張強

黨的十九大報告提出，要保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。開展農村土地承包權確權登記頒證，是中央從深化農村改革全局出發(fā)而作出的一項重大決策，將賦予農民真正財產權，加快推動現代農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。土地承包權確權登記頒證檔案，真實記錄了確權、登記、頒證工作的全過程，是檢驗土地承包權確權登記頒證工作成果的重要依據，起到“還干部清白、讓群眾明白”的作用。南通市通州區(qū)此次農村土地承包權確權登記頒證，涉及24.8萬農戶，任務量巨大，資料量龐大。筆者認為，檔案管理先期介入，從檔案的視角要求歸檔資料的標準化，有利于推動整個確權登記頒證工作環(huán)節(jié)的規(guī)范化，從而減少工作返工，經得起歷史檢驗。

一、農村土地承包權確權登記頒證檔案的重要性

農村土地承包檔案管理是農村土地承包管理十分重要的基礎工作，事關黨的農村土地承包政策的貫徹落實和農民土地承包權益的維護保障。

第一，為農村土地承包經營權確權登記頒證工作的順利開展提供保障。土地是農民的命根子，確權登記頒證工作觸及廣大農民群眾的根本利益，許多歷史和現實的矛盾相互交織，同時也會出現不少新情況、新問題。如果沒有真實、準確、完整的檔案作為依據，確權登記頒證工作將難以順利完成。

第二，促進農村土地承包經營權登記頒證工作規(guī)范開展。農村土地承包經營權確權登記頒證檔案工作規(guī)范，明確了確權登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案業(yè)務建設要求，對登記頒證工作依法、有序、規(guī)范開展起到十分具體的指導作用。

第三，促進國家基礎信息資源建設。農村土地承包經營權確權登記頒證檔案是確權登記頒證工作的歷史記錄，是貫徹落實黨和國家農村土地承包法律政策的重要歷史見證，也是依法落實和維護農民土地合法權益的重要依據。確權登記頒證檔案是國家檔案資源的組成部分，也是重要的國家基礎信息資源。做好確權登記頒證檔案工作，有利于健全國家檔案資源體系，進一步充實國家基礎信息資源。

二、檔案管理先期介入土地承包權確權登記頒證工作的必要性

第一，農村土地承包檔案管理面臨新的問題。盡管早在1997年二輪土地承包工作開展之時，農村土地承包檔案工作作為農村土地承包工作的有機組成部分，其重要性已被各地普遍認識，但隨著城鄉(xiāng)一體化和農業(yè)現代化進程的加快，從全國范圍而言，農村土地承包檔案的保護和管理仍面臨著許多新情況和新問題。如有的地方土地承包的文件材料未能及時立卷歸檔，存在著丟失危險；有的地方在機構調整、鎮(zhèn)村合并和人員變動中檔案移交不到位，加之基層檔案人員變動頻繁，存在著檔案遺失問題；有的地方保管條件簡陋，存在著檔案損毀現象等。通州區(qū)土地二輪承包檔案采取雙套制保管，最全的一套保管在區(qū)檔案館，涉及各鎮(zhèn)（街道）的部分保管在鎮(zhèn)（街道）農經部門。由于檔案館保管條件較好，信息化水平較高，老百姓查找利用一般都到區(qū)檔案館。盡管通州區(qū)二輪土地承包檔案總體較規(guī)范，但或多或少存在著歸檔材料記錄不準確、書寫不規(guī)范、收集不齊全等情況，加之土地流轉過程中存在合同不規(guī)范、面積不準確、信息不對稱等問題，常常引發(fā)農村土地承包經營糾紛，給土地承包關系保持長久不變帶來不利影響。

第二，農村土地承包經營權確權登記頒證工作自身的特點所決定。農村土地承包經營權確權登記頒證工作具有很強的程序性，基礎測繪、權屬調查、調查信息公示、地塊分布圖公示、勘誤修正、土地承包合同簽訂、頒證等17個步驟環(huán)環(huán)相扣，每個操作流程都會形成相應的檔案。通過檔案管理先期介入，加強前端控制和過程管理，保證確權登記頒證檔案工作與確權登記頒證工作同步進行，有利于控制檔案形成質量和做好檔案收集工作。

第三，《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》提出新要求。農村土地確權登記頒證工作事關我國每一個農民的切身利益，必須穩(wěn)妥有序地組織實施。為汲取經驗教訓，在全國范圍內鋪開，從2011年開始，農業(yè)部、財政部等六部（委、辦、局）在安徽、山東、江西等省選擇部分縣（市、區(qū)）進行了試點，試點工作進展順利，為全面開展確權登記頒證工作奠定了比較好的基礎。同時試點工作中形成的大量歸檔文件材料，也迫切需要制定相應的具體文件來規(guī)范和管理。國家檔案局、農業(yè)部在過去《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》等有關規(guī)定的基礎上，經過深入調研和廣泛征求意見，于2014年11月20日正式制發(fā)了《農村土地承包經營權登記頒證檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），全面指導全國土地確權登記頒證檔案工作?！掇k法》正文總共只有22條，就有3條體現了檔案管理先期介入的要求?！掇k法》第四條規(guī)定，承包地確權檔案工作應當與承包地確權工作同步部署、同步實施、同步檢查、同步驗收。第五條規(guī)定，縣級以上農村土地承包管理部門負責對本級承包地確權檔案工作的領導，將檔案工作納入本行政區(qū)域內承包地確權工作中統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調、檢查驗收。第七條規(guī)定，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村應當將承包地確權文件材料的收集、整理、歸檔納入總體工作計劃。

三、檔案管理先期介入做法探討

目前，全國各地農村土地確權登記頒證工作正如火如荼地進行，江蘇已進入最后的沖刺階段，為檔案管理先期介入積累了豐富的經驗。通州區(qū)農村土地承包權確權登記頒證工作進展順利，通過前兩年的努力，已進入掃尾階段，發(fā)證率達到96%以上，完成逐村逐組整體驗收。檔案管理同步推進效果顯著，轄區(qū)內所有鎮(zhèn)（街道）完成紙質檔案整理，90%以上鎮(zhèn)（街道）同步完成數字化加工，為即將雙套制向區(qū)檔案館移交奠定了良好的基礎。這些都為研究和探討檔案管理先期介入土地確權登記頒證工作提供了鮮活的素材。筆者認為可以從以下幾個方面先行：

（一）組織架構先行。由于農村土地確權登記頒證工作是落實黨的農村基本政策的重要方面，國家、省、市均相當重視，明確縣級人民政府是農村土地承包經營權確權登記頒證工作責任主體，由主管農村農業(yè)的行政部門牽頭負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村民委員會具體落實。確權工作開始之初，各縣（市、區(qū)）就會相應成立土地確權工作專項領導小組，農村工作辦公室、國土、財政、法制等部門為成員單位。檔案管理要先期介入，縣級檔案行政部門，則必須成為土地確權工作專項領導小組成員單位，這樣才能做到“師出有名”，切實擔負起確權檔案工作指導和監(jiān)督職能。檔案行政管理部門在領導小組不能“掛空名”，要行使自己的“話語權”，至少要明確分管副局長參加領導小組會議，提出加強檔案工作的建議。盡管縣級檔案行政管理部門普遍人員編制少，業(yè)務指導力量明顯不足，但也要千方百計克服困難，從對歷史負責、為百姓服務的高度看待土地確權檔案工作，把做好土地確權檔案工作作為這兩年檔案資源建設的主要任務，在工作重心、人員配備、業(yè)務指導等方面予以傾斜。檔案行政部門至少要有副局長分管土地確權檔案工作，抽調精干力量組成專門工作班子，責任落實到個人。相關部門、鎮(zhèn)村檔案人員也要經常關注、參與、指導區(qū)域內的土地確權檔案工作。

（二）調研摸底先行。檔案管理要做到先期介入，確保確權檔案工作與確權登記工作同步推進、協(xié)調開展，從而保證確權登記全過程檔案資料的完整、準確、規(guī)范和有效利用?？h級檔案行政管理部門應當第一時間深入村組，實地調研，了解土地確權登記頒證工作流程，掌握土地確權登記頒證工作過程中形成的檔案資料情況，為及時制定符合當地實際、切實可行的土地確權登記檔案歸檔范圍提供第一手資料。

（三）明確標準先行。為確保通州區(qū)農村土地確權登記頒證工作檔案的完整、準確、系統(tǒng)與安全，便于相關單位在收集整理檔案時有標準，在檢查驗收時有對照，通州區(qū)委農工辦、區(qū)檔案局以文件形式聯合轉發(fā)了《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》，明確《土地確權登記頒證文件材料歸檔范圍和保管期限表》，為收集材料和保管期限劃分提供了基本遵循，《土地確權登記頒證檔案整理細則》則從檔案分類和整理方法上作了解讀。區(qū)委農工辦等五部門還印發(fā)了《通州區(qū)農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施方案》（通農發(fā)【2016】54號），把檔案專項檢查驗收標準作為其中重要內容加以規(guī)定。為了讓檔案整理更加具有可行性，區(qū)檔案局根據《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）、《歸檔文件整理規(guī)則》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》等規(guī)定，制發(fā)《通州區(qū)農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理工作流程》《關于做好土地確權檔案移交進館工作的通知》，對檔案如何收集、整理、移交作了詳細要求，從而通州區(qū)形成了一套比較完備的土地確權檔案工作標準。

（四）培育典型先行。確權檔案工作與確權登記工作一樣，可以先行試點，再全面鋪開，以便于總結經驗教訓，少走彎路，減少不必要的返工。通州區(qū)選擇東社鎮(zhèn)的香臺村和西亭鎮(zhèn)的同樂村作為土地確權檔案工作試點，主要是因為兩村也是土地確權登記工作試點村，需要確權登記頒證的農戶較多，確權情況具有多樣性，農業(yè)基礎較好，鎮(zhèn)村干部工作認真，確權工作進展順利，文件材料的形成時間較早也較全，在全區(qū)具有代表性。區(qū)農工辦、區(qū)檔案局緊密配合，聯手打造，培育成建檔典型后，邀請省、市主管部門上門指導，對提出的問題進行整改，條件完全成熟后再向全區(qū)推廣。

（五）全員培訓先行。土地確權工作面廣量大，幾乎覆蓋縣級行政區(qū)域所有的村。通州區(qū)涉及207個村居，僅靠區(qū)檔案局幾個人一一上門指導是不現實的；同時鎮(zhèn)、村、測繪公司熟悉檔案工作的專業(yè)人員缺乏，且兼職較多，變動頻繁。所以加強培訓，讓大家熟悉規(guī)范，提高確權檔案工作人員的業(yè)務技能和工作責任感是關鍵。通州區(qū)從土地確權工作開始時，就開展多輪不同對象的專題培訓，特別是2017年3月份，對各鎮(zhèn)農經站、村居檔案人員及測繪公司工作人員共220人進行了培訓。區(qū)檔案局業(yè)務科室負責人采取理論講解和互動提問相結合的方式，對農村土地確權檔案的歸檔范圍、保管期限、整理方法、安全保管、信息化等做了詳細講解，為參訓人員答疑解惑，還將試點村的各門類檔案樣品搬到課堂上現場觀摩，下發(fā)樣板材料，收到良好效果，為確權檔案工作在全區(qū)推進起到很大的促進作用。

（六）業(yè)務指導先行。在農村土地確權登記頒證中，檔案工作要與之同布置、同要求、同開展，縣級檔案行政管理部門則必須做到業(yè)務指導有求必應，不遺余力。要選派年富力強、懂業(yè)務、有責任心的人員組建土地確權檔案工作指導小分隊，指導人員要經常深入鎮(zhèn)、村一線，與專兼職檔案人員面對面地交流，手把手地講解，讓他們盡快提高工作技能和業(yè)務水平。對指導中發(fā)現的新情況新問題，要多向上級請示匯報，以求得解決方法。如通州區(qū)指導人員在指導過程中發(fā)現，確權登記類檔案中第一小類綜合文件材料較少，且很難歸到各村民小組，而按省里文件要求，需要按村民小組編案卷號，我們及時與上級檔案主管部門溝通，建議以村為單位編案卷號，這種做法最終獲得了上級部門的認可。

（七）源頭控制先行。做好土地確權登記頒證檔案工作，從源頭入手控制歸檔文件材料形成質量最為重要，不然會耗費工作人員巨大的精力，也會帶來群眾對土地確權工作公正性的懷疑。一是提前要求文件材料形成質量。首先，歸檔文件材料的印制書寫材料、紙張、裝訂材料等應符合檔案保管的要求；其次，文件材料應當字跡工整、數字準確、圖樣清晰、手續(xù)完備。二是檔案要求納入合同管理。土地確權登記頒證工作中形成的大部分原始資料主要在測繪、調查過程中產生，而測繪、調查任務一般通過招標由測繪公司來完成，甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)把檔案整理、數字化加工也一并外包給測繪公司。因此，在招標時對明確哪些內容要歸檔等檔案方面的要求，通過寫入合同的方式盡早提出來顯得十分必要。需要測繪公司提交的檔案內容應該包括工作方案、技術設計書、糾紛調解協(xié)議書、檢查記錄、會議記錄等文字成果，公示圖、數字正射影像圖、地籍圖等圖件成果，農村土地承包經營權調查信息公示表、土地承包合同、發(fā)包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表、農村土地承包經營權公示確認表、農村土地承包經營權登記簿等簿冊成果，以及上述紙質掃描件、測量數據文件、元數據、調查成果的電子數據等數據成果。建議合同中設立專門條款或簽訂專門的檔案移交合同，具體明確檔案整理、移交的內容、方式、質量和責任要求。