感并存，在政治上經(jīng)常搖擺不定。享廷頓的論斷顯然有助于解釋拉美中產(chǎn)階層為何對社會穩(wěn)定造成了負(fù)面影響。對于正在成長和壯大的中間階層，如果執(zhí)政者長期無視或無法滿足其訴求和期望，勢必導(dǎo)致執(zhí)政地位的動搖。中間階層的擴大發(fā)生在拉美左翼政治力量崛起并壯大的時期。左翼政府執(zhí)政對于拉美地區(qū)社會階層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的影響是不可否認(rèn)的。但是，2015年以來，拉美國家卻出現(xiàn)左翼退潮、右翼興起的趨勢。阿根廷、委內(nèi)瑞拉的左翼政黨在大選或議會選舉中失利，巴西的左翼總統(tǒng)被彈劾下臺，玻利維亞左翼執(zhí)政黨未能通過修憲公投。以上現(xiàn)象表明，左翼政府執(zhí)政時期培育起來的中間階層并沒有成為左翼政黨的堅定支持者，他們中的一部分人在新的政治輪替中選擇支持右翼力量。

因此，中間階層之所以沒能成為社會矛盾的“潤滑劑”“緩沖器”，不僅與其自身的特點有關(guān)，還要從社會治理的有效性上尋找原因。在當(dāng)前拉美社會階層結(jié)構(gòu)變動的大背景下，更需要各國政府發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)、組織、整合、引導(dǎo)等作用。但是從目前的形勢來看，拉美各國政府還沒有作好準(zhǔn)備應(yīng)對階層結(jié)構(gòu)變化提出的挑戰(zhàn)。究其原因，社會治理能力上的欠缺無疑是一個重要的因素，這主要體現(xiàn)在以下方面。

其一是協(xié)調(diào)各方利益的能力不足。將社會階層結(jié)構(gòu)籠統(tǒng)地劃分為貧困階層、中間階層、高收入階層，無法揭示出每個階層內(nèi)部復(fù)雜的分化和分層。例如，在中產(chǎn)階級中，既有新興中產(chǎn)階級與傳統(tǒng)中產(chǎn)階級之分，又有“上中產(chǎn)”和“下中產(chǎn)”之分。實際上，無論是不同階層之間，還是各個階層內(nèi)部，利益訴求和價值取向都是多元的，而且處在不斷的變化之中。在前文提到的《拉丁美洲的中產(chǎn)階級與發(fā)展》一書中，作者將拉美的中產(chǎn)階級分為“新興中產(chǎn)階級”、“沒落中產(chǎn)階級”和“不同以往的新中產(chǎn)階級”，*Alicia Bárcena, Narcís Serra (eds.), Clases medias y desarrollo en America Latina, CEPAL, Fundación CIDOB, Santiago de Chile, 2010, p.208.并詳細(xì)描述了其不盡相同的價值觀和人生追求?！靶屡d中產(chǎn)階級”更渴望躋身于上層社會，并對“新中產(chǎn)階級”存在排斥感?！皼]落中產(chǎn)階級”的地位越來越接近社會下層，因此在心理上極具挫折感，在政治上正在逐漸向民粹主義靠攏。而“不同以往的新中產(chǎn)階級”的生活方式更平民化，生活態(tài)度更加務(wù)實，他們不需要政府的直接救助，而是希望政府為其自我奮斗提供支持。

最近十幾年來，拉美國家試圖建立“普享型”的社會制度，使各個階層都能從中受益。但是在推行政策的過程中往往缺乏全局意識，顧此失彼，難以兼顧各方利益。2008年，阿根廷政府之所以要修改農(nóng)產(chǎn)品的出口稅率，是希望將大宗商品價格上漲所帶來的收益用于支持傾向于弱勢階層的社會政策，但卻損害了中產(chǎn)階級農(nóng)場主的利益。當(dāng)年出口稅收入在阿根廷總稅收中的占比高達(dá)13.9%。*阿根廷國家統(tǒng)計和調(diào)查局(INDEC)官方網(wǎng)站，檢索時間2013年1月15日。http://www.indec.mecon.ar2011年發(fā)生在智利的學(xué)生運動反映出在中產(chǎn)階級內(nèi)部，教育體系私有化的受益者和受損者之間的巨大矛盾。這些沖突和對立，凸顯政府在正確處理各階層之間關(guān)系、兼顧各個階層特定需要方面的不足。

其二是匯聚共識的能力不足。在社會階層分化、利益和價值觀多元化的背景下，兼顧各方訴求固然重要，但是在無法兼顧的情況下，政府作為社會治理的主體，就必須發(fā)揮廣泛協(xié)商、創(chuàng)造共識、凝聚社會的作用，以此達(dá)到緩和矛盾、化解沖突的目的。但是，長期存在的貧富分化、階層利益對立等社會痼疾使拉美國家始終都未能形成一種以合作、協(xié)商、妥協(xié)、和解為特征的社會氛圍，尤其是在國家遭遇經(jīng)濟危機、政治危機的特殊時期。近年來，各種示威罷工和抗議活動已成為拉美社會生活中的常態(tài)化現(xiàn)象。在阿根廷，因通貨膨脹持續(xù)高企，勞工階層不斷通過罷工活動要求政府提高工資，但每次工資上漲都會帶動新一輪的物價上漲。而政府缺乏有效應(yīng)對罷工活動的手段和機制，無法引導(dǎo)工會組織與政府在控制通脹的問題上形成合力。根據(jù)“政治診斷事務(wù)所”(Diagnóstico Político)的報告，2012～2017年阿根廷每年發(fā)生的斷路示威活動都超過5000起，其中2014年高達(dá)6805起。*Diagnóstico Político, “En 2017 hubo 5.221 piquetes en todo el país”, enero de 2018, http://diagnosticopolitico.com.ar/wp-content/uploads/2018/01/En-2017-hubo-5.221-piquetes-en-todo-el-pai?s.pdf此外，政治上的分裂、政治力量之間的對立常常反映到社會領(lǐng)域，造成嚴(yán)重的社會分裂。在委內(nèi)瑞拉，不可調(diào)和的政治矛盾導(dǎo)致社會也分裂成政府支持派和反對派兩大相互敵視的陣營。

其三是推動社會流動的能力不足。在各種社會流動機制中，后致性因素更有利于促進上升的社會流動，*所謂后致性因素是相對于先賦性因素而言的社會流動規(guī)則，前者指通過后天的個人努力而獲得的條件和機會，包括受教育水平、技術(shù)水平、工作經(jīng)驗等；后者指與生俱來的先天條件，如性別、年齡、父母的經(jīng)濟和社會地位等。尤其是對于貧困和中低收入群體而言。雖然后致性因素要依靠個人勤奮和主觀努力獲得，但也離不開外部力量的推動。這需要政府創(chuàng)造條件，建立有效的社會流動機制。近十幾年來，由于各國加強社會領(lǐng)域的國家干預(yù)，社會流動過程中后致性因素的作用有所增強，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，雖然拉美各國創(chuàng)造正規(guī)就業(yè)機會的能力得到提高，但這在很大程度上得益于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。隨著拉美地區(qū)經(jīng)濟陷入低迷，各國政府在保證就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量方面越來越力不從心，一些國家甚至出現(xiàn)了公共部門大規(guī)模裁員的現(xiàn)象。2015年以來，拉美地區(qū)的失業(yè)率不斷攀升，2017年達(dá)到9.4%。*CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.120.同時，由于企業(yè)創(chuàng)造正規(guī)就業(yè)的能力有所減弱，勞動者的就業(yè)質(zhì)量不斷下降。2013～2016年，拉美國家就業(yè)者中的雇員比重由65.3%下降到63.4%，而個體勞動者的比重由21.6%上升到23.6%。*Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Panorana Laboral 2017, Perú, p.43.

另一方面，雖然拉美國家的教育投入不斷增加，教育普及率達(dá)到了較高水平，但教育不公和教育質(zhì)量低下的問題一直未能得到較好的解決，使得教育作為重要社會流動機制的作用受到很大制約。在拉美地區(qū)，“完成中等教育或高等教育遠(yuǎn)比初等教育更有可能實現(xiàn)上升的流動”。*Francisco H. G. Ferreira, Julian Messina, Jamele Rigolini, Luis-Felipe López-Calva, Maria Ana Lugo, Renos Vakis, La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina, Banco Muncial, 2013, p.119.然而，從拉美社會各階層的受教育水平來看，低收入階層實現(xiàn)社會升遷還面臨著較大困難。20世紀(jì)90年代末期以來，他們與中高收入階層在中等教育完成率上的差距在逐漸縮小，但在高等教育完成率上的差距幾乎沒有變化。*CEPAL, Panorama Social de América Latina 2015, Santiago de Chile, 2016, p.32.這說明，近十幾年來，拉美地區(qū)在教育發(fā)展方面的成果對貧困階層脫貧有很大幫助，但要推動脫貧者向更高的收入階層流動，還需要各國在教育公平方面做出更大的努力。

其四是促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的能力不足。雖然20世紀(jì)90年代因忽視社會發(fā)展而付出的社會代價，使拉美國家意識到經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，但是事實證明，拉美國家很難在經(jīng)濟與社會的同步發(fā)展上找到或維持一個平衡點。委內(nèi)瑞拉政府曾利用石油價格飛漲帶來的收益大力發(fā)展社會福利事業(yè)，而一旦油價下跌，各種社會福利和社會補貼都變得難以維系，依靠政府社會政策培育起來的中間階層很難再保持原來的社會地位。阿根廷用增發(fā)貨幣的方式彌補財政赤字，引發(fā)了難以抑制的通貨膨脹。而財政赤字在很大程度上是由于推行各種福利政策和補貼政策造成的。2012年以來，阿根廷的消費價格指數(shù)始終保持兩位數(shù)水平，2016年更是高達(dá)38.5%。*CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.128.在墨西哥和哥斯達(dá)黎加，雖然經(jīng)濟形勢較為穩(wěn)定，而且在地區(qū)經(jīng)濟低迷的情況下常有不俗的表現(xiàn)，但貧富懸殊、收入不公的問題一直沒能得到有效的治理。2016年，這兩個國家的基尼系數(shù)分別達(dá)到0.504和0.500，均高于0.467的拉美地區(qū)平均水平，*CEPAL, Documento Informativo de Panorama Social de América Latina 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, pp.80-81.而且與2002年相比幾乎沒有變化。

20世紀(jì)90年代，新自由主義改革造成的經(jīng)濟與社會發(fā)展的失衡，使各國政府都意識到實現(xiàn)社會公平正義的重要性。目前，大部分拉美國家在扶貧減貧、縮小收入差距方面都取得了突出的成就，其結(jié)果在于重塑了中間收入階層。但面對社會階層結(jié)構(gòu)的深刻變化和各個社會階層訴求利益的多樣化，拉美國家在社會治理能力上的欠缺和不足逐漸暴露出來。各階層的利益平衡、價值相容是實現(xiàn)民主政治、穩(wěn)定社會的前提和基礎(chǔ)。正在成長和壯大的中間階層同樣需要政策的培育和扶植。消除中間階層的脆弱性和危機感、兼顧各階層利益和訴求、繼續(xù)推動向上的社會流動，以緩和社會矛盾和沖突，應(yīng)成為未來社會治理的主要目標(biāo)。○