[摘要] 依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的根本判斷標(biāo)準(zhǔn)是黨是否忠于黨章、忠于憲法法律，是否嚴(yán)格依法治國、依法執(zhí)政。本文從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的角度闡釋有機(jī)統(tǒng)一，即根本原則、理論指導(dǎo)、制度規(guī)范這三個(gè)靜態(tài)維度以及具體實(shí)踐這一動(dòng)態(tài)維度，指出依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐，就是把依法治國的基本方略同依法執(zhí)政的基本方式有機(jī)統(tǒng)一起來，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

[關(guān)鍵詞] 依法治國； 依規(guī)治黨； 監(jiān)察體制改革

[中圖分類號] D920.1；D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2018）07-0052-04

黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，這是新時(shí)代全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)的根本要求。依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一要求黨要忠于憲法法律、遵從黨章，嚴(yán)格依法治國、依法執(zhí)政，將國家建設(shè)、政黨建設(shè)統(tǒng)一在法治之下，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。理解和實(shí)踐這一要求，需要在靜態(tài)、動(dòng)態(tài)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從根本原則、理論指導(dǎo)、制度規(guī)范、具體實(shí)踐四個(gè)維度展開。

根本原則：堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一是新時(shí)代全面依法治國基本方略的重要內(nèi)容，這一方略的實(shí)踐推進(jìn)首先應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)根本原則，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。新時(shí)代治國理政的基本方式是法治，這是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政興國、人民幸福安康、國家長治久安的歷史高度，把法治的一般規(guī)律與我國實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性選擇。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身應(yīng)該在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法的局面。

黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開黨的治理的現(xiàn)代化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，必須以遵從黨章、依法執(zhí)政為前提，推進(jìn)執(zhí)政黨治理的法治化。在現(xiàn)代民主政治條件下，執(zhí)政黨是一個(gè)國家政治權(quán)力的中心，如何規(guī)范政黨權(quán)力與政黨行為，充分發(fā)揮政黨在民主政治中的作用，保持政局的和平、穩(wěn)定與秩序，這是一個(gè)需要注意的問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對黨和法治的關(guān)系問題進(jìn)行了更加深入的探索，他強(qiáng)調(diào)：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命，贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭勝利，實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。”1這更加深刻地反映了中國特色社會(huì)主義法治發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，有助于為黨和國家有效解決一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問題、妥善應(yīng)對面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)提供制度化方案。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。這就是新時(shí)代制度治黨的邏輯前提。制度治黨在法治的規(guī)范內(nèi)理解，含有民主與法治、權(quán)利與義務(wù)等豐富的制度意蘊(yùn)，融匯了法律至上、權(quán)力監(jiān)督、依法治國、依法治黨等諸多價(jià)值取向。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的正確領(lǐng)導(dǎo)有賴于黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨自身要以制度建設(shè)貫穿政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，深入推進(jìn)反腐敗斗爭。唯有如此，民主與法治、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的制度意蘊(yùn)才可能實(shí)質(zhì)性融入新時(shí)代執(zhí)政黨建設(shè)的理論和實(shí)踐，從而確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一。

理論前提：中國特色社會(huì)主義法治理論

理論成熟是行動(dòng)有效的前提。沒有體系化的理論，就不可能形成體系化的制度和實(shí)踐。高度重視理論建設(shè)、理論創(chuàng)新和理論武裝，以先進(jìn)的理論指導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展，這既是我們黨的一個(gè)優(yōu)良的傳統(tǒng)，也是保證黨的事業(yè)不斷勝利前進(jìn)的重要法寶。實(shí)現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一是新時(shí)代全面依法治國基本方略的重要內(nèi)容，是關(guān)于依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系的嶄新表述，其實(shí)踐必須以中國特色社會(huì)主義法治理論為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論?！?作為人類法治理論的最新成果，中國特色社會(huì)主義法治理論深刻回答了社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征、價(jià)值功能、內(nèi)在要求、基本原則、發(fā)展方向等重大問題。2只有以社會(huì)主義法治理論為指導(dǎo)，以法治思維、法治方式推動(dòng)現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，才能夠確保改革發(fā)展的成果惠及人民。

在中國特色社會(huì)主義法治理論指導(dǎo)下，依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一還必須統(tǒng)一于堅(jiān)持社會(huì)主義法治道路。道路問題是最根本的問題，道路決定命運(yùn)，道路決定前途。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，我國法治建設(shè)的成就大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結(jié)起來就是開辟了中國特色社會(huì)主義法治道路這一條。這一道路是中國特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的唯一正確道路。強(qiáng)調(diào)中國特色，需要明確不能陷于兩個(gè)極端：一是閉門造車，拒絕借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。不可否認(rèn)，西方一些國家的法治建設(shè)歷史比較長，制度成果比較多，規(guī)范設(shè)計(jì)有其先進(jìn)性。因此，我們在法治建設(shè)中要吸收其經(jīng)驗(yàn)，借鑒其理論與制度設(shè)計(jì)中的合理成分。二是降低標(biāo)準(zhǔn)。中國特色強(qiáng)調(diào)的是堅(jiān)持道路自信，堅(jiān)定建設(shè)社會(huì)主義法治強(qiáng)國的決心和信心，而不是簡單化、標(biāo)簽化。走中國特色社會(huì)主義法治道路是要追求在充分認(rèn)識自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上、實(shí)現(xiàn)對既有特點(diǎn)的優(yōu)化和超越。

制度體系：以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則體系

在制度層面，法治的根本判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是國家治理的最終權(quán)威是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的一套規(guī)則體系，該規(guī)則體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一在憲法之下。新時(shí)代全面依法治國的總抓手是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，全面從嚴(yán)治黨最根本的出發(fā)點(diǎn)是全黨要立好規(guī)矩、遵守規(guī)矩。由此，依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代全面依法治國的總目標(biāo)——建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、社會(huì)主義法治國家。

依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)以具體制度及制度實(shí)施機(jī)制的銜接協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。如果說科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促發(fā)展是保障善治的根本要求，這一邏輯同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立和完善。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央特別重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本之策、長遠(yuǎn)之策。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，到建黨100周年時(shí)，我們要完成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，包含黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。這與新《黨章》強(qiáng)調(diào)的、將制度建設(shè)貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的要求是完全一致的，是新時(shí)代提升制度治黨實(shí)效性的關(guān)鍵問題。由此，依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)際強(qiáng)調(diào)的是國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充、統(tǒng)籌建設(shè)、同向發(fā)力。

依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的具體實(shí)踐

（一）從制度建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并行為中國特色社會(huì)主義法治體系的子體系邏輯之內(nèi)，推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，就必須同時(shí)健全、完善國家法律和黨內(nèi)法規(guī)。在憲法、黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，形成二者相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障、統(tǒng)一于國家憲法的制度體系格局。這種格局，既著眼管黨治黨和執(zhí)政黨建設(shè)法治化的實(shí)際，又遵循法治的一般規(guī)律，在維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，使二者依據(jù)法治規(guī)律和治國理政的客觀實(shí)際不斷完善，保持其相互呼應(yīng)、協(xié)同和承接的良性互動(dòng)，從而達(dá)至“內(nèi)在統(tǒng)一于”中國特色社會(huì)主義法治體系。由此，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，其理性設(shè)計(jì)應(yīng)是基于對黨與法、紀(jì)與法的關(guān)系厘定基礎(chǔ)上，從法規(guī)制度制定、實(shí)施、監(jiān)督保障等不同層面，立足規(guī)范主體與規(guī)范行為、程序立法（規(guī)）與實(shí)體立法（規(guī)）的相互關(guān)系，在全面依法治國委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、在社會(huì)主義法治體系內(nèi)，統(tǒng)籌進(jìn)行制度建設(shè)。具體而言，在堅(jiān)持黨規(guī)嚴(yán)于國法的基礎(chǔ)上，黨章黨規(guī)可以對各級黨組織和全體黨員提出更高要求；一些在黨內(nèi)法規(guī)中先行規(guī)定但更適合由憲法法律來規(guī)定的內(nèi)容，要在完善和成熟后及時(shí)轉(zhuǎn)化為憲法法律；一些與發(fā)展階段發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)、甚至與國家法律存在沖突的法規(guī)規(guī)范要及時(shí)進(jìn)行清理等。

當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重點(diǎn)是貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018年—2022年）》，應(yīng)著重提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量，從制定、清理、修改、解釋、審批、發(fā)布、備案、評估、普及等方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，特別是通過黨內(nèi)法規(guī)的備案審查、清理、評估等程序和制度性規(guī)范的完善，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、實(shí)施、監(jiān)督上相互協(xié)同，形成合力。

（二）以監(jiān)察體制改革、黨政同責(zé)、合一辦公等實(shí)踐推進(jìn)治國與治黨相統(tǒng)一。

監(jiān)察體制改革本身就是依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的生動(dòng)實(shí)踐。在監(jiān)察制度試點(diǎn)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，黨的十九大決定深化國家監(jiān)察體制改革，成立國家監(jiān)察委員會(huì)，目的就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨著監(jiān)察體制改革的全面展開，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與反腐敗執(zhí)法在機(jī)制、程序、標(biāo)準(zhǔn)等諸方面，將逐步實(shí)現(xiàn)更有效的銜接。由此，立足于國家監(jiān)察法的出臺和實(shí)施，深入研究推進(jìn)監(jiān)察制度實(shí)踐，將是踐行依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的長期實(shí)踐。

黨政同責(zé)在一些重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵺`展開。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督查方案（試行）》，中央環(huán)保督查制度就是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、黨政同責(zé)推進(jìn)改革發(fā)展中的重大問題的制度實(shí)踐。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。2017年11月，第一批中央環(huán)保督查移交案件的問責(zé)結(jié)果公開，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8?。▍^(qū)）1140名干部被問責(zé)。中央督查工作實(shí)踐表明，在涉及對環(huán)境案件的督查中，與書記省長的談話是督查工作的“標(biāo)志性環(huán)節(jié)”，省級層面環(huán)保督查全面啟動(dòng)。1目前，大多數(shù)省份已制定《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核辦法》等，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核實(shí)行黨政同責(zé)。與此相關(guān)，安全生產(chǎn)黨政同責(zé)、食品安全黨政同責(zé)等相關(guān)辦法、意見，《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推動(dòng)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等，都是一崗雙責(zé)“破冰”，依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的有益實(shí)踐。

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革。黨的十九大報(bào)告明確要健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治，其中重要任務(wù)之一就是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，堅(jiān)持以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)改革，這是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的必然要求和根本保證，是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務(wù)。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐推進(jìn)，需要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。因此，圍繞統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法，在省市縣職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，是重要的制度實(shí)踐。

（三）充分發(fā)揮黨員干部尤其是高級干部的重要作用。

黨員干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)以及法治思維能力影響著他們自身的法治意識，制約著他們自身遵法（規(guī)）學(xué)法（規(guī)）用法（規(guī)）的水平，也影響著一般公眾對法治的認(rèn)識和遵從。柏拉圖曾經(jīng)說，如果官吏不守法，制定得再好的法律也將形同虛設(shè)。這一論斷與我們傳統(tǒng)文化中的“上行下效”，與孔子關(guān)于“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”的思想相一致?，F(xiàn)實(shí)而言，我們國家和社會(huì)治理中黨員干部的行為對普通民眾具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)通過教育培訓(xùn)、監(jiān)督、考核等制度設(shè)計(jì)，把依法治國和依規(guī)治黨“兩手抓”“兩不誤”作為衡量黨員干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系；把能不能遵規(guī)守法、善不善于依法依規(guī)辦事作為考察黨員干部的重要內(nèi)容；強(qiáng)化自律，黨員干部尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)于律己、以身作則，不搞特權(quán)、不謀私利；建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)廣大黨員干部在依法治國和依規(guī)治黨中勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)。2

[參考文獻(xiàn)]

[1]曹萍.堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一[N].光明日報(bào)，2017-12-11.

（作者簡介：周悅麗，北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心北京市委黨校研究基地研究員）

責(zé)任編輯 / 申 潔