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        軌道交通站點(diǎn)周邊配套樞紐綜合開發(fā)的思考

        2018-04-25 09:49:55吳明松
        交通與港航 2018年2期
        關(guān)鍵詞:樞紐公交站點(diǎn)

        吳明松

        上海城市交通設(shè)計(jì)院有限公司

        1 鼓勵(lì)樞紐綜合開發(fā)有關(guān)政策分析

        國務(wù)院層面:2012年12月,國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(簡稱64號文),64號文中明確提出,城市規(guī)劃中要優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地,對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間,可按照市場化原則進(jìn)行綜合開發(fā)[1]。另外,文件中還提出對現(xiàn)有公交設(shè)施用地,支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進(jìn)行立體開發(fā),但對于交通用地綜合開發(fā)的收益需用于公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、彌補(bǔ)公交運(yùn)營虧損等,也就是要做到“??顚S谩?。

        住建部層面:2015年12月,在國務(wù)院64號文下發(fā)三年之后,在全國軌道交通快速發(fā)展背景下,住建部印發(fā)了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(以下簡稱導(dǎo)則),導(dǎo)則中特別提出軌道站點(diǎn)周邊提倡用地功能的混合開發(fā),控制單一功能的大面積土地使用,保持街區(qū)活力[2],同時(shí)導(dǎo)則中還提出要倡導(dǎo)軌道交通上蓋開發(fā)。導(dǎo)則的出臺意味著從未來的城市用地規(guī)劃角度,需要更加注重和引導(dǎo)軌道交通站點(diǎn)周邊用地的綜合性、一體化開發(fā),轉(zhuǎn)變原有單一功能的理念,而對于軌道站點(diǎn)配套的樞紐同樣適用綜合開發(fā)理念。

        上海市層面:2016年10月,上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》(簡稱79號文)的通知。這是上海市在2014年出臺有關(guān)軌道交通場站及周邊土地開發(fā)利用試行實(shí)施意見的基礎(chǔ)上,結(jié)合上海軌道交通與城市土地存量發(fā)展的形勢,正式修訂出臺的有關(guān)本市軌道交通場站及其它公交設(shè)施綜合開發(fā)的市級層面政策。上海的79號文明確提出了要按照市場化、集約化的思路,建立符合上海發(fā)展實(shí)際的軌道交通場站/公交場站及周邊土地綜合開發(fā)利用模式[3],建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營的發(fā)展機(jī)制。該文件對于上海新一輪軌道交通建設(shè)過程中站點(diǎn)周邊土地開發(fā)、配套樞紐建設(shè)等明確了方向。

        從國務(wù)院的64號文,再到上海的79號文,歷經(jīng)五年時(shí)間,上海這座遠(yuǎn)期規(guī)劃軌道交通網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模達(dá)3 000 km(指上海新一輪規(guī)劃的“3個(gè)1 000 km”軌道網(wǎng)絡(luò))的超大城市,在軌道交通建設(shè)進(jìn)程中,從政策出臺到規(guī)劃落地,從單一功能到綜合開發(fā),上海在不斷摸索并實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展的途徑。未來,隨著政策的完善和理念的轉(zhuǎn)變,樞紐綜合開發(fā)作為軌道交通配套的核心內(nèi)容,必須要探尋出一條適合上海交通特征、滿足土地集約發(fā)展的道路。

        2 軌道站點(diǎn)配套樞紐綜合開發(fā)案例

        從目前上海已建成的軌道交通站點(diǎn)配套樞紐來看,利用交通用地進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)與綜合開發(fā)的實(shí)際案例不多,多數(shù)是交通功能“打包”在出讓地塊內(nèi)進(jìn)行“代建”,并非真正意義的以樞紐主體功能的綜合開發(fā)或上蓋開發(fā)。本文結(jié)合上海目前已建成的軌道配套樞紐開發(fā)類型,列舉了上海的蘆恒路樞紐和靜安寺樞紐,探討和分析兩種不同模式下樞紐的開發(fā)理念。

        2.1 案例一:蘆恒路綜合交通樞紐

        該樞紐(見圖1)作為上海三林大型居住區(qū)重要的外圍交通配套設(shè)施,當(dāng)時(shí)連續(xù)兩年列入市重大工程建設(shè)范圍。該樞紐是結(jié)合軌道交通8號線蘆恒路站,以樞紐為主體進(jìn)行的商業(yè)綜合開發(fā)的綜合性交通樞紐。該樞紐不僅可以與軌道交通8號線車站依托地下通道便捷換乘,還設(shè)置了公交樞紐,具備P+R停車、非機(jī)動(dòng)車、出租汽車等各類交通功能,并設(shè)置了交通物業(yè)管理與調(diào)度設(shè)施,依托樞紐與軌道打造區(qū)域交通與商業(yè)中心。

        蘆恒路交通樞紐的建設(shè)開發(fā)是上海軌道站點(diǎn)配套交通樞紐的一次重要嘗試,其建設(shè)早于上海79號文件的出臺,在交通功能上有提升,更在土地混合利用和分工功能利用上有創(chuàng)新。樞紐秉承公共服務(wù)設(shè)施和交通功能相結(jié)合的理念,兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,將交通樞紐功能放在首位,通過立體開發(fā),融合交通換乘、商業(yè)配套等多種功能于一體,探索了樞紐綜合開發(fā)的全新模式,對上海后續(xù)的交通樞紐開發(fā)建立了很好的先導(dǎo)作用。

        圖1 蘆恒路綜合交通樞紐

        蘆恒路交通樞紐在規(guī)劃層面的用地性質(zhì)、業(yè)態(tài)布局、用地指標(biāo)、開發(fā)模式、建設(shè)主體等一系列層面均有可以借鑒的方面,比如投資建設(shè)的主體仍要立足樞紐交通功能的“初衷”,通過一定的綜合開發(fā)所獲收益可以反哺今后場站的運(yùn)營維護(hù),尋求投資建設(shè)與收益的平衡點(diǎn)。蘆恒路樞紐的開發(fā)模式僅僅是諸多形式中的一種,對于樞紐與辦公、樞紐與經(jīng)適房等等也都可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)的需要進(jìn)行多向嘗試。

        2.2 案例二:靜安寺公交樞紐

        該樞紐(見圖2)是上海世博會(huì)前建成投用的世博配套樞紐之一。該樞紐位于市中心核心地區(qū)——靜安寺區(qū)域,樞紐的主要功能是配套軌道交通2號線和7號線的靜安寺站,另外該樞紐所處的是市級商業(yè)中心,大量的人流在此集聚、周轉(zhuǎn),其建設(shè)與配套至關(guān)重要。該樞紐在設(shè)計(jì)理念上考慮的是將公交樞紐(容納3~4條始發(fā)線)與地鐵換乘、商業(yè)開發(fā)進(jìn)行一體化考慮。

        靜安寺公交樞紐雖然并非交通用地主導(dǎo)的綜合開發(fā),但其確是軌道交通站點(diǎn)上蓋大型商業(yè)與配套樞紐整體建設(shè)的典型案例,特別是其交通換乘理念、客流的引導(dǎo)與轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)可以看作是軌道—商業(yè)—樞紐的典范。也就是說我們對于今后的交通設(shè)施用地布局與規(guī)劃、商辦或其他性質(zhì)用地的使用規(guī)劃中可以有所改變,公交為了更好與軌道交通等實(shí)現(xiàn)便捷換乘,在軌道交通站點(diǎn)周邊或者上蓋開發(fā)的物業(yè)中應(yīng)考慮此類公交設(shè)施空間的預(yù)留與結(jié)合。

        對于軌道交通站點(diǎn)周邊用地來說其價(jià)值很高,同樣客流也很集聚,如果單純的商業(yè)或其他性質(zhì)用地單一規(guī)劃建設(shè),未來的客流疏解或者換乘將會(huì)成為軌道與商業(yè)的瓶頸。目前上海市中心很多大型商圈或者軌道商業(yè)中心都缺少站點(diǎn)周邊公交或者銜接交通設(shè)施的一體化規(guī)劃與設(shè)計(jì),導(dǎo)致軌道交通換乘交通方式不便或者是商業(yè)體的客流集散不順暢,因此,這些也都值得反思。

        本文列舉上述兩類案例主要是想表明:軌道交通站點(diǎn)周邊配套交通樞紐的綜合開發(fā)可以分為兩種模式,一種是交通樞紐用地考慮與其他商業(yè)開發(fā)混合,通過“分層”土地的招拍掛提高土地價(jià)值,獲取土地經(jīng)濟(jì)收益反哺樞紐的建設(shè)運(yùn)營;另一種模式則是注重軌道交通站點(diǎn)的換乘配套,特別是大量的通勤交通與商業(yè)人流匯聚的軌道站點(diǎn),多種交通換乘配套和一體化設(shè)計(jì)尤為重要,在這類站點(diǎn)周邊用地布局上要考慮交通功能的預(yù)留和融入。

        3 推進(jìn)上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)的幾點(diǎn)思考

        通過解讀分析目前國家與上海出臺的鼓勵(lì)公共交通設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策和文件,總結(jié)上海已建成樞紐綜合開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),結(jié)合上海城市特點(diǎn)和發(fā)展態(tài)勢,本文從推進(jìn)上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)方面提出幾點(diǎn)設(shè)想和建議。

        圖2 靜安寺交通樞紐及公交—軌道—商業(yè)一體化換乘通道

        (1)抓住上海新一輪總規(guī)機(jī)遇,讓樞紐綜合開發(fā)“落地生根、遍地開花”。2017年12月15日,國務(wù)院以國函〔2017〕147號正式批復(fù)上海2017—2035總體規(guī)劃,新一輪總規(guī)在用地方面提出了具體要求,上海未來的城市發(fā)展中要嚴(yán)格控制城市規(guī)模,要堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長。按照規(guī)劃,上海建設(shè)用地總規(guī)模不超過3 200 km2,未來是要堅(jiān)持節(jié)約和集約利用土地,合理開發(fā)利用城市地下空間資源,提高土地利用效率[4]。本文認(rèn)為,新一輪總規(guī)的批復(fù)使得軌道配套交通樞紐綜合開發(fā)真正迎來了“春天”,要抓住這一機(jī)遇,在新一輪軌道交通規(guī)劃與建設(shè)前期,強(qiáng)調(diào)和落實(shí)軌道配套樞紐綜合開發(fā)的模式,試行出臺軌道交通配套樞紐/公交場站等綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案,通過各類政策文件的細(xì)化與進(jìn)一步明確,來推動(dòng)樞紐綜合開發(fā)大發(fā)展。

        (2)借助上海首批國家公交都市的平臺,讓樞紐綜合開發(fā)成為上海公交發(fā)展的新“名片”。2017年12月1日,上海獲得交通運(yùn)輸部授予的“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號,與南京一同成為首批獲得該稱號的兩個(gè)城市。創(chuàng)建“公交都市”是實(shí)現(xiàn)城市與城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要途徑,上海在城市綜合交通體系建設(shè)中始終將公共交通作為一項(xiàng)關(guān)系全局的重點(diǎn)戰(zhàn)略,將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為解決城市交通問題的唯一出路[5]。首批“國家公交都市”的成功申報(bào)為上海更好提升公共交通服務(wù)水平、加快公共交通精細(xì)化發(fā)展搭建了很好的平臺,上海軌道交通、地面公交線網(wǎng)已經(jīng)“四通八達(dá)”,但作為網(wǎng)絡(luò)“中樞”的樞紐仍有較大發(fā)展空間。上海綜合交通體系建設(shè)和公共交通系統(tǒng)管理未來更要發(fā)揚(yáng)“繡花”精神、注重精細(xì)管理,同樣對于樞紐的綜合開發(fā)也可以借助“國家公交都市”的平臺追求新的發(fā)展、注重精細(xì)化規(guī)劃建設(shè),成為上海公交都市的新“名片”。

        (3)加快規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變,堅(jiān)持走樞紐綜合開發(fā)道路不動(dòng)搖,讓城市公共交通始終有“溫度”。緊緊圍繞上海新一輪總規(guī)提出的“卓越的全球城市”發(fā)展目標(biāo),加快轉(zhuǎn)變公共交通與樞紐場站規(guī)劃建設(shè)的傳統(tǒng)思路,依托于上海遠(yuǎn)景規(guī)劃的“3個(gè)1 000 km”軌道交通系統(tǒng),軌道交通站點(diǎn)配套樞紐的規(guī)劃落實(shí)與綜合開發(fā),在規(guī)劃上、層面上理念要有突破、有創(chuàng)新,要系統(tǒng)性考慮樞紐的功能定位、樞紐的開發(fā)模式、土地的價(jià)值利用等問題,通過樞紐綜合開發(fā),既提高樞紐集約模式下的功能性,同時(shí)還可以優(yōu)化城市公共設(shè)施布局、提升公共交通服務(wù)品質(zhì),通過提升“樞紐型、功能性、綜合化”的體系,讓市民始終能夠感受城市公共交通的“溫度”。

        (4)探索與實(shí)踐相結(jié)合,盡快出臺鼓勵(lì)樞紐綜合開發(fā)的有關(guān)辦法和指導(dǎo)意見。上海蘆恒路樞紐的綜合開發(fā)、上海軌道交通吳中路車輛段上蓋開發(fā)等等都是上海軌道交通配套樞紐/場站的綜合開發(fā)實(shí)際案例,這些實(shí)踐為上海積累了很多經(jīng)驗(yàn)也嘗到了交通場站綜合開發(fā)的“甜頭”。按照現(xiàn)行的地方政策,在目前樞紐綜合開發(fā)所遇到的瓶頸當(dāng)中,關(guān)鍵問題是樞紐綜合開發(fā)地塊中有關(guān)無償劃撥(交通樞紐部分)與有償出讓(商業(yè)開發(fā)部分)如何界定開發(fā)的方式,包括土地出讓方式、開發(fā)主體、兩者的銜接與開發(fā)時(shí)序等等,通過完善和出臺有關(guān)政策保障措施,明確樞紐綜合開發(fā)的辦法和意見(包括容積率、出讓方式、資金、主體等),指導(dǎo)樞紐綜合開發(fā)。本文建議在上海2016年出臺的79號文基礎(chǔ)上,針對交通樞紐場站自身的用地特征、交通需求等出臺專門的有關(guān)樞紐綜合開發(fā)指導(dǎo)性文件,從規(guī)劃、土地、出讓、資金、建設(shè)主體等各個(gè)方面明確更加可操作的“游戲規(guī)則”。

        (5)整合既有交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源,進(jìn)一步明確軌道配套樞紐綜合開發(fā)建設(shè)主體。從目前來看,軌道交通的建設(shè)主體為上海申通地鐵股份有限公司(以下簡稱申通),其建設(shè)內(nèi)容以軌道自身為主,申通在軌道交通建設(shè)方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn),而軌道交通站點(diǎn)配套的常規(guī)樞紐(單一功能為主)多為市交投公司或者各區(qū)縣政府國資所屬的城投或交通建設(shè)公司,對于這些開發(fā)主體,其核心的職責(zé)就是負(fù)責(zé)交通樞紐或交通場站設(shè)施的開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營維護(hù),而對于軌道交通配套的樞紐綜合開發(fā)實(shí)際是需要整合軌道、樞紐以及綜合開發(fā)業(yè)態(tài)三大部分功能,這對整個(gè)樞紐綜合體的建設(shè)專業(yè)性要求很高。因此,需要專門成立或者整合資源明確一家軌道配套樞紐綜合開發(fā)的建設(shè)主體,一方面突出樞紐的交通功能,另一方面協(xié)調(diào)與整合各建設(shè)主體,鼓勵(lì)該主體具有優(yōu)先獲得樞紐綜合開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)。對于樞紐綜合開發(fā)的商業(yè)價(jià)值收益可參照“公交專項(xiàng)資金”模式用于樞紐交通的運(yùn)營管理與維護(hù),填補(bǔ)樞紐建設(shè)運(yùn)營資金缺口。

        (6)開辟樞紐綜合開發(fā)審批“專用通道”,簡化既有流程、開辟綠色通道,便于樞紐綜合開發(fā)順利推進(jìn)。從目前的樞紐建設(shè)審批流程來看,常規(guī)樞紐項(xiàng)目開發(fā)前期的審批流程較為繁瑣,按照常規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行報(bào)批周期很長,這些復(fù)雜的流程制約了樞紐綜合開發(fā)的進(jìn)展。建議政府部門對于樞紐這類公益性項(xiàng)目應(yīng)享有政策上的傾斜,通過建立綠色通道來鼓勵(lì)樞紐的綜合開發(fā)與建設(shè),體現(xiàn)公交優(yōu)先。對于流程簡化和審批建議由市政府牽頭,建立樞紐綜合開發(fā)規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)小組,整合市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局、市建管委、市交通委以及市財(cái)政局等各個(gè)部門,對項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃與建設(shè)審批等各流程建立“一事一議”機(jī)制,開辟專門的審批窗口或者通道,同一階段采用“并聯(lián)審批”的模式,去除樞紐審批障礙,提高審批效率,縮短樞紐建設(shè)的前期審批時(shí)間,從而更加有力地推進(jìn)樞紐綜合開發(fā)建設(shè)。

        4 結(jié)束語

        軌道交通配套樞紐的綜合開發(fā)是為了能夠更好發(fā)揮軌道交通主體功能、增強(qiáng)多種交通方式便捷換乘和提高樞紐周邊土地的價(jià)值,樞紐的綜合開發(fā)同時(shí)也是在新的城市發(fā)展進(jìn)程和土地資源緊張形勢下的必然趨勢。2017年,上海新一輪城市總體規(guī)劃正式獲批,未來上海這座城市的目標(biāo)愿景、功能定位、發(fā)展方向已經(jīng)確定,城市交通的發(fā)展也要緊跟步伐、轉(zhuǎn)變思路。公交是緩解上海交通矛盾的唯一選擇,本文認(rèn)為未來幾年當(dāng)中,為了遵循“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的城市發(fā)展新模式[6],上??梢砸攒壍澜煌ㄅ涮讟屑~的綜合開發(fā)為切入點(diǎn)和突破口,積極探索超大城市交通基礎(chǔ)設(shè)施睿智發(fā)展、緊湊集約的轉(zhuǎn)型路徑,在實(shí)踐中摸索出一套可復(fù)制、可推廣的樞紐綜合開發(fā)成功經(jīng)驗(yàn)。

        [1]國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見[R]. 北京: 中華人民共和國國務(wù)院,2012.

        [2]住建部. 城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則[R].北京: 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,2015.

        [3]上海市人民政府辦公廳. 關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見[R]. 上海:上海市人民政府辦公廳,2016.

        [4]國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)[R]. 北京:中華人民共和國國務(wù)院,2017.

        [5]上海市交通委員會(huì). 上海獲首批“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號[EB/OL].(2017-12-05) http://www.jt.sh.cn/jtw/xwzx/n218/u1ai54457.html.

        [6]上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035)公眾讀本[R]. 上海: 上海市規(guī)劃和國土資源管理局,2017.

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