毛瑋蕓 林立宏 李穎霏 何曉鈺

[摘 要]PPP模式作為一種新型的融資模式，因其能夠減輕政府財政壓力、提高項目建設效率、服務質量等優(yōu)點而在當今社會被廣泛應用。鑒于PPP項目的建設周期長、投資大、項目參與者多、法制不健全和機制不完善等問題，PPP項目在實施過程中比一般的工程要面臨更多的風險，而目前我國學術界關于我國PPP模式風險應對措施的研究尚不充分和全面。由于缺失風險應對措施，在項目出現(xiàn)風險時可能會對項目進程產(chǎn)生影響，因此有必要對PPP項目風險應對措施進行研究。本文基于我國PPP項目風險特點以及國內外關于PPP項目風險應對措施的研究，提出了符合我國國情的風險應對措施，為后續(xù)PPP項目的風險應對提供參考。

[關鍵詞]PPP項目；風險特點；風險應對

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.049

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）06-0-05

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“公私合營模式”，是指政府與民間資本通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等合作方式所建立的利益共享、風險共擔、長期合作的關系。這種合作形式能夠提高政府對公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力和供給效率。

PPP模式最先起源于英國，主要適用于政府作為主導而又可以通過市場化運作收益的公共基礎設施項目。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP模式能夠有效彌補傳統(tǒng)融資模式下政府融資壓力大、企業(yè)承擔風險大、項目可靠性差等缺點，具有極大的社會價值。PPP項目除了上述諸多優(yōu)點外，也隱藏著各種風險。除了一般建設項目所具有的風險外，由于PPP項目內部存在諸多風險因素，這些因素之間以及與外界環(huán)境之間相互作用，使其面臨的風險比一般工程高出許多。PPP模式一旦出現(xiàn)風險，輕則導致項目超支或延誤，重則可能導致項目失敗，進而引發(fā)政府和企業(yè)的財務危機，影響到企業(yè)的發(fā)展、政府的公信力。因此，建立起完善的PPP項目風險應對體系刻不容緩。

1 國內外研究現(xiàn)狀

國外對于PPP模式的研究始于20世紀50年代，如今已經(jīng)較為成熟。對于PPP項目所存在風險已經(jīng)有了較為深刻的認知并且研究出一系列針對不同風險的應對措施。早期國外關于PPP風險的研究主要停留在內涵分析，Patrick T（1999）通過對基礎設施不同領域內的PPP項目實例的相關風險進行分析，確定了相應的風險規(guī)避辦法，提出政府在風險規(guī)避中的作用。后來的PPP項目風險研究開始著手于風險的分類，Darrin Grinmsy和Mervyn K（2002）將PPP模式的風險劃分為政治風險、金融風險、建設風險、運營風險、技術風險、殘值風險、不可抗力風險、完工風險及環(huán)境風險共9大類。除此分類方式外，Li Bing 等（2005）認為公共部門應當在項目早期建立起風險分配框架，主要分析每個階段的風險以及發(fā)生可能性及對財務造成影響，能夠節(jié)省談判和合同交易時間。文章首先提出了風險分為宏觀、中觀、微觀三個層面，再通過調查，確定了英國PPP項目風險的分配原則。此后的研究把PPP風險管理作為一個整體概念來統(tǒng)一規(guī)避PPP項目中可能出現(xiàn)的風險，Katrin Fischer 等（2010）提出應建立綜合的風險管理系統(tǒng)，改變了原本只針對風險管理中的某一方面進行考慮的狀況。隨著越來越多的PPP項目開始實施，除了有關PPP項目風險的理論研究，對于PPP項目風險的實際案例研究也越來越多，Albert P 等（2015）通過德爾菲法、面對面會談以及文獻綜述法確定了在中國供水部門的PPP項目中存在的典型風險，幫助民間資本了解項目風險。此前對于風險應對的研究多集中在風險規(guī)避方面，而對于已發(fā)生的嚴重風險的項目應對措施較少。隨后，Xiong Wei 等（2017）針對PPP項目的重新談判以及提早終止等現(xiàn)象頻發(fā)的問題，提出了事后風險應對，彌補了事前風險應對的缺點，并提出了中國PPP項目遭遇巨大風險的應對方案，有利于完善風險應對機制。

國外對于PPP項目風險的分類、分擔、分配等研究較為完善，為我國風險管理中的風險分擔和分配提供了借鑒，但是對于項目運行過程中的風險應對措施的研究相對較少。相對于國外學者對PPP模式的研究時間起點，我國對PPP模式的研究起步較晚。隨著國內公共基礎設施建設需求的增加，國內學者也開始將國外PPP模式研究成果結合我國國情和已有的項目經(jīng)驗進行整合，深入研究PPP模式的內涵、風險及風險應對問題。研究可以分為三個階段。第一個階段研究層面較淺，主要是PPP模式的引入。其首先引入了國外PPP模式的研究現(xiàn)狀，介紹PPP模式的概念、產(chǎn)生背景、優(yōu)缺點和存在的風險。第二個階段結合我國的具體情況，探索如何將國外PPP模式的經(jīng)驗運用到我國，并據(jù)此總結出適應我國國情的PPP模式。第三個階段針對如何解決我國試點推進的PPP項目中具體的風險問題展開，主要的研究集中在風險分擔、風險應對、政府監(jiān)管等方面。它基于PPP項目實際運行過程中存在的風險進行研究，為風險應對提供了具體方案。這個階段中針對PPP項目風險研究的研究成果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

最早是對風險應對的研究，王麗婭（2003）通過研究國外PPP在基礎建設中的應用，對我國PPP項目的風險應對提出了具體的建議，包括投資管理辦法、機構建立、政府合作伙伴選擇和政府監(jiān)督。在PPP風險融資研究中，劉志強、郭彩云（2005）研究了在基礎設施項目中融資模式的相關問題，提出了PPP項目融資模式應用的指導意見，并在此基礎上分析了各種融資模式可能存在的風險。對于PPP風險分擔機制研究，柯永建 等（2008）通過分析現(xiàn)有PPP模式的風險分擔機制，總結出最優(yōu)風險分擔時間和風險分擔中的注意事項，用來平衡政府部門和私人資本之間的風險，并且分析了政府應該采用哪些激勵措施能夠激勵私營企業(yè)參與PPP項目。此外，文章還以英吉利海底隧道項目為例，分析了此項目風險分擔存在的問題，并在此基礎上提出了相應的建議。針對實際的PPP項目案例，亓霞 等（2009）認為需要在實踐中吸取推廣PPP模式的經(jīng)驗，匯總了近二十年來我國失敗的PPP項目，得出了13個導致項目失敗的風險要素并討論其風險應對的不足之處，進而針對13個風險要素提出了切實的風險應對建議。

綜合國內文獻可以看出目前國內對于PPP項目的風險已經(jīng)有了一個較為明確的認識，已有多位學者提出我國PPP項目風險的特點并且針對風險提出了相應的應對措施，但應對措施考慮的不夠完善。本文在前人研究的基礎上，對傳統(tǒng)的風險應對措施進行了匯總，并提出了二次風險應對。

2 我國現(xiàn)階段PPP項目風險的特點

相對于發(fā)達國家而言，我國的PPP模式仍處于探索階段。在探索PPP項目的風險治理過程中，我國更應該結合實際發(fā)展情況進行更為具體的分析，首先要明確我國現(xiàn)階段PPP項目風險的特點，才能針對我國PPP項目的特點進行改進。本文對我國現(xiàn)階段PPP項目建設、發(fā)展以及風險治理所共同面對的特點進行了簡要概括。

2.1 政府定位不準確、監(jiān)管不到位

2.1.1 政府部門定位不準確

在PPP項目的建設和管理過程中，存在發(fā)改委系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、交通運輸部以及其他相關部門多頭管理的問題，在制度建設過程中也常常存在沖突，包括出臺的文件存在沖突等。由于政府部門定位不準確、責任劃分不清，項目管理者在PPP項目風險的治理過程中，難以尋求到可靠、可信、有效和權威的政策為風險應對提供制度方面的有力支持。此外，在實際工作開展的過程中，常常會出現(xiàn)現(xiàn)有政策掣肘應對方案的現(xiàn)象。這是我國政府部門在PPP項目建設和推廣過程中，進行有效的風險治理活動所需要解決的重要問題之一。

2.1.2 政府監(jiān)管不到位

由于PPP模式在我國還處于探索階段，政府和民間社會資本參與PPP項目建設的經(jīng)驗不足，常常會出現(xiàn)政府對PPP項目監(jiān)管不到位的情況。在項目實施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)建設成本超支、工程進度滯后、工程質量不高和服務水平較低等的問題，從而間接提高了項目建設的成本，變相給地方財政帶來了財政風險。

2.2 法律體系不完備

簡潔、完備、可靠的政策與法規(guī)體系是確保PPP模式高效運作，并充分發(fā)揮優(yōu)勢的必要保證。我國政府也一直致力于完善法律法規(guī)體系，但目前我國關于PPP項目推廣實施的法律法規(guī)系統(tǒng)仍存在許多不容忽視的問題。

2.2.1 法律支撐體系不足

PPP項目在中國仍處于發(fā)展階段，對于PPP項目的審批、融資、建設、運營和風險防控等方面都尚未出臺專門的法律。項目實施過程中有關規(guī)則、權利、義務和程序等內容都沒有已頒布的法律法規(guī)作為依據(jù)，此外，項目所在地政府尚未出臺實施細則等對項目運行進行指導。由于法律支撐不足，在項目實施的過程中，人為因素或管理者本身的偏好都會對項目產(chǎn)生較大的影響。這也導致在管理者更替變化的同時，上級下達的有關PPP項目的命令也會有很大的變化。

2.2.2 政策或法律法規(guī)實施力度不夠

已有的相關法律法規(guī)在有的方面存在沖突，規(guī)定模糊不清，難以為項目實施者提供準確的指引保障，還存在立法層級低、可操作性不強、條款存在自相矛盾的問題。自2014年以來，財政部、國家發(fā)改委、交通運輸部等部門相繼出臺了多項PPP政策文件，但政策之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調，甚至部分內容互相沖突。政策或法律法規(guī)實施力度不夠，增加了項目實施的難度。

2.3 風險分析不到位、分擔機制不合理

2.3.1 政府對PPP的風險分析不到位

地方政府對PPP模式存在的風險認識不到位，主要體現(xiàn)在他們更多將PPP模式視為一種新型融資方式。在我國引入PPP模式初期，中國政府和相關管理部門對PPP模式的認識程度有限，而經(jīng)驗豐富的國外商人利用我國政府急于招商引資的心理，在簽訂的合同中為了達到融資或合作成功的目標，政府可能會作出脫離實際的承諾。在PPP模式下，政府擔保更多體現(xiàn)為一種財政承諾，PPP模式的財政承諾是指“因政府對PPP模式采取不同的支持模式而形成的不同類型的財政承諾。PPP簽訂合同的財務影響會給政府帶來財政風險，因此必須對財政風險進行有效監(jiān)測和管理”。基于政府做出的財政承諾，若PPP項目一旦出現(xiàn)風險，那么這些風險將直接轉化為政府承擔的風險，包括政府的支出責任和直接債務，可能引發(fā)政府的財政風險。

2.3.2 風險分擔機制不合理

風險分擔機制的不合理主要體現(xiàn)在兩方面。

第一，政府承擔的風險過大。財政部在2014年11月頒發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對PPP模式的風險分擔做出了規(guī)定：項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和民間資本合理分擔。但是在實際的運作過程中，部分PPP項目通過政府財政承諾等方式，往往會提前確定項目價格。這種方式轉移了自身應當承擔的風險，從而增加了政府承擔的風險，相比較而言，民間資本只承擔了少量的風險，無法實現(xiàn)真正意義上的風險共擔。

第二，項目運行中可能出現(xiàn)管理者未預見的風險。這些風險在公私部門之間應該如何進行合理劃分，并且在合同中怎樣預留出這些風險的分擔方案是值得思考的問題。我國應確保在項目推進的過程中，一旦有突發(fā)狀況發(fā)生，就有相應的部門來承擔相應的風險。應對未知風險，既是風險分擔方面存在的難題，又是實際PPP項目實施過程中，在合同談判階段最容易忽略的問題。這種問題一旦在項目后期出現(xiàn)，由于項目參與者之間難以達成一致的處理意見，極可能導致項目提前終止。

2.4 融資存在困境

目前，中國交通基礎設施建設方面的PPP項目中，融資成為一大難題。融資出現(xiàn)困境，就會導致市場條件受限、競爭力低，難以達到預期的最大收益。融資存在困境主要體現(xiàn)在我國融資渠道窄、融資主體單一。表1是我國往年交通基礎設施建設投融資比例。

從表1可以看出，在我國交通基礎設施建設領域約80%的建設投資主體為公共部門，而僅有20%的建設投資主體為地方政府和企業(yè)，并且其所占的比例有逐步降低的趨勢。公共部門投資占主體反映了目前我國交通基礎設施建設融資渠道窄、融資主體單一。

2.5 專業(yè)機構、專業(yè)人才缺失

PPP項目的順利實施還應有專業(yè)的工作機構和工作人員為其出謀劃策。國內PPP項目專業(yè)機構和專業(yè)人才隊伍較為稀缺，表現(xiàn)在地方政府層面尤為嚴重。各層面的PPP項目專業(yè)機構應該承擔起相應層面的政策咨詢、人員培訓、信息統(tǒng)計和經(jīng)驗交流等職責。但是，由于目前我國各級地方政府尚未成立類似的專業(yè)工作機構，所以PPP專業(yè)機構的職責就混亂地由一些政府部門分擔或無人承擔，造成項目運行機制混亂。

與此同時，由于我國PPP項目仍處于初期的發(fā)展階段，在此期間國家尚未針對性地培養(yǎng)過這方面的專業(yè)人才，我國還缺乏能夠勝任這些專業(yè)機構職位的專業(yè)人才?，F(xiàn)行大部分PPP項目的相關政策、命令，都是政府領導結合國內外已有經(jīng)驗或臆想決定，缺乏科學合理性和專業(yè)指導，容易引發(fā)風險導致項目達不到預期效果或失效。

3 PPP項目的風險應對策略

基于我國PPP項目風險的特點，本文從以下6個方面提出相應的風險應對措施，包括風險發(fā)生前的風險規(guī)避措施以及嚴重風險發(fā)生后的應對措施。

3.1 完善PPP模式相關的法律體系

第一，明確各部門管理權限和職責。政府應該明確劃分PPP項目中所涉及的各管理部門的職責，界定各政府部門和社會資本的職權范圍，以此保障PPP項目管理機構的獨立性，避免多頭領導給項目實施帶來的困境。此外，政府部門還應建立起完善的政府協(xié)調機制，協(xié)調好PPP項目不同融資方之間的利益沖突，避免不同區(qū)域合作的PPP項目管理部門之間出現(xiàn)矛盾。

第二，PPP項目所在地的政府還應當依據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀，出臺一系列PPP項目實施細則，包括職責細分以及鼓勵政策等方面的內容。借此能夠使社會資本明確PPP項目施行的規(guī)則，將市場準入、招標投標、收益分析、風險分擔、價格制定、公共產(chǎn)品的質量標準和特許經(jīng)營權等關鍵問題納入法制化、規(guī)范化的軌道，以此來保障社會投資方的利益。

第三，簡化、規(guī)范PPP項目的審批流程。政府要逐步規(guī)范PPP項目的審批流程和管理程序，簡化PPP項目審批程序，加快項目進程，避免延期。

3.2 建立PPP項目的監(jiān)管體系

第一，建立績效管理機制。政府應當建立起項目實施全周期的績效管理機制，主要包括三個時段：項目實施前績效目標設定、項目中期績效進度審核和項目結束后期績效評價，并將其應用到政府投資、私人資本投資、消費者付費的評價中，并將評價結果作為項目質量評價的重要依據(jù)之一。

第二，建立起系統(tǒng)、完善的監(jiān)督評價體系。PPP項目所涉及的各級政府要建立起由政府和社會公眾共同參與的監(jiān)督評價體系和信息發(fā)布機制。政府要及時發(fā)布項目相關信息，充分調動社會公眾、新聞媒體等社會力量的積極性，讓其參與項目進度的監(jiān)督，由此形成政府、市場和社會3種力量共同參與PPP項目監(jiān)管的局面。

第三，建立定價監(jiān)控機制。為降低監(jiān)管成本，政府需要建立以定價機制為核心的監(jiān)管機制，這項工作主要由發(fā)改委部門或物價局進行審核。監(jiān)管機制包括市場準入、項目實施、產(chǎn)品或服務定價，其核心部分是定價機制。合理的定價機制有利于提高民間資本的積極性，降低項目運行中的財政風險。

3.3 完善PPP模式相關的各項運作機制

第一，建立合同制治理機制。PPP項目選擇合作伙伴往往采用公開招標的方式，選擇競爭力最強的民營企業(yè)作為自己的合作伙伴。為了與政府公共管理部門形成長期的合作關系，這些中標的企業(yè)必須不斷提升自己的服務水平和產(chǎn)品質量，而未中標企業(yè)也需要提升自身競爭力，爭取成為潛在的合作伙伴。合同制能夠約束政府和民間資本的失信行為，避免因某一方違背合約而造成項目失效，能改變原來缺乏透明、壟斷、低效率的公共基礎設施項目建設狀況。

第二，建立合理的風險分擔機制。對于社會資本而言，只有合理的風險分擔機制和最恰當?shù)娘L險分配才能吸引其參與。按照風險與收益相匹配的原則，對項目中可能發(fā)生的所有風險進行合理分配，避免某一方承擔過多的風險。一般而言，政府需要承擔土地審批、政策變更、項目審批等的風險，而社會資本則承擔項目在建設、運營以及維護階段可能發(fā)生的所有風險，同時，雙方還需要共同承擔如匯率變化、自然災害等不可抗力風險。此外，為了防止項目因為法律法規(guī)或者政策變動影響而終止或失效，政府和民間資本通常在簽訂合同時預留協(xié)議空間，減輕政策變動的風險。

第三，建立財政補貼機制。在項目實施的過程中，民間資本能夠承擔的風險是有限的，一旦超過其承受能力，民間資本將難以保證項目的順利進行。這時，政府要立即啟動預備的補貼機制，彌補社會資本遭受的損失。

第四，完善調價機制。調價機制對于PPP項目也非常重要，這一機制是為了應對項目中的不確定因素設計的。在項目實施過程中，由于市場需求的不確定、利率和匯率的不確定、主要原材料價格的波動、通貨膨脹等不確定性因素發(fā)生變化，預先設定價格調整方式成為最常用的應對方法，可以在一定程度上保護項目收益。因此，在項目運營期內，政府要將觀察到的由于風險因素影響而發(fā)生的成本或盈利能力的變化轉化成價格變化，以啟動調價機制。

3.4 優(yōu)化PPP項目的運作環(huán)境

第一，優(yōu)化PPP項目的施工環(huán)境。①降低施工風險。PPP項目建設參與的主體很多，政府部門如何調動項目主體的建設積極性，保障項目正常運作，確保施工質量，這些對于項目建設都至關重要。政府可以通過協(xié)議的形式約定建設效率，以確保項目施工進度和工程質量。②防范運營風險應做好事前評估。在項目完工前就針對運營風險做好充分的評估和準備，以避免后期的追加成本。

第二，優(yōu)化PPP項目的融資環(huán)境。①政府鼓勵除銀行以外能夠為PPP項目提供資金支持并引導銀行、保險、信托等新型融資方式，如合作入股等方式。②政府資本合理選擇融資方式，確保融資的可行性。融資對于項目的正常開展意義重大，融資能力的強弱也是衡量項目承擔方實力的重要標準，因此政府相關部門首先應選出最優(yōu)的融資方式，然后企業(yè)合理判定自己的投資能力，并對自身風險承擔能力進行評估，從而使融資風險最小化。

3.5 加強PPP管理機構建設

第一，成立專門的PPP項目管理機構。成立管理機構應當借鑒國外建立PPP管理中心的成功經(jīng)驗，建立各級PPP項目管理機構。在職責分工方面，由國家層面的PPP中心管理機構指導地方PPP管理機構的工作；地方層面的PPP機構在國家法律和政策的允許范圍內，結合本地實際，對本地PPP項目進行管理，進而確保中央和地方工作的一致性，并且能夠及時分享經(jīng)驗，也避免PPP項目多方領導而寸步難行的境地。此外，設立多級PPP機構管理機構，可以減少出現(xiàn)多方管理現(xiàn)象，為項目施行提供有力保障，降低發(fā)生風險的可能。

第二，加強PPP項目人才培養(yǎng)。解決一切問題都會回到人，PPP項目也不例外。無論是風險防范還是風險應對，都需要專業(yè)人員妥善處置。政府可以采取理論和實踐相結合、吸取國外經(jīng)驗教訓、引進國外專業(yè)人才和管理技術等方法。考慮我國實際情況，培養(yǎng)人才包括兩方面。一是要對政府相關部門的人員進行專業(yè)培訓。著重對部門領導、管理人員以及業(yè)務人員進行PPP模式相關基礎知識的培訓，提升他們對于PPP模式的認知，并結合國內外相關經(jīng)驗，培養(yǎng)出一批專業(yè)的高素質管理人才。二是加大專業(yè)人員培養(yǎng)。在高校開設相關課程，培養(yǎng)出一批既精通PPP模式的理論知識又具備實際操作能力的專業(yè)人才，為推進PPP模式做好人才儲備工作?？梢哉f，PPP人才建設孕育著我國PPP的發(fā)展前景。

綜上所述的5種應對措施，都是基于我國PPP風險特點提出的應對措施，屬于風險避免措施，對應關系如表2所示。

3.6 二次風險應對

在發(fā)生嚴重風險事件后，首先要對風險程度進行評價。如果沒有超出項目參與者的承受范圍，那么不需要對項目參與者采取應對措施。一旦風險的危害程度超出了項目參與者的承受范圍，為了盡可能減小風險對項目的影響，可以采用二次風險應對措施。二次風險應對流程圖如圖1所示。

二次風險應對措施包括風險轉移和風險自留。風險自留是指項目風險發(fā)生后，仍舊保留在當前風險管理主體的內部。風險管理主體通過一些內部的控制措施來化解風險或者對影響程度不高的風險不采取應對措施。當有些風險無法回避且必須面對，但風險影響程度超過管理主體時，風險轉移能夠有效化解這種困境。風險轉移是指通過某種方式將某些難以承受的風險后果連同應對責任轉移給其他主體。風險轉移并不能消除風險的影響，只是將風險管理的責任和可能獲得的利益進行了移交，項目管理者不再直接面對風險產(chǎn)生的后果，而是交由更有能力的管理部門應對。

4 結 語

由于我國正處于城鄉(xiāng)建設快速發(fā)展的時期，居民對于公共基礎設施建設的過高需求與當前政府資金投入不足、政府財政壓力過大、融資體制匱乏之間的矛盾日益突出，PPP模式無疑為我國政府提供了一個很好的選擇。但PPP項目的實施尚處于探索階段，在實施的過程中仍然存在很多問題，這些問題還需要進一步探討和研究。

本文通過對我國PPP項目的風險特點進行探究，并且基于這些風險提出了相應的解決辦法，為我國PPP模式的發(fā)展提供了一些有益參考，并且能夠進一步提高我國公共基礎服務設施的建設速度。未來PPP模式的研究方向應當是在目前我國PPP項目風險應對措施的基礎上，提出當PPP項目應用于別的國家或地區(qū)時，因地而異的風險應對方案。

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