朱 玲

一、引言

本文提到的鄉(xiāng)村社區(qū)，指的是從行政地域角度界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，以及社會管理職能與之大致相當?shù)霓r(nóng)場和其分場。a依據(jù)行政等級制度，農(nóng)場為“縣團級”單位，但在當前的農(nóng)場社會職能改革中，從農(nóng)場及其分場“剝離”的公共服務(wù)和社會管理機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊管理機構(gòu)的職能大致相當。這里論及的公共服務(wù)，指鄉(xiāng)村社區(qū)范圍內(nèi)的住戶、企業(yè)和機構(gòu)享有的公共產(chǎn)品及服務(wù)。它既包括限于社區(qū)地界的公共產(chǎn)品及服務(wù)，如公用設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生，也包含那些覆蓋全社會的公共產(chǎn)品及服務(wù)，如疾病預(yù)防和社會保護。

在歐美發(fā)達國家，社區(qū)公共服務(wù)籌資已非難題，那里不僅有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而且有基層社會自組織的傳統(tǒng)和當代實踐，aBοvaird T.,“Beyοnd Engagement and Participatiοn: User and Cοmmunity Cοprοductiοn οf Public Services”，Public Administration Review, vοl.67, nο.5, 2007, pp.846-860.還有與公共事務(wù)管理中的多樣化制度安排相聯(lián)系的理論創(chuàng)新。b[美]埃利諾· 奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年。在欠發(fā)達國家，全社會不可或缺的公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育依然籌資艱難，社區(qū)所需的安全飲水和清潔能源項目同樣缺少資金投入。2015年，聯(lián)合國千年發(fā)展目標到期，這些項目又被納入2030年可持續(xù)發(fā)展議程，目的在于動員更多的國際發(fā)展援助進入此類基本公共服務(wù)領(lǐng)域?；蛟S正因為如此，有關(guān)發(fā)展中國家的社區(qū)公共服務(wù)籌資文獻多聚焦于單個項目，而且重點研究的是全社會范圍內(nèi)的籌資制度。cGilsοn L., D. Kalyalya, F. Kuchler , S. Lake , H. Oranga, M.Ouendο，“Strategies fοr Prοmοting Equity: Experience with Cοmmunity Financing in Three African Cοuntries”，Health Policy, vοl.58, nο.3, 2001, pp.37-67.至于社區(qū)成員為本社區(qū)公共服務(wù)的供給所做的籌資安排，則涉獵不足。

以往的40年里，以中國鄉(xiāng)村公共服務(wù)籌資制度為熱點的學(xué)術(shù)研究和公眾討論，發(fā)生在2003年全國農(nóng)村稅費改革前后。d關(guān)于農(nóng)村稅費改革參見《國務(wù)院關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》（國發(fā)〔2003〕12號）。那一時期密集發(fā)表的文獻表明，1949年之前，鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要依賴于鄉(xiāng)紳籌資和組織，如辦學(xué)、修路、維護公共秩序、救濟和救災(zāi)等，其特點是供給水平低和制度外籌資。ef林萬龍：《鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第7期。1949年之后，鄉(xiāng)紳治理制度被摧毀，農(nóng)村基層社會重構(gòu)，政府和農(nóng)民成為公共服務(wù)籌資主體。然而，及至稅費改革之前，投向農(nóng)村公共服務(wù)的財政資金都極為有限。農(nóng)民既要為村級水渠和道路修建投資投勞，且要負擔(dān)村內(nèi)管理經(jīng)費、干部補貼和五保戶補助，又得承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公社）范圍內(nèi)的文教衛(wèi)生、道路建設(shè)、民兵訓(xùn)練和軍烈屬優(yōu)撫等事務(wù)的費用，還必須為國家投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目貢獻“義務(wù)工”和“積累工”。g趙云旗：《中國當代農(nóng)民負擔(dān)問題研究 （1949—2006）》，《中國經(jīng)濟史研究》2007年第3期。在人民公社時期，農(nóng)業(yè)稅收及公共服務(wù)費用提取均設(shè)置在社員收入分配之前，個人及家庭對分配前的各項扣除不大敏感。公社解體后，農(nóng)戶成為直接的納稅繳費主體。一方面，農(nóng)戶的繳費和投勞數(shù)額隨著公共服務(wù)供給水平的提高而陡增，再加上名目漸長的不合理攤派，農(nóng)民對日益沉重的繳費負擔(dān)深感切膚之痛；另一方面，鄉(xiāng)政府和村委會還不得不向單個農(nóng)戶逐一收費，強制性亦漸次加劇。由此引發(fā)的社會沖突接踵而來，終于導(dǎo)致農(nóng)村稅費改革的啟動。h農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品籌資方式研究課題組：《農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品籌資：制度轉(zhuǎn)型與政策建議》，《中國農(nóng)村觀察》2005年第3期。稅費改革之后，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”與農(nóng)業(yè)稅一起廢止。覆蓋整個農(nóng)村的基本公共服務(wù)（如義務(wù)教育和公共衛(wèi)生）供給，主要依靠財政預(yù)算撥款支撐。i陳錫文：《我國農(nóng)村改革的歷程》，《新華文摘》2017年第9期（摘自《百年潮》2017年第1、2期）。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和具有外部影響的家居衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，大多通過財政專項投資實施，如安全飲水、污水處理、垃圾處理、廁所改建和沼氣建設(shè)等。jk周建國：《行政吸納服務(wù)：農(nóng)村社會管理新路徑分析》，《江蘇社會科學(xué)》2012年第6期。那么，特定鄉(xiāng)村社區(qū)怎樣獲得這些專項資金？項目資金若有缺口，社區(qū)管理機構(gòu)通常采取何種措施予以彌補？財政專項投資范圍之外的社區(qū)公共服務(wù)又以何種籌資方式保障供給？

迄今，這些問題尚未進入中國經(jīng)濟學(xué)研究的焦點領(lǐng)域，與此相關(guān)的文獻也凸顯薄弱。故本項研究擬借助實地調(diào)查，在弄清鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資狀況的同時，對此予以回答。這不但有助于公眾和高層決策機構(gòu)了解當前鄉(xiāng)村基層財政的實際運行機制，而且還有助于推進基本公共服務(wù)均等化進程的監(jiān)測和研究。鑒于此，有必要預(yù)先了解鄉(xiāng)村基層政府和社區(qū)管理機構(gòu)怎樣定義公共服務(wù)事項，以及社區(qū)居民如何理解家戶和個人對本社區(qū)共有事務(wù)的籌資責(zé)任。對此，正處于新一輪社會職能改革的國有農(nóng)場，恰好能夠提供豐富而又直觀的信息。一方面，農(nóng)場雖為國有企業(yè)，緣于計劃經(jīng)濟下“企業(yè)辦社會”的慣例形成的“農(nóng)場社區(qū)”延續(xù)至今，與農(nóng)村社區(qū)已日漸趨同；另一方面，農(nóng)場與農(nóng)村社區(qū)同為國家的鄉(xiāng)村治理單元，如今在社會管理和公共服務(wù)供給內(nèi)容上亦無明顯差異。然而，正因為農(nóng)場仍留存國有企業(yè)的屬性，多數(shù)地方政府未將農(nóng)場與農(nóng)村社區(qū)一視同仁，在分配社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)資金時，往往將農(nóng)場社區(qū)排除在公共財政保障范圍之外。a農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局政策體改處：《農(nóng)墾國有農(nóng)場社會管理及基層群眾自治組織建設(shè)調(diào)查》，《中國農(nóng)墾》2012年第7期。如此，農(nóng)場不得不自籌資金補貼社會性支出。隨著公共服務(wù)和社會管理的內(nèi)容增加及水平提高，絕大多數(shù)農(nóng)場的財務(wù)都不堪重負。針對這一困境，中央政府在2015年末下達的農(nóng)墾改革文件中明確指出：“堅持社企分開改革方向，推進國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化和社會管理屬地化。用3年左右時間，將國有農(nóng)場承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，妥善解決其機構(gòu)編制、人員安置、所需經(jīng)費等問題，確保工作有序銜接、職能履行到位?！眀《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（2015年11月27日）。為此，農(nóng)場必須與屬地政府相互配合，逐一核定所要移交的基本公共服務(wù)和社會管理職能，并做出與之相關(guān)的籌資安排。地方政府在履行這一程序時，大多以當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)置、運行經(jīng)費和服務(wù)水平為參照。因此，若要回答前述有關(guān)鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的一系列問題，就有必要既闡明農(nóng)場社會職能的變遷，又相應(yīng)了解農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的狀況。

基于這一理解，2014年，本課題組即開始追蹤考察農(nóng)場社區(qū)的公共服務(wù)供給狀況；2017年，又增添了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊公共服務(wù)籌資制度調(diào)研。課題組在廣東、江蘇和湖南3省所做的試調(diào)查基礎(chǔ)上，先后在云南、廣西、海南、湖北、江西、安徽、上海、黑龍江、甘肅、內(nèi)蒙、新疆、浙江、遼寧和山東共14個省份的農(nóng)場做了小樣本問卷訪談。每個省份的農(nóng)墾局推薦2—3個規(guī)模不等的農(nóng)場，受訪農(nóng)場管理機構(gòu)除了填寫場部問卷外，還選取收入水平不等的農(nóng)工10—15名，由課題組成員分頭入戶訪談并填寫問卷。此間一共回收農(nóng)場管理層問卷33份，獲得受訪農(nóng)工家庭問卷423份。至于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資狀況的數(shù)據(jù)，主要來源于農(nóng)業(yè)部管理的農(nóng)村固定觀察點調(diào)查系統(tǒng)。這一調(diào)查體系覆蓋了全國31個省份、357個縣域、360個村、23000多個農(nóng)牧戶。c《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步做好農(nóng)村固定觀察點工作的意見》（農(nóng)政發(fā)〔2015〕5號）。其中，村集體的年度財務(wù)收支報表業(yè)已包含豐富的公共服務(wù)籌資信息。故而課題組僅在山東濰坊地區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)戶典型調(diào)查來彌補信息缺口。除此而外，各級政府公布的政策文件和統(tǒng)計資料亦為課題組的另一信息來源。可以預(yù)期，本項研究既有益于公共政策的相機調(diào)整和基層社會治理制度的改善，又可為構(gòu)建具有中國特色的社區(qū)公共事務(wù)管理理論積累思想材料。

二、農(nóng)場承擔(dān)的公共服務(wù)事項

本文將扼要說明，國有農(nóng)場作為一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織，何以迄今依然承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)職能。從理論上講，純粹的公共產(chǎn)品和服務(wù)的特性在于，具有公認的社會效益且一個人的消費不會減少其他人的消費。它一旦生產(chǎn)出來就不能拒絕其他人使用，因而對私人供給者缺少市場激勵，需要政府完全籌資以保障供給，如大江大河治理和衛(wèi)生防疫。在現(xiàn)實中，隨著有關(guān)“發(fā)展”的理念日益豐富，種類漸多的社會增益產(chǎn)品（merit gοοds）也被納入公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇，如孕產(chǎn)婦保健和計劃生育服務(wù)、兒童營養(yǎng)干預(yù)、義務(wù)教育和失業(yè)者的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等。這類產(chǎn)品和服務(wù)的特性在于，一個人的消費多半會減少其他人的消費，但對個人產(chǎn)生的益處符合社會的期望。因此，通常由國家動用財政資源對需方或供方予以補助，以保證生產(chǎn)和消費達到社會預(yù)期的水平。d世界銀行：《2004年發(fā)展報告：讓服務(wù)惠及窮人》（中文版），北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004年，第32-36頁。在當今中國，通行的公共產(chǎn)品和服務(wù)概念既包括純公共服務(wù)，也涵蓋社會增益產(chǎn)品。本節(jié)的討論，即在這一概念下展開。

在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)作為國家實現(xiàn)統(tǒng)治的中介環(huán)節(jié)，承擔(dān)了包括社會管理和公共產(chǎn)品供給在內(nèi)的政府職能。e李路路、李漢林：《中國的單位組織——資源、權(quán)力與交換》，杭州：浙江人民出版社，2000年。上世紀80年代到90年代，“政企分開”成為市場取向的經(jīng)濟改革的一項重要內(nèi)容。城市大型國有企業(yè)內(nèi)設(shè)的教育、衛(wèi)生及公檢法司等機構(gòu)先后移交地方政府，企業(yè)職工的家居大多也隨著住房市場化的進程分散和融入當?shù)鼐用裥^(qū)。雖然中國社會的基本結(jié)構(gòu)未發(fā)生根本性的變動，國有企業(yè)依然隸屬于行政機構(gòu)和黨組織，承擔(dān)著多種行政和黨的職能，a李漢林：《中國單位社會：議論、思考與研究》，上海：上海人民出版社，2004年。但企業(yè)的經(jīng)營管理與員工的社區(qū)生活畢竟已兩相分離，特別是在隨之而來的城市社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)公共服務(wù)的供給與籌資已不再依賴于企業(yè)。b楊團：《推進社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗研究——導(dǎo)入新制度因素的兩種方式》，《管理世界》2001年第4期。

國有農(nóng)場的“政企分開”改革幾乎與工業(yè)國企在同一時段展開，但在多數(shù)省份預(yù)期目標至今仍未實現(xiàn)。其主要原因在于，第一，農(nóng)場始自人煙稀少之地的組織性墾荒，本就缺少社會依托，農(nóng)場社區(qū)的形成即為墾區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的一個必然結(jié)果。有些集中連片的墾區(qū)，如遼寧盤錦，在地理空間上與建制市所轄行政區(qū)重合，其下屬農(nóng)場便實行黨政企合一的體制。第二，有些農(nóng)場負有屯墾戍邊、穩(wěn)定社會和維護國家統(tǒng)一的使命，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團所屬“團場”，均實行黨政軍企合一的體制。第三，還有些零星分布、立地偏僻的農(nóng)場，附近未設(shè)基層政府機構(gòu)，農(nóng)場與其社區(qū)一直相互依托。倘若另設(shè)機構(gòu)，只會徒增行政成本。第四，大部分農(nóng)場無論行政隸屬關(guān)系如何、經(jīng)營方式和運行狀況怎樣，都不同程度地承擔(dān)著公共服務(wù)供給與籌資的職能。當?shù)卣葻o充足的財政資源，又無富余的行政或事業(yè)人員編制，無法接收農(nóng)場的社會職能及相關(guān)機構(gòu)人員。

除新疆和遼寧盤錦，在我們調(diào)查的省份當中，只有財力雄厚的上海市政府，能拿出對應(yīng)于市郊農(nóng)場轄區(qū)的鎮(zhèn)政府編制和運行經(jīng)費，完全承接農(nóng)場的社會職能。在其他調(diào)研省，農(nóng)場的學(xué)校和公安派出所已于2010年前后移交地方主管部門，但只要這些機構(gòu)仍在農(nóng)場地界，其部分公用經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費仍要農(nóng)場出資，如小學(xué)校舍維修、塑膠跑道鋪設(shè)和操場器材添置，輔警的雇用經(jīng)費甚至派出所的機動車汽油費，都得農(nóng)場支付。同時，還有相當一部分農(nóng)場衛(wèi)生院交不出去，所需投資和運行經(jīng)費仍由農(nóng)場補助。此外，農(nóng)場場部及分場管理機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會一樣，既要處理常規(guī)性的基層社會管理和公共服務(wù)事宜，又得負責(zé)落實上級政府部門下達的各項任務(wù)。cd張鵬舉：《必要的社會管理職能是內(nèi)地農(nóng)墾企業(yè)健康發(fā)展的重要條件》，《農(nóng)場經(jīng)濟體制與改革發(fā)展研究——2008年全國農(nóng)墾經(jīng)濟理論研究論文集》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009年，第323-329頁。正可謂：“上面千條線，下面一根針”。

為了進一步說明農(nóng)場當前承擔(dān)的公共服務(wù)供給和籌資事項，本文特從財政支出的角度，依據(jù)海南省財政廳2016年制作的《農(nóng)場社會管理和公共服務(wù)職能屬地化改革經(jīng)費測算表》，列出如下22項：（1）一般性支出經(jīng)費4項：農(nóng)場場部社區(qū)管理人員經(jīng)費、人口與計劃生育、公路養(yǎng)護、民兵預(yù)備役訓(xùn)練；（2）彌補性支出經(jīng)費3項：農(nóng)場基層社會管理、環(huán)境衛(wèi)生、水庫管理；（3）綜合性支出經(jīng)費15項：人力資源和社會保障、民政、扶貧、城市管理和市政市容、國土資源、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)服務(wù)、強農(nóng)惠農(nóng)政策落實、統(tǒng)計、僑務(wù)和殘聯(lián)、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生和衛(wèi)生防疫、學(xué)前教育、文化管理和服務(wù)。對于這三種經(jīng)費支出的名稱，海南省財政廳還給予了明晰的定義：一般性支出經(jīng)費原為省農(nóng)墾總局安排財政資金保障的社會管理經(jīng)費；彌補性支出經(jīng)費原為農(nóng)場自籌的社會管理經(jīng)費；綜合性支出經(jīng)費指的是未納入前兩個類別或低于屬地市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準的農(nóng)場社會管理經(jīng)費。e《海南省財政廳關(guān)于42家農(nóng)墾農(nóng)場（單位）社會管理和公共服務(wù)職能屬地化改革補助經(jīng)費的請示》（瓊財農(nóng)〔2016〕1515號）。至于經(jīng)費支出涉及的事項，僅為海南省政府承諾即將予以財政保障的農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)項目。

其實，除了以上列舉的事項，各地農(nóng)場或多或少還承擔(dān)著一些其他名目的社會管理和公共服務(wù)職能。根據(jù)服務(wù)需求的來源，大致可以區(qū)分為以下幾類：其一，上級黨政部門臨時下達的任務(wù)，如國家舉辦大型國際活動或召開重大會議期間，農(nóng)場必須組織人力日夜“盯防”有礙社會穩(wěn)定的苗頭。此類職能，源自當今中國的治理體系。農(nóng)場即使完成了“政企分開”或“社企分開”改革，作為國家治理體系中的基層單元，也不可能完全剝離其社會行政職能。其二，社區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，如道路和林帶建設(shè)、供電供水和垃圾清運。這些設(shè)施和服務(wù)，不但屬于社區(qū)成員生存和發(fā)展的必要條件，而且還帶有社區(qū)共同體福利的性質(zhì)。其三，農(nóng)場職工的社會保障。國有農(nóng)場的財務(wù)狀況雖然有好有差，但都保持了為其正式職工提供社會保障的承諾。a朱玲：《國有農(nóng)場職工的養(yǎng)老保險制度安排》，《學(xué)術(shù)研究》2016年第5期。一方面，設(shè)法為他們參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險承擔(dān)企業(yè)的繳費責(zé)任；另一方面，不但對生活困難的職工家庭施以援手，而且還為離退休人員的日常保健及文化娛樂活動提供便利。農(nóng)場承擔(dān)的這部分社會保障職能亦有雙重屬性：其受益者限于擁有正式職工身份的就業(yè)者，因而可以視為企業(yè)福利；同時，又出自國家的強制性法令或上級黨政機關(guān)下達的政策規(guī)定，所以也屬于國家公共服務(wù)供給的一部分。

這樣看來，國有農(nóng)場作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，與農(nóng)工家庭形成的生活社區(qū)相輔相成。遠不似當前的城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)國企，在地理空間和社會聯(lián)系上均可與員工生活的社區(qū)相分離。因此，農(nóng)場管理機構(gòu)如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會，一直為社區(qū)人口提供社會管理和公共服務(wù)。然而，正因為農(nóng)場仍保有企業(yè)組織的特性，它也為其職工提供企業(yè)福利。除了企業(yè)身份以外，還由于農(nóng)場與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的行政隸屬關(guān)系不同，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方面，大多數(shù)農(nóng)場尚未獲得與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊同等的財政支持力度。

三、籌資主體和籌資方式

農(nóng)場在不同層面承擔(dān)著受益范圍相異的社會管理和公共服務(wù)職能，對應(yīng)于不同類別的服務(wù)，籌資主體、籌資渠道和籌資方式也各不相同。循此思路，本文將盡可能在與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的對照中展現(xiàn)農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)籌資的特點。

政府承諾予以財政保障的公共服務(wù)事項，均屬覆蓋全社會的公共服務(wù)內(nèi)容。這些事項的履行，意味著國家提供的公共服務(wù)在社區(qū)層面的實現(xiàn)。承辦此類事務(wù)的農(nóng)場機構(gòu)及人員，同時也是國家公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的組成部分。因此，即使沒有采取農(nóng)場公共服務(wù)屬地化措施，對應(yīng)于這些公共服務(wù)供給的財政資金，也已通過農(nóng)墾行政系統(tǒng)撥付到農(nóng)場?？梢哉f，這近似于政府向農(nóng)場購買服務(wù)。問題是，出價多少取決于買方。從上節(jié)所述海南案例可見，在農(nóng)場以往經(jīng)辦的這類公共服務(wù)事項中，有的并無財政經(jīng)費支持；有的雖獲政府撥款，撥付的資金卻低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)同類事項支出標準，以至于農(nóng)場的經(jīng)費缺口成為常態(tài)。

至于那些未得到財政承諾的社區(qū)共同體服務(wù)和企業(yè)職工福利，所需資金多由農(nóng)場自籌。然而，劃歸這些名目的事項，部分地帶有滿足個人及家庭基本生存需求的性質(zhì)，因此需要公共財政予以補貼，以使這些服務(wù)的供給達到社會預(yù)期水平。若以聯(lián)合國千年發(fā)展目標b《我們能夠消除貧窮：千年發(fā)展目標和2015年后進程》，聯(lián)合國網(wǎng)，2017年11月4日。和2030年可持續(xù)發(fā)展議程強調(diào)的人類生存及發(fā)展條件為尺度，社區(qū)水電供應(yīng)、清潔能源采用、衛(wèi)生廁所推廣、環(huán)境衛(wèi)生和基層健康服務(wù)，都屬于這一領(lǐng)域。增強社會保障以減少和消除貧窮，更是一項不可或缺的公共行動。c《可持續(xù)發(fā)展目標：17個目標改變我們的世界》，聯(lián)合國網(wǎng)，2017年11月1日。也正因為如此，中國政府自2003年開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱新農(nóng)合）。2017年，各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準已達450元。2009年，又引入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱新農(nóng)保）。在新農(nóng)保中，包含著普惠制的非繳費型基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央財政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額為每人每月55元，地方各級政府還可依據(jù)當?shù)刎斄τ枰蕴砑?。例如?017年，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)至每人每月110元，上海則達850元。還須關(guān)注的是，在2005年以來的“新農(nóng)村建設(shè)”和“美麗/宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”行動中，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊從上級政府獲得了前所未有的密集的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

在此間的經(jīng)費分配中，農(nóng)場社區(qū)與人口卻處于邊緣境地，甚至常常被遺漏。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。其一，經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工雖然與農(nóng)民相似，但無論是農(nóng)工自己還是政府職能部門，都把他們視為與工業(yè)國企職工相近的群體。因此，農(nóng)場職工未曾獲得國家賦予農(nóng)村人口的非繳費型基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。參加職工醫(yī)療保險的農(nóng)工，也不曾得到類似農(nóng)村居民參加新農(nóng)合那樣的財政補助。只有離退休職工，獲得了國家在計劃經(jīng)濟時代就承諾過的養(yǎng)老保障。其二，由于國有農(nóng)場被視為企業(yè)，其貧困職工家庭不似農(nóng)村貧困戶那般，可以直接從國家扶貧系統(tǒng)獲得資助。農(nóng)場只有申請到扶貧項目，才有可能通過項目實施而惠及貧困職工家庭。其三，與行政隸屬關(guān)系中依然存在的“條塊分割”相關(guān)，除了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，在中央下達的惠農(nóng)政策文件中，但凡沒有特別提及農(nóng)墾系統(tǒng)，農(nóng)場及其社區(qū)多半就會在惠農(nóng)項目中被忽略。即便是那些已經(jīng)得到相當于縣鄉(xiāng)政府地位的農(nóng)場也不例外。

2015年，我們課題組在湖北省龍感湖農(nóng)場調(diào)查時得知，該場同時也是黃岡市所轄管理區(qū)，被授予縣級人民政府行政許可和行政執(zhí)法權(quán)，區(qū)（場）內(nèi)設(shè)有醫(yī)療機構(gòu)22家。場領(lǐng)導(dǎo)反映，自2009年國家推行新醫(yī)改以來，省里各縣每年都得到上級財政撥付的醫(yī)改資金，可管理區(qū)（農(nóng)場）一直未得到。安徽農(nóng)墾局尤其強調(diào)，全國農(nóng)村實施硬化道路村村通工程，本省農(nóng)場卻未被納入投資計劃。江西農(nóng)墾局也以救濟救災(zāi)為例，陳述農(nóng)場在公共資源分配中的不利地位。每逢受災(zāi)，民政部門一般根據(jù)災(zāi)情統(tǒng)計給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)100%的救助，但對農(nóng)場的災(zāi)損則僅救助1/3甚至1/4。2016年，課題組在甘肅八一農(nóng)場走訪場部衛(wèi)生院，院長陳述了類似的案例：國家時常下達農(nóng)村衛(wèi)生院投資項目，但農(nóng)場衛(wèi)生院屢屢被排除在當?shù)胤峙溆媱澲?。他只好頻頻去衛(wèi)生局 “爭取”，才要來一些必需的設(shè)備。如此這般，農(nóng)場衛(wèi)生院的裝備水平逐漸落后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該場受訪農(nóng)工更是爭相介紹，相鄰村莊如何實施環(huán)境整治項目換新貌，并強烈要求國家給予農(nóng)場同等力度的扶持，以便扭轉(zhuǎn)場區(qū)“臟亂差”的現(xiàn)狀。

政府自上而下有關(guān)提高社區(qū)公共服務(wù)供給水平的指令和居民改善生活條件的需求，使得農(nóng)場的社會收支缺口進一步加大，自籌資金的壓力也愈益沉重。為了緩解財務(wù)困難，農(nóng)場管理層主要采取如下措施減支增收。

第一，通過農(nóng)墾行政系統(tǒng)爭取與農(nóng)村同等的優(yōu)惠政策，或直接與屬地政府協(xié)商專項資金分配額。這些活動雖然使農(nóng)場或多或少地得到一些項目資金，卻不曾根本性地解決農(nóng)場社區(qū)與人口在公共資源分配中的“國民待遇”問題，反而加深了“條塊”之間的行政分割，固化了農(nóng)場融入當?shù)厣鐣恼系K。

第二，向社會保險管理機構(gòu)爭取困難企業(yè)減費待遇。例如，在安徽和江西，農(nóng)場由于獲準困難企業(yè)資格，將社保繳費額大約降低了23%。位于其他中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)場也得到許可，按最低繳費基數(shù)（社會平均工資的60%）繳費。

第三，向農(nóng)工收取土地使用費（或稱管理費），也即地租。地租是農(nóng)場管理機構(gòu)的一筆常規(guī)且又穩(wěn)定的財務(wù)收入。對于農(nóng)民從村集體獲得承包地不付費而農(nóng)工種地須交錢的現(xiàn)狀，黑龍江查哈陽農(nóng)場黨委書記的解釋頗具代表性：“農(nóng)場代表國家經(jīng)營土地，管理人員的工資得從土地出；社會管理和公共服務(wù)的一部分費用也得從土地出”。從我們調(diào)查所得信息來看，各地農(nóng)場的地租水平皆參照當?shù)剞r(nóng)村的土地租賃價格，依據(jù)場部是否承擔(dān)農(nóng)工養(yǎng)老和醫(yī)療保險中的企業(yè)繳費責(zé)任而定。農(nóng)場地租水平最低的相當于畝產(chǎn)值的10.5%，最高的大約為30%。

第四，通過非農(nóng)用地開發(fā)增加收入。一種情況是政府征地，無論是為公益事業(yè)還是為商業(yè)開發(fā)征地，給出的補償費都很低。而且，這種一次性補償資金還要在被征地農(nóng)場與省農(nóng)墾總公司之間分割，農(nóng)場所得極為有限。另一種情況，地方政府以設(shè)立開發(fā)區(qū)為名征收農(nóng)場土地，留置10%或20%的用地與農(nóng)場合作開發(fā)（也稱“共建”），并允諾按約定比例，每年從開發(fā)區(qū)稅收中的地方留成部分切分一塊給農(nóng)場。然而，源于稅收分成的收入并不穩(wěn)定。若開發(fā)區(qū)經(jīng)濟狀況良好，農(nóng)場可以按約定比例分得收入。例如，安徽壽縣政府征用壽西湖農(nóng)場土地1800畝設(shè)置工業(yè)園區(qū)，2014年將地方稅收留成的30%（約80萬元）分給了農(nóng)場。如果園區(qū)經(jīng)營狀況不佳或地方政府未履約，這筆收入對于農(nóng)場也就趨于零。位于山東高密市（縣）的膠河農(nóng)場于2014年拿出部分土地，與東北鄉(xiāng)合作開發(fā)招商引資，談妥可分得15%的地方留成稅額，大約1年40萬元左右。然而，三年后東北鄉(xiāng)一直沒有履行承諾。更極端的情形發(fā)生在浙江。由于農(nóng)村征地難度大，與眾多農(nóng)戶談判的行政成本遠高于和農(nóng)墾管理系統(tǒng)協(xié)商，地方政府就盡可能把開發(fā)區(qū)設(shè)立在農(nóng)場的土地上。一些農(nóng)場因土地化整為零、分步開發(fā)、乃至全部被征而消失。僅以2010—2017年間為例，全省農(nóng)場的數(shù)目從135家降至100家，農(nóng)地總面積從30萬畝減到24萬畝。a數(shù)據(jù)來自浙江省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)場管理局與課題組的座談，2017年5月9日。征地補償款主要用于失地農(nóng)工退休之前的社保繳費；至于被征地農(nóng)場的管理機構(gòu)，每年可從屬地政府獲得用于維持其正常運轉(zhuǎn)的財政轉(zhuǎn)移支付。

第五，獲取其他資產(chǎn)收入。大多數(shù)農(nóng)場已無自營非農(nóng)企業(yè)，少數(shù)農(nóng)場如上海的五四農(nóng)場和長江農(nóng)場，還能從原有的非農(nóng)企業(yè)中收取承包費，另有部分農(nóng)場，仍可利用建設(shè)用地或用房獲得租金收入。

第六，借貸和欠支。我們借助問卷和座談得到的農(nóng)場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)數(shù)據(jù)僅限于上年，而且數(shù)據(jù)還有缺失。不過已然從現(xiàn)場信息交流中獲悉，多數(shù)農(nóng)場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有陳年積欠。近年來的債務(wù)，主要緣自上級行政機構(gòu)要求實施的村鎮(zhèn)建設(shè)及環(huán)境美化項目超出了農(nóng)場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力，甚至部分地超越了社區(qū)居民的基本需求。例如，2005—2008年間，黑龍江省政府和農(nóng)墾總局力主高起點、高標準、高品位地建設(shè)100個重點小城鎮(zhèn)，要求全方位多元化地籌集資金。農(nóng)場在小城鎮(zhèn)建設(shè)中幾乎都曾貸款，可是絕大多數(shù)農(nóng)場日后卻無力歸還。作為課題組2015年調(diào)查點的五大連池農(nóng)場，一直背負著小城鎮(zhèn)建設(shè)遺留的3000多萬元債務(wù)。2016年，我們在內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)調(diào)查時注意到，村莊和農(nóng)場居住小區(qū)外圍都在修建景觀墻，為的是來年慶祝內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年?？v然是砌墻的農(nóng)工，也不認為這有什么實際用處。2017年，課題組在遼寧盤錦又見相似情形。從某鎮(zhèn)政府（農(nóng)場場部）去往村莊（分場）的路旁，鮮花沿路而栽。村里一派大興土木的氣象，村委會辦公室正在重建，衛(wèi)生室、超市以及農(nóng)戶前后院的木柵欄，都得按市縣政府統(tǒng)一要求修建或安裝。鎮(zhèn)政府為此提供了大量補貼，例如1延米的木柵欄采購價為22元，農(nóng)家只出2元，但須各自承擔(dān)安裝任務(wù)。2014年以來，該鎮(zhèn)政府為實施這些工程總共欠款8500多萬元。

在不同省份的農(nóng)場座談會上，我們都曾提問：場部的社會支出項目中哪些屬于基本公共服務(wù)和社會管理范圍，哪些屬于農(nóng)場作為企業(yè)的支出（例如職工社保匹配資金），哪些屬于超越基本公共服務(wù)支出的項目？多位受訪場（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)給出了相近的答案：雖未考慮過這些問題，但也知道有些“民生工程”并非必需。可是又不得不干，因為那些非必需項目往往是地方主要領(lǐng)導(dǎo)強推的政績工程。有位場（鎮(zhèn)）長提到，其前任在上級領(lǐng)導(dǎo)檢查進度時提出異議，即刻被當場免職。這也表明，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資決策中，若無利益相關(guān)群體之間的制衡，資源配置就有可能脫離約束條件而發(fā)生扭曲。最終將不僅損害社區(qū)成員福利，而且還給宏觀經(jīng)濟帶來金融隱患。

表1和表2列舉的兩個鎮(zhèn)政府的2016年財政收支概況顯示，二者皆有赤字，數(shù)額分別為265萬元和300萬元。我們在調(diào)查中獲悉，這兩個鎮(zhèn)均位于中等發(fā)達地區(qū)，鎮(zhèn)政府也都有數(shù)千萬元的累積債務(wù)。遼寧省大洼縣新立鎮(zhèn)與新立農(nóng)場實行場鎮(zhèn)合一的體制，因而其收支內(nèi)容既有轄區(qū)行政事項，又包含農(nóng)場管理和企業(yè)福利。此外，大洼縣絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況與新立鎮(zhèn)相似，鎮(zhèn)政府一般采用兩個辦法彌補收支缺口。其一，拖欠工程款和供貨商款項；其二，借用農(nóng)場的名頭舉債，因為農(nóng)場作為企業(yè)可以直接從銀行貸款，政府卻不然。特別是，如果老國企貸不到款了，就成立新國企來為政府轉(zhuǎn)移債務(wù)。山東省青州市何官鎮(zhèn)雖然與國有農(nóng)場無干，鎮(zhèn)政府的官員同樣把拖欠工程款作為慣例，認為竣工之后三年結(jié)清款項很正常，這一期間正好可以用來驗證工程質(zhì)量。

若無上級政府推動，無論是農(nóng)場場部和分場，還是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，管理機構(gòu)都極少出于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緣故向住戶集資。在我們調(diào)查的農(nóng)場中，只有湛江墾區(qū)所屬17個農(nóng)場有過籌資籌勞的記錄?；I資活動嚴格遵照有關(guān)“公益事業(yè)建設(shè)一事一議”的程序展開：其一，項目包括修建道路、垃圾收集點、公共廁所、照明設(shè)施、排污溝渠、綠化帶、文體設(shè)施和公共服務(wù)中心等。其二，籌資對象為所議事項受益人口，籌勞對象為受益人口中的勞動力，而且免除脆弱群體（五保戶、低保戶、退役傷殘軍人、孕婦及分娩未滿一年的婦女）的出資或投勞任務(wù)。其三，每人每年籌資不超過人均收入的1%，每個勞動力每年籌勞不超過10個工作日。其四，所有一事一議項目均由居民代表會議討論表決。b陳信福：《國有農(nóng)場農(nóng)工減負調(diào)查分析》，《中國農(nóng)墾》2013年第6期。

農(nóng)村的村委會亦有相似的決策程序。山東青州何官鎮(zhèn)張樓店村a山東省青州市何官鎮(zhèn)張樓店村是農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查系統(tǒng)中的固定觀察村。的村委會主任向我們介紹，2017年夏季，村里曾經(jīng)啟動一事一議程序籌資。事情的緣起，是村黨支部和村委會提議硬化村內(nèi)小巷路面。首先，黨支部和村委會召開聯(lián)席會議，參照15華里之外壽光縣所轄村莊的小巷路面硬化經(jīng)驗，討論決定從每戶籌資1000元。其次，召開黨員大會表決通過。最后，召開村民代表大會表決。村民代表共23名，其中有1名不同意，因為他家有3處房產(chǎn)，須交納3000元。但按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，決議得以通過。最初，這戶人家不肯出錢。于是村委會決定，他家3處院落所在的小巷地段不予硬化。戶主清楚，這樣做就會得罪鄰居。思之后悔，就主動到村委會辦公室表態(tài)交款。

張樓店村的會計和其他干部補充道，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資幾乎全靠村主任去上級職能部門爭取，村行政經(jīng)費來自鎮(zhèn)政府撥款和本村機動地的租金。2007—2016年間，村里的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總計1200多萬元，分別用于改造村道、修建村內(nèi)排水溝、鋪設(shè)自來水管道和村莊綠化。所需資金分別來自市政府交通局、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和財政局。幾乎每個主管部門下達項目都留有投資缺口，要求下級執(zhí)行機構(gòu)匹配資金。村委會首先設(shè)法從其他部門爭取補助，以便將不同渠道的資源捆綁使用。其次，經(jīng)多部門資助后若仍留小額缺口，就用機動地租金補足。例如，整修田間道路和綠化村莊，村里同時使用了三個部門的撥款，還補充了少許自有資金。再次，在直接惠及住戶的項目中，受益戶分擔(dān)獨享設(shè)施的投資。例如，市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室撥來安全飲水項目資金8萬元，用于鋪設(shè)村內(nèi)公共供水管道。自來水入戶的分支水管和水表錢則由各戶自負，每戶籌資300元。全村320戶人家共籌集了9.6萬元，政府補助與住戶籌資的比例為1∶1.2。最后，只要向住戶籌集資金，村委會就不能不權(quán)衡利弊得失。村道先后兩次升級改造，現(xiàn)已全部鋪設(shè)瀝青路面，投資總計1135萬元，全部來自政府部門。村里不少住戶購有大型卡車跑運輸，但村委會不讓這些人家贊助，因為大車進村對路面造成的損失，遠遠超過他們情愿贊助的金額。也正是出于這個緣故，道路升級后村口就設(shè)下阻止大車通過的路障。

在張店樓村，還有一些未經(jīng)村委會爭取就得來的實物投資或公共服務(wù)：其一，市體育局派人在村委會院子安裝了一套健身器械。其二，院內(nèi)辦公用房中還辟出一間圖書室，書籍是文化局發(fā)的。其三，在山東省政府推行“城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理”的過程中，村里設(shè)置了3—4個垃圾箱，用于集中生活垃圾，由鎮(zhèn)政府出資雇用一家環(huán)衛(wèi)公司清運（參見表2）。村委會則出資聘用兩位保潔員（每人每年工資4000元），負責(zé)清掃村道及其他公共區(qū)域。

如此看來，當前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的籌資主體為政府、村委會和住戶，農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)的籌資主體為政府、農(nóng)場場部和經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工。就公共服務(wù)籌資而言，農(nóng)場與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的顯著差異還表現(xiàn)在籌資方式上。首先，在政府行政系統(tǒng)分配公共資源的過程中，農(nóng)場社區(qū)及人口處于邊緣地位，由此導(dǎo)致農(nóng)場的社會事務(wù)收支長期留有經(jīng)費缺口。其次，農(nóng)場管理層通過游說政府部門，得到的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)經(jīng)費一般低于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)水平。最后，為了支撐農(nóng)場（企業(yè)）承擔(dān)的職工社會保險繳費責(zé)任、彌補社區(qū)公共服務(wù)經(jīng)費缺口和維持場部行政機構(gòu)運行，農(nóng)工每年按其耕種的經(jīng)營田面積向場部交納地租。這不僅將農(nóng)地管理制度與社區(qū)（共同體）公共服務(wù)和職工社會保障連結(jié)在一起，而且使農(nóng)工在種植業(yè)經(jīng)營中承擔(dān)了遠高于農(nóng)民的成本。bc蔣中一：《國有農(nóng)場的土地承包制和永續(xù)利用問題》（未發(fā)表的研究報告），2017年。

在社區(qū)公共服務(wù)籌資方式上，農(nóng)場與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的相似之處有三。其一，管理層直接從住戶籌集資金的動議受到規(guī)定的決策程序和社區(qū)成員參與意愿的有效約束。籌資用途不但限于僅供社區(qū)成員分享的設(shè)施和服務(wù)，而且也是大多數(shù)社區(qū)成員優(yōu)先選擇的基本公共服務(wù)。這一點，完全符合中央政府當初推行農(nóng)村稅費改革的政策取向。a《國務(wù)院關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》（國發(fā)〔2003〕12號）。其二，為了盡可能從上級政府主管部門獲取公共資源，農(nóng)場場部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會主要領(lǐng)導(dǎo)不得不各顯其能，積極開展公關(guān)活動。這表明，政府行政系統(tǒng)對于公共資源的分配尚存隨意性。與此相關(guān)，在其他條件相同的情況下，社區(qū)精英的公關(guān)能力，亦對社區(qū)之間可支配財力的差異產(chǎn)生決定性影響。其三，對于自上而下的政府投資決策，社區(qū)成員的參與、監(jiān)督和制衡幾乎不存在。故而此類社區(qū)項目既有可能攜帶長官意志，又有可能超越基本公共服務(wù)需求，還有可能脫離當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平，以至造成農(nóng)場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以償還的債務(wù)負擔(dān)。

表1 2016年遼寧省盤錦市大洼縣新立鎮(zhèn)（農(nóng)場）財政收支概況

表2 2016年山東省青州市何官鎮(zhèn)財政收支概況

四、社區(qū)可支配財力與公共服務(wù)供給水平

本節(jié)將基于可供使用的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，首先觀察農(nóng)場和村莊的可支配財力。其次，分析社區(qū)可支配財力對住戶基本公共服務(wù)獲得水平的影響。最后，從基本公共服務(wù)均等化的角度，探討社區(qū)公共服務(wù)的底線財政保障問題。

這里擬從公共服務(wù)的需方而非供方的角度，評估當前的鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)水平。“需方”（即鄉(xiāng)村住戶）生活的地點是農(nóng)場和村莊，關(guān)乎鄉(xiāng)村人口生活質(zhì)量的基本公共服務(wù)供給也是在這一層面實現(xiàn)。因此，我們將從聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中選取最具代表性的指標，來評估農(nóng)場和村莊住戶的基本公共服務(wù)獲得狀況?？紤]到課題組現(xiàn)有數(shù)據(jù)的限制，以下僅依據(jù)農(nóng)場管理機構(gòu)和村委會掌握的現(xiàn)金流，討論社區(qū)可支配財力的強弱及其對基本公共服務(wù)水平的影響。

表3 2013—2016年間受訪農(nóng)場的年度收入簡況

表4 2013—2016年間受訪農(nóng)場的年度社會支出結(jié)構(gòu)

鑒于農(nóng)場社區(qū)管理機構(gòu)的運行經(jīng)費多來自場部財務(wù)，因而我們在討論中以農(nóng)場的財務(wù)狀況代表其社區(qū)可支配財力的多寡（表3）。又因為場部收入主要由政府專項補助和農(nóng)工交納的地租構(gòu)成，通常既不易增加又很難減少，故而我們假定，在受訪農(nóng)場提供的數(shù)據(jù)時段（2013—2016），場部的年度收支水平不變。此間上海的兩個市郊農(nóng)場不再承擔(dān)社會職能，湖北的南湖農(nóng)場剛被黃岡市政府征去2/3的土地，海南新星農(nóng)場正處于屬地化改革之中，這4個農(nóng)場的問卷數(shù)據(jù)因而存在較多的異常值。為此，我們在計算時將其刪除，僅把其余的29個受訪農(nóng)場納入表3和表4的統(tǒng)計。還由于農(nóng)場填報的問卷中亦有不少缺失值，表格中的分項統(tǒng)計結(jié)果均附上了有效樣本數(shù)。也正因為調(diào)查數(shù)據(jù)存在這些缺陷，我們便以“是否為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線職工繳納養(yǎng)老保險費”為尺度，來衡量受訪農(nóng)場的財力強弱。當然，選擇這一分組指標的現(xiàn)實原因還在于，農(nóng)場只有在財力難以為繼的情況下，才會放棄為一線職工繳納養(yǎng)老保險費，而僅僅保留為管理人員匹配企業(yè)繳費的責(zé)任（朱玲，2016）。

表3和表4粗略地展示了農(nóng)場的主要財務(wù)收入來源及社會支出結(jié)構(gòu)，并未窮盡所有的收支細目。需要說明的是：第一，我們把那些承擔(dān)一線職工社保費的農(nóng)場，視為可支配財力較強的農(nóng)場；反之則歸為可支配財力較弱的一類。第二，如果沒有政府下達的公共投資指令，農(nóng)場管理機構(gòu)一般都會量入為出。從表中數(shù)據(jù)可以看出，財力較強的農(nóng)場組的收支規(guī)模均大于較弱組。當然，影響農(nóng)場財務(wù)收支水平的有諸多因素，例如土地和人口規(guī)模，以及農(nóng)場屬地的經(jīng)濟發(fā)展水平，等等。在此，我們的關(guān)注點并非在于確認其中的決定因素，而是觀察兩組農(nóng)場的收支結(jié)構(gòu)，并比較兩組住戶的社區(qū)基本公共服務(wù)獲得水平（表5）。第三，就財力較強的農(nóng)場組而言，公益事業(yè)在其社會支出中占比最大，份額達45.9%；其次是企業(yè)福利，即職工社會保險支出，占比將近30%；余者為行政管理費。與此相對照，在財力較弱一組的社會支出中，占比最大的是行政管理費（39.1%）；份額最小的是公益事業(yè)支出，約為26.5%。在公益支出細目中，危房改造和社會救濟資金幾乎全部來自政府撥款和農(nóng)墾系統(tǒng)的項目經(jīng)費。但凡是缺乏上級劃撥經(jīng)費的事項，這些農(nóng)場在填寫問卷細目時也就相應(yīng)地留下空白，從而在我們的統(tǒng)計中被作為缺失值處理。

事實上，絕大多數(shù)財力較弱的農(nóng)場不僅難以維護社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，能夠提供的其他基本公共服務(wù)也極為有限。例如，海南的中建、烏石和新中農(nóng)場，按照省政府的決定把優(yōu)質(zhì)土地和勞動力轉(zhuǎn)給“海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團股份有限公司”（簡稱“海膠集團”），將陳年舊債、老弱病殘下崗人員、邊緣土地和社會管理事務(wù)留在農(nóng)場。就公司而言，企業(yè)和職工個人承擔(dān)的社會養(yǎng)老保險費，均從膠工提交的生膠銷售收入中扣除。至于被剝離資源的農(nóng)場，雖然可以從公司得到地租，但在支付下崗人員安置費、保安人員勞務(wù)費、管理人員工資和社保費后，便已所剩無幾。這種制度安排反映在農(nóng)場財務(wù)上，是行政管理費占比高而公益支出占比低；表現(xiàn)在社區(qū)基本公共服務(wù)供給上，是道路質(zhì)量和環(huán)境衛(wèi)生狀況不佳。

更有甚者，在農(nóng)場管理機構(gòu)幾近癱瘓的地方，例如海南新星農(nóng)場（未列入表3—表5的統(tǒng)計），服務(wù)供給水平大幅度倒退。住戶用水靠各家自建壓水井，用電則靠合伙購買柴油發(fā)電機，原有的公共廁所長期無人打掃。這一極端案例也表明，社區(qū)的公共服務(wù)供給狀況，不僅取決于其可支配財力，而且還有賴于管理機構(gòu)的執(zhí)行力。本節(jié)的兩個農(nóng)場組在財力上的強弱之分，其實也隱含著二者在執(zhí)行力方面的高低之別。

根據(jù)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中提出的人人享有安全飲水和環(huán)境衛(wèi)生的目標，我們選取了自來水和沖水廁所普及率兩項指標，來比較兩組農(nóng)場的農(nóng)工家庭在基本公共服務(wù)獲得狀況上的差異（表5）。質(zhì)量安全的管道供水對于維護生命健康的作用已無需贅言。對于農(nóng)場社區(qū)住戶而言，沖水廁所的使用不但反映家居衛(wèi)生條件的改善，多半還與危房改造項目相聯(lián)系。中央和省級財政下達給每戶的危房改造補助為15000元，不少農(nóng)場管理機構(gòu)都借項目實施之機，組織改造或新建居住小區(qū)。新建住房以成本價出售給職工，而且還進一步扣除每戶應(yīng)得的財政補助，可見其中包含著公共服務(wù)供給的成分。因此，自來水和沖水廁所普及率這兩項指標，也可從供方角度來衡量農(nóng)場社區(qū)的公共服務(wù)水平。

如果以可支配財力較弱的農(nóng)場組中的農(nóng)工家庭作為參照系，表5的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在可支配財力較強的農(nóng)場組，農(nóng)工家庭當中的自來水普及率（92.5%）和沖水廁所普及率（58.4%）均高于對照組。對此，我們進一步采用秩和檢驗（非參數(shù)分析）來觀察這種差異的顯著性。結(jié)果表明，兩個農(nóng)場組在自來水和沖水廁所普及率上均存在顯著差異（顯著性水平為1%）。這也回應(yīng)了本文第二和第三節(jié)反復(fù)探討的事實：農(nóng)場在政府分配公共資源的過程中處于邊緣地位，一定程度上須通過向農(nóng)工收取地租籌集資金，用于社會管理和公共服務(wù)。那么，農(nóng)場可支配財力對社區(qū)公共服務(wù)供給水平產(chǎn)生顯著影響，也就不奇怪了。

表5 2014—2017年間兩組農(nóng)場社區(qū)的基本公共服務(wù)精選指標值對照

在新農(nóng)村建設(shè)、村級組織建設(shè)和精準扶貧等一系列公共投資項目的資源分配中，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都優(yōu)先于農(nóng)場。據(jù)此可以推斷，政府對村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的投資，將有助于縮小村莊可支配財力對基本公共服務(wù)供給水平的影響。表6—表8的描述統(tǒng)計及隨之而來的分析統(tǒng)計，即用來說明和驗證這一點。這3張統(tǒng)計表的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，均來自2016年全國農(nóng)村固定觀察點的村級報表。報表中的財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)分項收入都出自相對穩(wěn)定的來源，例如政府撥款、村集體的資產(chǎn)收入和經(jīng)營性收入等。鑒于此，為了方便以下討論，我們假定這些村莊的財務(wù)狀況在以往五年大致不變。同時，根據(jù)各村2016年的財務(wù)收支數(shù)據(jù)，把它們劃分為“財務(wù)盈余村”和“財務(wù)赤字村”兩組，并進一步比較二者在基本公共服務(wù)供給水平上的差異。

此處，需要根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點辦公室的指標解釋，對表6和表7的統(tǒng)計數(shù)據(jù)略加說明。第一，表6中的“其他收入”，指村（組）集體從列表細目以外的渠道獲得的收入，如與外單位合營收入、收回在外資金、捐贈和各種罰沒收款等。第二，表7中的“其他支出”，指列表細目支出以外的村（組）財務(wù)支出，如支付罰款、向村內(nèi)優(yōu)秀者發(fā)放獎金、支付意外事故損失等。第三，固定觀察村原始報表中的“其他收入”和“其他支出”項之下未列細目。因此，我們雖然注意到財務(wù)盈余村的“其他收入”項在財務(wù)總收入中占到25.4%，“其他支出”項在財務(wù)總支出中的占比達50.1%，卻難以給出相應(yīng)的解釋。

表6 2016年全國農(nóng)村固定觀察村的財務(wù)收入結(jié)構(gòu)

這里著重指出的是，其一，財務(wù)赤字村的平均收入規(guī)模小于財務(wù)盈余村，但平均支出規(guī)模大于后者。其二，就財務(wù)赤字村在公益事業(yè)上的支出而言，無論是其均值還是分項份額，都大于財務(wù)盈余村。尤其是，財務(wù)赤字村平均支出的社會救濟金比財務(wù)盈余村的同一支出項目高出140%，說明其貧困人口多于后者。其三，財務(wù)赤字村平均支出的行政管理費特別是干部工資及補貼遠超財務(wù)盈余村，占到總支出的34%。政府下?lián)茇攧?wù)赤字村的干部工資總額約為每村78645元，實際支出則為每村446902元，差額之大非同一般。從表8來看，財務(wù)赤字村的平均總戶數(shù)比財務(wù)盈余村的要多34.8%（212戶），說明其平均規(guī)模較大。我們在實地調(diào)查中獲悉，近年來的“合村并鎮(zhèn)”措施，使得一些行政村實際上由地理位置分散的多個村落組成。a我們課題組曾于2015年和2017年在海南做農(nóng)場調(diào)查，得知海南省政府數(shù)次推行農(nóng)場合并措施。然而，由于被合并的農(nóng)場區(qū)位分散，非但未能明顯地節(jié)約行政管理經(jīng)費，反而增加了聯(lián)絡(luò)及溝通等組織成本。上級政府一般按既定編制給村委會撥款，編外人員（村民小組長、巡邏員和保潔員等）的工資由村委會自籌。b山東省青州市何官鎮(zhèn)張樓店村的村委會主任介紹，該村住戶320戶，常住人口1170人。村行政經(jīng)費主要由鎮(zhèn)政府撥款，每年撥付5萬元。一是用于日常管理開支；二是用于3個干部的工資：村支書兼主任每月1100元，會計和婦女主任的工資相當于主任的80%。他們仨每人兼任一個村民小組的組長，還有一個小組的組長是村委會聘任的，每年工資5000-6000元。行政村所轄村落數(shù)目越多，其編外管理隊伍就可能越大。

表7 2016年全國農(nóng)村固定觀察村的財務(wù)支出結(jié)構(gòu)

從表8的描述統(tǒng)計可以看出，財務(wù)赤字村的道路質(zhì)量略高于財務(wù)盈余村，但在飲水安全和用電普及率方面則不及后者。村莊報表中未包含家居衛(wèi)生設(shè)施指標，我們?yōu)榱伺c農(nóng)場數(shù)據(jù)的分析結(jié)果相對照，僅對兩組觀察村在安全衛(wèi)生水和自來水普及率上的差異顯著性加以檢驗。在兩項飲水指標中，“安全衛(wèi)生水”的標準較高，包括水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四個方面。c農(nóng)村自來水分為公共管網(wǎng)（自來水廠消毒凈化）和自打井兩類，無論哪一類，都體現(xiàn)了農(nóng)村供水體系的進步。對兩組觀察村在兩項飲水指標值上的差異所做的秩和檢驗表明，它們在安全衛(wèi)生水普及率上的差異（P=0.7783），及在自來水普及率上的差異（P=0.8546）均不顯著。對這一檢驗結(jié)果的解釋在于，自2003年始，國家持續(xù)投資于農(nóng)村飲水安全設(shè)施；2005年，又啟動了農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程。到2012年，國家累計完成農(nóng)村飲水工程投資1786億元。a于文靜、李睿：《“十二五”我國將解決約3億農(nóng)村居民飲水安全問題》，新華社，2012年10月29日。可見，當前農(nóng)村社區(qū)的安全飲水保障水平，并不取決于村莊的可支配財力。

表8 2016年兩組固定觀察村的基本公共服務(wù)精選指標值對照

比較可支配財力強弱不同的兩組農(nóng)場和兩組村莊的飲水安全狀況，并在此基礎(chǔ)上對照相關(guān)統(tǒng)計分析結(jié)果，我們已然可以判斷，無差別地滿足鄉(xiāng)村社區(qū)人口對基本公共服務(wù)的需求，有賴于農(nóng)場和村莊這些基層社會治理單元所獲得的財政保障。在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大的情況下，若主要由鄉(xiāng)村社區(qū)為其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給籌資，貧困地區(qū)和中低收入地區(qū)的鄉(xiāng)村居民可能就難以獲得關(guān)乎其生存和發(fā)展的基本條件。

那么如何定義這些基本條件呢？首先，聯(lián)合國的千年發(fā)展目標和2030年可持續(xù)發(fā)展議程確認了這些條件的內(nèi)容，它適用于世界上最不發(fā)達的國家和地區(qū)，因而也可以用來定義中國居民生存和發(fā)展的基本條件。其次，對每一項基本條件都須根據(jù)低收入地區(qū)的發(fā)展水平設(shè)定質(zhì)量標準。以此為基準，國家對社區(qū)提供必要的財政支持，也就是底線財政保障。至于是否需要超出質(zhì)量標準，即提供非基本的社區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)，則應(yīng)取決于社區(qū)成員的支付意愿而不是“長官意志”。再其次，國家給予社區(qū)的底線財政保障還需具備可持續(xù)性。以往針對社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的專項投資很有必要，但仍帶有“重建設(shè)輕維護”的傾向，以至同一問題周期性地重現(xiàn)。例如，供水設(shè)施老化失修使得已解決飲水困難的人口重返缺水群體。最后，即使沒有農(nóng)場的屬地化改革，只要中央政府在下達有關(guān)“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”的政策文件時，特意添加“農(nóng)墾農(nóng)場”，或多或少地也可以促使地方政府對農(nóng)場與農(nóng)村一視同仁，從而盡量避免公共資源分配中的制度性遺漏。唯此，才有可能保證鄉(xiāng)村人口在全面實現(xiàn)小康社會的進程中 “一個也不能少”，基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展也將指日可待。

五、討論和總結(jié)

鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)供給，是滿足鄉(xiāng)村人口基本生活需求和維持基層社會穩(wěn)定的必要條件。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，服務(wù)標準也逐漸提高。特別是社區(qū)公共服務(wù)籌資制度，亦隨著社會經(jīng)濟組織方式的變革和國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而變化。2003年，中國農(nóng)村稅費改革啟動。稅費改革標志著鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資制度發(fā)生轉(zhuǎn)變：從政府直接向農(nóng)民籌集資金，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛉鐣I集資金，然后經(jīng)由行政系統(tǒng)自上而下地分配到鄉(xiāng)村社區(qū)。幾乎與稅費改革同步，中央政府自2003年始，密集投資于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展。我們課題組在2014—2017年間的調(diào)查中注意到，政府分配到行政村的資源主要有兩類：第一，村委會辦公經(jīng)費和干部工資。一方面，村級組織具有國家政權(quán)向基層社會延伸的功能；另一方面，它也是社區(qū)管理者和公共服務(wù)供給的組織者。第二，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶生活條件的專項基礎(chǔ)設(shè)施投資。其中，安全飲水設(shè)施、環(huán)境整治和道路改造等村莊基礎(chǔ)設(shè)施投資，都與保障社區(qū)成員的生存與發(fā)展的基本需求直接相關(guān)。政府主管部門對項目資金的分配帶有一定程度的彈性，故而村委會干部的公關(guān)能力，對于村莊獲得項目的早晚和資源的多寡至關(guān)重要。如果村莊管理經(jīng)費出現(xiàn)缺口，村委會往往用集體資產(chǎn)收入予以彌補。倘若在國家專項投資之余，村莊還有公共設(shè)施投資需求，村委會通常便啟動“一事一議”決策程序，根據(jù)村民代表大會通過的決議向住戶籌集資金。

在此間的公共資源分配中，農(nóng)場社區(qū)常常被遺漏或是得不到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊同等的財政支持力度。國有農(nóng)場作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，很難像城市企業(yè)那樣，在地理空間和社會聯(lián)系上與員工的生活社區(qū)相分離。雖然，農(nóng)場與農(nóng)村社區(qū)同為國家的鄉(xiāng)村治理單元，由于它還留存企業(yè)身份，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的行政隸屬關(guān)系也不同，因此在屬地政府的社會經(jīng)濟事務(wù)管理中處于邊緣地位。與此相關(guān)，農(nóng)場的社會管理和公共服務(wù)經(jīng)費缺口遠大于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。其管理機構(gòu)為了彌補經(jīng)費缺口，一是向農(nóng)墾行政主管部門和屬地政府爭取同等政策待遇和項目投資；二是向經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工收取地租；三是創(chuàng)造非農(nóng)資產(chǎn)收入來源；四是舉債；五是降低公共服務(wù)供給水平。

為了觀察鄉(xiāng)村社區(qū)可支配財力與其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平的關(guān)系，我們對財力強弱不同的農(nóng)場和村莊加以分組，著重對不同組別的農(nóng)工家庭和農(nóng)戶的自來水普及率，做兩兩對照分析。所需數(shù)據(jù)來自本課題組的農(nóng)場管理層問卷和農(nóng)工家庭問卷，以及2016年農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村固定觀察點的村級報表。在可支配財力較強的農(nóng)場組，受訪農(nóng)工家庭當中的自來水普及率達92.5%；在可支配財力較弱的農(nóng)場組，這個比率約為52.8%。對描述統(tǒng)計的非參數(shù)檢驗結(jié)果表明，兩個農(nóng)場組在自來水普及率上存在顯著差異。與此相對照，在財務(wù)盈余村一組，農(nóng)戶的自來水普及率為79.5%；在財務(wù)赤字村一組，這個比率為71.7%。檢驗結(jié)果顯示，兩個村莊組別的自來水普及率在統(tǒng)計上無顯著差異。

在我們的分析中，飲水安全被視為人類基本生存和發(fā)展條件的代表性變量。上述統(tǒng)計分析結(jié)果意味著，如果要保障所有居民都能獲得基本的生存和發(fā)展條件，那就必須使得創(chuàng)造這些條件的基本公共服務(wù)供給，不再取決于社區(qū)財力。進一步講，若要實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，還需國家對社區(qū)提供底線財政保障。為了測定這一“底線”，可以從聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中篩選基本公共服務(wù)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的國情設(shè)定質(zhì)量標準。這方面的范例，是水利部和衛(wèi)生部著眼于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，分別制定國家《生活飲用水衛(wèi)生標準》和《農(nóng)村實施〈生活飲用水衛(wèi)生標準〉準則》，并據(jù)此組織落實農(nóng)村安全飲水工程規(guī)劃。a《農(nóng)村飲水安全工程項目建設(shè)管理辦法》（發(fā)改投資〔2005〕1302號）。原則上，設(shè)置鄉(xiāng)村社區(qū)底線財政保障標準也需因地制宜，與既定的基本公共服務(wù)事項及質(zhì)量標準相對應(yīng)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的非繳費型養(yǎng)老金設(shè)計，即體現(xiàn)了這樣的原則。中央財政按全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準下?lián)芙?jīng)費；地方政府根據(jù)本地財力自主決策，是否提高標準以及調(diào)整幅度的大小，并為此籌集相應(yīng)的匹配資金。b《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號）。參照這一案例，特定社區(qū)若要提供非基本的公共設(shè)施和服務(wù)，理應(yīng)取決于社區(qū)成員的支付意愿而非“長官意志”。

農(nóng)場社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源分配中的邊緣化，來自行政性的制度障礙。排除這些障礙的關(guān)鍵，在于實事求是地改換農(nóng)場的單位身份并調(diào)整其行政隸屬關(guān)系。除了負有屯墾戍邊、穩(wěn)定社會和維護國家統(tǒng)一使命的農(nóng)場，例如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，其他那些采取“大農(nóng)場套小農(nóng)場”方式而實質(zhì)上以家庭經(jīng)營為支撐的國有農(nóng)場，在社會經(jīng)濟管理和公共服務(wù)供給方面，早已與農(nóng)村社區(qū)趨同。c李玉鳳、趙福春：《國有農(nóng)場職能的變革—由企業(yè)到社區(qū)探析》，《農(nóng)場經(jīng)濟管理》2006年第6期。所不同的，主要是農(nóng)場的土地為國有，農(nóng)村的土地為集體所有。然而，在統(tǒng)一的土地租賃市場上，即土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，不同所有權(quán)的土地只是被作為生產(chǎn)要素而同等對待。既如此，在農(nóng)場的“政企分開”或“社企分開”改革中，又有什么必要繼續(xù)為經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工保留一套凌駕其上的生產(chǎn)經(jīng)營班子呢？回顧農(nóng)村經(jīng)濟改革中人民公社的“政社分離”過程便可知，這類農(nóng)場的管理機構(gòu)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織，依然可以作為國家土地所有權(quán)的代表，行使對土地資源的管理。農(nóng)場當前的“雙層經(jīng)營”形式，實質(zhì)上與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物自然屬性和經(jīng)營組織的效率取向背道而馳。d韓朝華：《個體農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營：家庭農(nóng)場理論評述》，《經(jīng)濟研究》2017年第7期。

以往一些省屬農(nóng)場并非沒有實施過類似的行政改革，但在政府分配公共資源的過程中，多數(shù)歷經(jīng)行政改革的農(nóng)場依然未能改變其邊緣地位，原因有四。首先，省級政府與民政部協(xié)調(diào)不到位，一些農(nóng)場即使得到屬地政府授予的相當于縣政府或鎮(zhèn)政府的行政許可和行政執(zhí)法權(quán)，也未獲得民政部門下達的行政代碼。這一點之所以重要，是因為中央和省級政府下?lián)芙?jīng)費及下達投資項目，是通過行政單位的代碼來管理的。沒有行政代碼的單位，意味著尚未與國家行政管理體系對接。那么，在政府行政系統(tǒng)自上而下地分配公共資源時，就難免被遺漏；在上級政府對下級的資源使用效果加以層層考核時，也難免被忽視。這些因素，無疑會進一步弱化農(nóng)場的談判地位。其次，最初的農(nóng)場多為縣（團）級建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍為科級。目前的農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)名義上不再保留行政級別，但在農(nóng)場歸屬地方政府管轄的情況下，屬地政府與農(nóng)場之間常有干部交流。無論是交流的哪一方，都不希望農(nóng)場的行政級別“降格”?？梢哉f，這也是農(nóng)場行政改革不徹底的原因之一。再次，由于農(nóng)場具有國企身份，職工便隨之擁有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險的資格。鑒于企業(yè)職工養(yǎng)老金的給付標準高出農(nóng)民養(yǎng)老金許多，盡管農(nóng)場及其職工已經(jīng)遭遇繳費困難，仍愿保留現(xiàn)有的參保資格。最后，農(nóng)場職工尤其是退休老職工，以及他們的家庭成員，對農(nóng)場和農(nóng)墾系統(tǒng)的光榮歷史傳統(tǒng)具有高度的認同感，因而不希望農(nóng)場變農(nóng)村。加之農(nóng)民的社會地位至今低于其他職業(yè)群體，農(nóng)場職工也不愿在職業(yè)身份上向農(nóng)民靠近。a朱玲：《農(nóng)業(yè)勞動力的代際更替：國有農(nóng)場案例研究》，《勞動經(jīng)濟研究》2017年第3期。

可是，若不轉(zhuǎn)換農(nóng)場的單位身份，農(nóng)場社區(qū)及人口就很難順理成章地融入當前的屬地社會經(jīng)濟治理系統(tǒng)，也就總得面臨公共資源分配渠道不暢的難題。其結(jié)果，必然是繼續(xù)妨礙鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。以上所述有礙農(nóng)場行政改革到位的因素，多屬技術(shù)性難點。有些可以通過中央職能部門與省級政府的協(xié)調(diào)予以排除，有些將會隨著時間的推移而自行消解。眼下的關(guān)鍵在于，由國家最高決策層促使中央相關(guān)部委與省級政府會商，就深化農(nóng)場行政改革達成共識并制定實施方案。在改革到位之前的過渡時期，還需中央職能部門在下達惠農(nóng)文件時特別提示，政策對象包括國有農(nóng)場。否則，在中共十九大之后新增的民生項目投資中，農(nóng)場很可能又一次被忽略。