摘要：我國(guó)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式存在問(wèn)題和不足，本文旨在指出這些不足并為為負(fù)面清單的設(shè)立提供建議，同時(shí)建議在外商投資準(zhǔn)入階段保障其準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的前提下，對(duì)涉及國(guó)家安全、公共利益和環(huán)境污染的行業(yè)投資進(jìn)行監(jiān)管和審查。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；負(fù)面清單；監(jiān)管

一、自由貿(mào)易區(qū)概述

（一）、FTZ概念及我國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展概況

本文所討論的自貿(mào)區(qū)（Free Trade Zone，簡(jiǎn)稱FTZ）不同于由多個(gè)主權(quán)國(guó)家組成的自由貿(mào)易區(qū)（FTA，F(xiàn)ree Trade Area），而是指在一國(guó)或主權(quán)關(guān)稅區(qū)內(nèi)實(shí)施與慣常海關(guān)稅收制度不同制度規(guī)則的區(qū)域?！毒┒脊s》對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的定義為：指一國(guó)的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅及其他各稅而言，被視為在關(guān)境之外，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。我國(guó)在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實(shí)行“一線放開，二線管住”的政策，“一線”是指貨物可以自由進(jìn)出境內(nèi)外而不受海關(guān)監(jiān)管，“二線”指高效管住區(qū)內(nèi)外，非自由貿(mào)易區(qū)的貨物進(jìn)入自貿(mào)區(qū)相當(dāng)于出口，自貿(mào)區(qū)的貨物進(jìn)入非自貿(mào)區(qū)相當(dāng)于進(jìn)口，對(duì)區(qū)內(nèi)外的貨物進(jìn)出征收相應(yīng)的稅收。國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)制度已經(jīng)比較完善，但我國(guó)自貿(mào)區(qū)才處于試行和起步階段，僅有幾年歷史。從2013年國(guó)務(wù)院首次批準(zhǔn)建設(shè)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，一直到2018年決定增設(shè)海南自由貿(mào)易區(qū)，我國(guó)目前已有12個(gè)自貿(mào)區(qū)。

（二）、自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入制度與“負(fù)面清單”

一般而言，在主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)，外商投資適用區(qū)別于本國(guó)國(guó)內(nèi)投資的法律制度，如在我國(guó)應(yīng)適用《外商投資企業(yè)法》。而準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則（Pre-establishment National Treatment）是指在投資準(zhǔn)入前的設(shè)立階段，給予外國(guó)投資者或其投資等同于國(guó)民的權(quán)利。自貿(mào)區(qū)這一待遇原則的適用，可以更為吸引外商高端投資和引進(jìn)技術(shù)，轉(zhuǎn)化政府的職能，激發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力。

與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則配套使用的“負(fù)面清單”是“不符措施”的代稱，即在外資市場(chǎng)準(zhǔn)入階段不適用國(guó)民待遇原則的特別管理措施規(guī)定的總匯。它通常以列表的形式出現(xiàn)，提供了“法無(wú)禁止即可”的“窮盡性”和“確定性”，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)更加透明的投資環(huán)境，極大增強(qiáng)了外國(guó)投資者的信心，是自貿(mào)區(qū)外商投資不同于一般區(qū)域外商投資制度的制度特色。

二、負(fù)面清單模式既已存在的問(wèn)題

（一）出臺(tái)的“負(fù)面清單”穩(wěn)定性差

從上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展來(lái)看，2013年公布了第一版負(fù)面清單，即《中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，2014年6月就頒布了第二版，并將第一版的190條刪減到139條；2015年4月，第三版負(fù)面清單的頒布者變成了國(guó)務(wù)院，并規(guī)定將此版負(fù)面清單的適用范圍從上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展到廣東、福建、天津自貿(mào)區(qū)，同時(shí)規(guī)定也縮減到122條。相比之下，2017年版的負(fù)面清單則又在2015年版的基礎(chǔ)上減少了10個(gè)條目和27項(xiàng)措施。目前為止，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資準(zhǔn)入適用的特別管理措施（負(fù)面清單）已經(jīng)更新到2018年版。

不難看出，負(fù)面清單設(shè)計(jì)經(jīng)常修改，法律文件的不穩(wěn)定性會(huì)削弱外商投資者的信心，一段時(shí)間內(nèi)不同版本負(fù)面清單的規(guī)定不同也將會(huì)引起外商投資者與自貿(mào)區(qū)政府的行政糾紛。

（二）負(fù)面清單開放程度不高

盡管與自貿(mào)區(qū)最初幾版負(fù)面清單的“冗長(zhǎng)性”相比，在最新版負(fù)面清單（2018年版）中，僅剩下45個(gè)條款，但禁止性措施仍含有25條，開放化程度仍然不高。負(fù)面清單的限制和禁止性措施大多旨在控制國(guó)有經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全，例如控制采礦業(yè)中稀土和稀有金屬的勘查及開采，禁止投資空中交通管制和投資郵政公司、信件的國(guó)內(nèi)快遞業(yè)務(wù)以及禁止投資大地測(cè)量、海洋測(cè)繪、遙感地質(zhì)等調(diào)查；其次，還旨在保護(hù)傳統(tǒng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和國(guó)民公共健康，如禁止投資中藥飲片的蒸、炒、炙、緞等炮制技術(shù)的應(yīng)用及中成藥保密處方產(chǎn)品的生產(chǎn)以及禁止投資轉(zhuǎn)基因品種選育和種子生產(chǎn)。同時(shí)，還旨在把握對(duì)意識(shí)形態(tài)的控制，如對(duì)教育行業(yè)、新聞出版和廣播電視行業(yè)的限制。

上述規(guī)定大體上涉及國(guó)家安全和國(guó)民重大經(jīng)濟(jì)及人身安全利益，也無(wú)可厚非。但有些規(guī)定，如第43條，“禁止投資電影制作公司、發(fā)行公司、院線公司以及電影引進(jìn)業(yè)務(wù)”；以及第45條規(guī)定“ 文藝表演團(tuán)體需由中方控股” 則體現(xiàn)出對(duì)文化娛樂(lè)產(chǎn)業(yè)和電影制作行業(yè)的過(guò)多限制。另一方面，第37條規(guī)定“醫(yī)療機(jī)構(gòu)限于合資、合作”的限制性規(guī)定較其所承載的意義，即保障國(guó)民醫(yī)療安全的程度過(guò)高?？傊?，2018年版負(fù)面清單的開放化程度還有待提高的空間。

三、對(duì)自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入制度建構(gòu)的建議

（一）保持負(fù)面清單的穩(wěn)定性

法律規(guī)定有著“確定性”和“先行性”的特征，它不僅是對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)而制定的規(guī)則，而且還要保證在將來(lái)一定時(shí)間得到良好的適用。因此，制定自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單要做好充分的可行性分析，預(yù)測(cè)社會(huì)的發(fā)展，以保證負(fù)面清單在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定性，不能“朝令夕改”。

（二）進(jìn)一步提高負(fù)面清單的開放度

自貿(mào)區(qū)還需進(jìn)一步提高開放度，取消對(duì)外商的過(guò)多限制。只有如此，才能增加外商投資者的信心和投資熱情，促進(jìn)國(guó)外資本的更多流入。但值得注意的是，擴(kuò)大開放度的同時(shí)要兼顧國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資待遇，如在信貸支持和補(bǔ)貼資助等投資鼓勵(lì)政策上不能出現(xiàn)超國(guó)民待遇的情況，避免矯枉過(guò)正。

（三）對(duì)特定行業(yè)的外商投資進(jìn)行準(zhǔn)入前審查

實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇不意味著外商準(zhǔn)入階段脫離任何形式的審查。防范于未然相較事后的監(jiān)管更直接有效。應(yīng)當(dāng)對(duì)可能涉及國(guó)家安全的行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入安全審查和監(jiān)管，還應(yīng)對(duì)涉及國(guó)民健康和公共利益的醫(yī)療行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入形式和技術(shù)準(zhǔn)入的審查和監(jiān)管。例如新加坡政府在這方面類似的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在發(fā)牌機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之上，它對(duì)涉及他人人身安全的申請(qǐng)要求嚴(yán)格審批。比如對(duì)隱形眼鏡驗(yàn)光師、牙醫(yī)、機(jī)師等專業(yè)的執(zhí)照申請(qǐng)，需要征詢律師或監(jiān)管這些行業(yè)專業(yè)機(jī)構(gòu)部門的意見(jiàn)，而不能僅通過(guò)網(wǎng)上執(zhí)照服務(wù)（OBLS）申請(qǐng)。

更不應(yīng)忽略的是，在發(fā)展中國(guó)家，外商投資大多集中于高能耗高污染的行業(yè)，這為一國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和對(duì)國(guó)民健康的嚴(yán)重?fù)p害，將來(lái)還會(huì)耗費(fèi)大量的環(huán)境治理成本。因此，建議自貿(mào)區(qū)在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，在準(zhǔn)入階段就要做好環(huán)境保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)把控，對(duì)那些高污染的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)審查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行投資限制。

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作者簡(jiǎn)介：李亞玲，四川大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，國(guó)際法專業(yè)。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）