吳明松

上海城市交通設(shè)計院有限公司

1 鼓勵樞紐綜合開發(fā)有關(guān)政策分析

國務(wù)院層面：2012年12月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（簡稱64號文），64號文中明確提出，城市規(guī)劃中要優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地，對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，可按照市場化原則進行綜合開發(fā)[1]。另外，文件中還提出對現(xiàn)有公交設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)，但對于交通用地綜合開發(fā)的收益需用于公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、彌補公交運營虧損等，也就是要做到“專款專用”。

住建部層面：2015年12月，在國務(wù)院64號文下發(fā)三年之后，在全國軌道交通快速發(fā)展背景下，住建部印發(fā)了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》（以下簡稱導(dǎo)則），導(dǎo)則中特別提出軌道站點周邊提倡用地功能的混合開發(fā)，控制單一功能的大面積土地使用，保持街區(qū)活力[2]，同時導(dǎo)則中還提出要倡導(dǎo)軌道交通上蓋開發(fā)。導(dǎo)則的出臺意味著從未來的城市用地規(guī)劃角度，需要更加注重和引導(dǎo)軌道交通站點周邊用地的綜合性、一體化開發(fā)，轉(zhuǎn)變原有單一功能的理念，而對于軌道站點配套的樞紐同樣適用綜合開發(fā)理念。

上海市層面：2016年10月，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局《關(guān)于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》（簡稱79號文）的通知。這是上海市在2014年出臺有關(guān)軌道交通場站及周邊土地開發(fā)利用試行實施意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海軌道交通與城市土地存量發(fā)展的形勢，正式修訂出臺的有關(guān)本市軌道交通場站及其它公交設(shè)施綜合開發(fā)的市級層面政策。上海的79號文明確提出了要按照市場化、集約化的思路，建立符合上海發(fā)展實際的軌道交通場站/公交場站及周邊土地綜合開發(fā)利用模式[3]，建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運營的發(fā)展機制。該文件對于上海新一輪軌道交通建設(shè)過程中站點周邊土地開發(fā)、配套樞紐建設(shè)等明確了方向。

從國務(wù)院的64號文，再到上海的79號文，歷經(jīng)五年時間，上海這座遠期規(guī)劃軌道交通網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模達3 000 km（指上海新一輪規(guī)劃的“3個1 000 km”軌道網(wǎng)絡(luò)）的超大城市，在軌道交通建設(shè)進程中，從政策出臺到規(guī)劃落地，從單一功能到綜合開發(fā)，上海在不斷摸索并實踐可持續(xù)發(fā)展的途徑。未來，隨著政策的完善和理念的轉(zhuǎn)變，樞紐綜合開發(fā)作為軌道交通配套的核心內(nèi)容，必須要探尋出一條適合上海交通特征、滿足土地集約發(fā)展的道路。

2 軌道站點配套樞紐綜合開發(fā)案例

從目前上海已建成的軌道交通站點配套樞紐來看，利用交通用地進行一體化設(shè)計與綜合開發(fā)的實際案例不多，多數(shù)是交通功能“打包”在出讓地塊內(nèi)進行“代建”，并非真正意義的以樞紐主體功能的綜合開發(fā)或上蓋開發(fā)。本文結(jié)合上海目前已建成的軌道配套樞紐開發(fā)類型，列舉了上海的蘆恒路樞紐和靜安寺樞紐，探討和分析兩種不同模式下樞紐的開發(fā)理念。

2.1 案例一：蘆恒路綜合交通樞紐

該樞紐（見圖1）作為上海三林大型居住區(qū)重要的外圍交通配套設(shè)施，當時連續(xù)兩年列入市重大工程建設(shè)范圍。該樞紐是結(jié)合軌道交通8號線蘆恒路站，以樞紐為主體進行的商業(yè)綜合開發(fā)的綜合性交通樞紐。該樞紐不僅可以與軌道交通8號線車站依托地下通道便捷換乘，還設(shè)置了公交樞紐，具備P+R停車、非機動車、出租汽車等各類交通功能，并設(shè)置了交通物業(yè)管理與調(diào)度設(shè)施，依托樞紐與軌道打造區(qū)域交通與商業(yè)中心。

蘆恒路交通樞紐的建設(shè)開發(fā)是上海軌道站點配套交通樞紐的一次重要嘗試，其建設(shè)早于上海79號文件的出臺，在交通功能上有提升，更在土地混合利用和分工功能利用上有創(chuàng)新。樞紐秉承公共服務(wù)設(shè)施和交通功能相結(jié)合的理念，兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，將交通樞紐功能放在首位，通過立體開發(fā)，融合交通換乘、商業(yè)配套等多種功能于一體，探索了樞紐綜合開發(fā)的全新模式，對上海后續(xù)的交通樞紐開發(fā)建立了很好的先導(dǎo)作用。

圖1 蘆恒路綜合交通樞紐

蘆恒路交通樞紐在規(guī)劃層面的用地性質(zhì)、業(yè)態(tài)布局、用地指標、開發(fā)模式、建設(shè)主體等一系列層面均有可以借鑒的方面，比如投資建設(shè)的主體仍要立足樞紐交通功能的“初衷”，通過一定的綜合開發(fā)所獲收益可以反哺今后場站的運營維護，尋求投資建設(shè)與收益的平衡點。蘆恒路樞紐的開發(fā)模式僅僅是諸多形式中的一種，對于樞紐與辦公、樞紐與經(jīng)適房等等也都可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)的需要進行多向嘗試。

2.2 案例二：靜安寺公交樞紐

該樞紐（見圖2）是上海世博會前建成投用的世博配套樞紐之一。該樞紐位于市中心核心地區(qū)——靜安寺區(qū)域，樞紐的主要功能是配套軌道交通2號線和7號線的靜安寺站，另外該樞紐所處的是市級商業(yè)中心，大量的人流在此集聚、周轉(zhuǎn)，其建設(shè)與配套至關(guān)重要。該樞紐在設(shè)計理念上考慮的是將公交樞紐（容納3～4條始發(fā)線）與地鐵換乘、商業(yè)開發(fā)進行一體化考慮。

靜安寺公交樞紐雖然并非交通用地主導(dǎo)的綜合開發(fā)，但其確是軌道交通站點上蓋大型商業(yè)與配套樞紐整體建設(shè)的典型案例，特別是其交通換乘理念、客流的引導(dǎo)與轉(zhuǎn)換設(shè)計可以看作是軌道—商業(yè)—樞紐的典范。也就是說我們對于今后的交通設(shè)施用地布局與規(guī)劃、商辦或其他性質(zhì)用地的使用規(guī)劃中可以有所改變，公交為了更好與軌道交通等實現(xiàn)便捷換乘，在軌道交通站點周邊或者上蓋開發(fā)的物業(yè)中應(yīng)考慮此類公交設(shè)施空間的預(yù)留與結(jié)合。

對于軌道交通站點周邊用地來說其價值很高，同樣客流也很集聚，如果單純的商業(yè)或其他性質(zhì)用地單一規(guī)劃建設(shè)，未來的客流疏解或者換乘將會成為軌道與商業(yè)的瓶頸。目前上海市中心很多大型商圈或者軌道商業(yè)中心都缺少站點周邊公交或者銜接交通設(shè)施的一體化規(guī)劃與設(shè)計，導(dǎo)致軌道交通換乘交通方式不便或者是商業(yè)體的客流集散不順暢，因此，這些也都值得反思。

本文列舉上述兩類案例主要是想表明：軌道交通站點周邊配套交通樞紐的綜合開發(fā)可以分為兩種模式，一種是交通樞紐用地考慮與其他商業(yè)開發(fā)混合，通過“分層”土地的招拍掛提高土地價值，獲取土地經(jīng)濟收益反哺樞紐的建設(shè)運營；另一種模式則是注重軌道交通站點的換乘配套，特別是大量的通勤交通與商業(yè)人流匯聚的軌道站點，多種交通換乘配套和一體化設(shè)計尤為重要，在這類站點周邊用地布局上要考慮交通功能的預(yù)留和融入。

3 推進上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)的幾點思考

通過解讀分析目前國家與上海出臺的鼓勵公共交通設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策和文件，總結(jié)上海已建成樞紐綜合開發(fā)的經(jīng)驗與教訓，結(jié)合上海城市特點和發(fā)展態(tài)勢，本文從推進上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)方面提出幾點設(shè)想和建議。

圖2 靜安寺交通樞紐及公交—軌道—商業(yè)一體化換乘通道

（1）抓住上海新一輪總規(guī)機遇，讓樞紐綜合開發(fā)“落地生根、遍地開花”。2017年12月15日，國務(wù)院以國函〔2017〕147號正式批復(fù)上海2017—2035總體規(guī)劃，新一輪總規(guī)在用地方面提出了具體要求，上海未來的城市發(fā)展中要嚴格控制城市規(guī)模，要堅持規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長。按照規(guī)劃，上海建設(shè)用地總規(guī)模不超過3 200 km2，未來是要堅持節(jié)約和集約利用土地，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率[4]。本文認為，新一輪總規(guī)的批復(fù)使得軌道配套交通樞紐綜合開發(fā)真正迎來了“春天”，要抓住這一機遇，在新一輪軌道交通規(guī)劃與建設(shè)前期，強調(diào)和落實軌道配套樞紐綜合開發(fā)的模式，試行出臺軌道交通配套樞紐/公交場站等綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見和實施方案，通過各類政策文件的細化與進一步明確，來推動樞紐綜合開發(fā)大發(fā)展。

（2）借助上海首批國家公交都市的平臺，讓樞紐綜合開發(fā)成為上海公交發(fā)展的新“名片”。2017年12月1日，上海獲得交通運輸部授予的“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號，與南京一同成為首批獲得該稱號的兩個城市。創(chuàng)建“公交都市”是實現(xiàn)城市與城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，上海在城市綜合交通體系建設(shè)中始終將公共交通作為一項關(guān)系全局的重點戰(zhàn)略，將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為解決城市交通問題的唯一出路[5]。首批“國家公交都市”的成功申報為上海更好提升公共交通服務(wù)水平、加快公共交通精細化發(fā)展搭建了很好的平臺，上海軌道交通、地面公交線網(wǎng)已經(jīng)“四通八達”，但作為網(wǎng)絡(luò)“中樞”的樞紐仍有較大發(fā)展空間。上海綜合交通體系建設(shè)和公共交通系統(tǒng)管理未來更要發(fā)揚“繡花”精神、注重精細管理，同樣對于樞紐的綜合開發(fā)也可以借助“國家公交都市”的平臺追求新的發(fā)展、注重精細化規(guī)劃建設(shè)，成為上海公交都市的新“名片”。

（3）加快規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變，堅持走樞紐綜合開發(fā)道路不動搖，讓城市公共交通始終有“溫度”。緊緊圍繞上海新一輪總規(guī)提出的“卓越的全球城市”發(fā)展目標，加快轉(zhuǎn)變公共交通與樞紐場站規(guī)劃建設(shè)的傳統(tǒng)思路，依托于上海遠景規(guī)劃的“3個1 000 km”軌道交通系統(tǒng)，軌道交通站點配套樞紐的規(guī)劃落實與綜合開發(fā)，在規(guī)劃上、層面上理念要有突破、有創(chuàng)新，要系統(tǒng)性考慮樞紐的功能定位、樞紐的開發(fā)模式、土地的價值利用等問題，通過樞紐綜合開發(fā)，既提高樞紐集約模式下的功能性，同時還可以優(yōu)化城市公共設(shè)施布局、提升公共交通服務(wù)品質(zhì)，通過提升“樞紐型、功能性、綜合化”的體系，讓市民始終能夠感受城市公共交通的“溫度”。

（4）探索與實踐相結(jié)合，盡快出臺鼓勵樞紐綜合開發(fā)的有關(guān)辦法和指導(dǎo)意見。上海蘆恒路樞紐的綜合開發(fā)、上海軌道交通吳中路車輛段上蓋開發(fā)等等都是上海軌道交通配套樞紐/場站的綜合開發(fā)實際案例，這些實踐為上海積累了很多經(jīng)驗也嘗到了交通場站綜合開發(fā)的“甜頭”。按照現(xiàn)行的地方政策，在目前樞紐綜合開發(fā)所遇到的瓶頸當中，關(guān)鍵問題是樞紐綜合開發(fā)地塊中有關(guān)無償劃撥（交通樞紐部分）與有償出讓（商業(yè)開發(fā)部分）如何界定開發(fā)的方式，包括土地出讓方式、開發(fā)主體、兩者的銜接與開發(fā)時序等等，通過完善和出臺有關(guān)政策保障措施，明確樞紐綜合開發(fā)的辦法和意見（包括容積率、出讓方式、資金、主體等），指導(dǎo)樞紐綜合開發(fā)。本文建議在上海2016年出臺的79號文基礎(chǔ)上，針對交通樞紐場站自身的用地特征、交通需求等出臺專門的有關(guān)樞紐綜合開發(fā)指導(dǎo)性文件，從規(guī)劃、土地、出讓、資金、建設(shè)主體等各個方面明確更加可操作的“游戲規(guī)則”。

（5）整合既有交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源，進一步明確軌道配套樞紐綜合開發(fā)建設(shè)主體。從目前來看，軌道交通的建設(shè)主體為上海申通地鐵股份有限公司（以下簡稱申通），其建設(shè)內(nèi)容以軌道自身為主，申通在軌道交通建設(shè)方面擁有豐富的經(jīng)驗，而軌道交通站點配套的常規(guī)樞紐（單一功能為主）多為市交投公司或者各區(qū)縣政府國資所屬的城投或交通建設(shè)公司，對于這些開發(fā)主體，其核心的職責就是負責交通樞紐或交通場站設(shè)施的開發(fā)建設(shè)與運營維護，而對于軌道交通配套的樞紐綜合開發(fā)實際是需要整合軌道、樞紐以及綜合開發(fā)業(yè)態(tài)三大部分功能，這對整個樞紐綜合體的建設(shè)專業(yè)性要求很高。因此，需要專門成立或者整合資源明確一家軌道配套樞紐綜合開發(fā)的建設(shè)主體，一方面突出樞紐的交通功能，另一方面協(xié)調(diào)與整合各建設(shè)主體，鼓勵該主體具有優(yōu)先獲得樞紐綜合開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)。對于樞紐綜合開發(fā)的商業(yè)價值收益可參照“公交專項資金”模式用于樞紐交通的運營管理與維護，填補樞紐建設(shè)運營資金缺口。

（6）開辟樞紐綜合開發(fā)審批“專用通道”，簡化既有流程、開辟綠色通道，便于樞紐綜合開發(fā)順利推進。從目前的樞紐建設(shè)審批流程來看，常規(guī)樞紐項目開發(fā)前期的審批流程較為繁瑣，按照常規(guī)的建設(shè)項目進行報批周期很長，這些復(fù)雜的流程制約了樞紐綜合開發(fā)的進展。建議政府部門對于樞紐這類公益性項目應(yīng)享有政策上的傾斜，通過建立綠色通道來鼓勵樞紐的綜合開發(fā)與建設(shè)，體現(xiàn)公交優(yōu)先。對于流程簡化和審批建議由市政府牽頭，建立樞紐綜合開發(fā)規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)小組，整合市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局、市建管委、市交通委以及市財政局等各個部門，對項目立項、規(guī)劃與建設(shè)審批等各流程建立“一事一議”機制，開辟專門的審批窗口或者通道，同一階段采用“并聯(lián)審批”的模式，去除樞紐審批障礙，提高審批效率，縮短樞紐建設(shè)的前期審批時間，從而更加有力地推進樞紐綜合開發(fā)建設(shè)。

4 結(jié)束語

軌道交通配套樞紐的綜合開發(fā)是為了能夠更好發(fā)揮軌道交通主體功能、增強多種交通方式便捷換乘和提高樞紐周邊土地的價值，樞紐的綜合開發(fā)同時也是在新的城市發(fā)展進程和土地資源緊張形勢下的必然趨勢。2017年，上海新一輪城市總體規(guī)劃正式獲批，未來上海這座城市的目標愿景、功能定位、發(fā)展方向已經(jīng)確定，城市交通的發(fā)展也要緊跟步伐、轉(zhuǎn)變思路。公交是緩解上海交通矛盾的唯一選擇，本文認為未來幾年當中，為了遵循“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的城市發(fā)展新模式[6]，上?？梢砸攒壍澜煌ㄅ涮讟屑~的綜合開發(fā)為切入點和突破口，積極探索超大城市交通基礎(chǔ)設(shè)施睿智發(fā)展、緊湊集約的轉(zhuǎn)型路徑，在實踐中摸索出一套可復(fù)制、可推廣的樞紐綜合開發(fā)成功經(jīng)驗。

[1]國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見[R]. 北京: 中華人民共和國國務(wù)院，2012.

[2]住建部. 城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則[R].北京: 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2015.

[3]上海市人民政府辦公廳. 關(guān)于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見[R]. 上海：上海市人民政府辦公廳，2016.

[4]國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)[R]. 北京：中華人民共和國國務(wù)院，2017.

[5]上海市交通委員會. 上海獲首批“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號[EB/OL].(2017-12-05) http://www.jt.sh.cn/jtw/xwzx/n218/u1ai54457.html.

[6]上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）公眾讀本[R]. 上海: 上海市規(guī)劃和國土資源管理局，2017.