文 《法人》特約評論員 劉興成

只有依靠法治保護(hù)每一個投資者的合法權(quán)益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規(guī)則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發(fā)揮證券市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的作用

《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》自2018年1月1日起施行，這是中央政府和司法機(jī)關(guān)繼開辟民事和行政措施保護(hù)投資者合法權(quán)益的途徑后，出臺的刑事措施保護(hù)投資者合法權(quán)益的路線圖。

投資者合法權(quán)益保護(hù)民行刑并舉

保護(hù)投資者合法權(quán)益的法律，主要有《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》和《中華人民共和國刑法》等。投資者合法權(quán)益保護(hù)的民事措施、行政措施和刑事措施都有，但法律規(guī)定大多是原則性的，且分散于不同的法律條款之中，可操作性不強(qiáng)。

為了解決中小投資者處于信息弱勢地位，抗風(fēng)險能力和自我保護(hù)能力較弱，合法權(quán)益容易受到侵害的問題，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，2013年12月25日，國務(wù)院辦公廳專門出臺了經(jīng)國務(wù)院同意的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》，成為中國資本市場投資者保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，首次全面構(gòu)建了保護(hù)投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的政策體系。

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》在健全投資者適當(dāng)性制度、優(yōu)化投資回報機(jī)制、保障中小投資者知情權(quán)、健全中小投資者投票機(jī)制、建立多元化糾紛解決機(jī)制、健全中小投資者賠償機(jī)制、加大監(jiān)管和打擊力度、強(qiáng)化中小投資者教育和完善投資者保護(hù)組織體系九方面做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

針對中國證券市場出現(xiàn)的種種突出問題，證監(jiān)會修訂了《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》，抑制投機(jī)“炒殼”，防范通過“忽悠式”“跟風(fēng)式”重組損害中小投資者利益的行為；證監(jiān)會發(fā)布《上市公司股東、董監(jiān)高減持股份的若干規(guī)定》，對原有制度做了進(jìn)一步完善，有效規(guī)范特定股東減持股份的行為；證監(jiān)會改善了上市公司退市制度安排，在退市工作中突出投資者保護(hù)主線，既讓“帶病公司”遠(yuǎn)離市場，提高上市公司整體質(zhì)量，又做好先行賠付、退市整理期、風(fēng)險警示等工作，保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益。

自2017年7月1日起施行的《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》，是中國證券期貨市場首部專門的關(guān)于投資者保護(hù)的部門規(guī)章。該辦法適用于向投資者銷售公開或者非公開發(fā)行的證券、公開或者非公開募集的證券投資基金和股權(quán)投資基金、公開或者非公開轉(zhuǎn)讓的期貨及其他衍生產(chǎn)品，或者為投資者提供的相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)。

《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》以強(qiáng)化經(jīng)營機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性責(zé)任為主線，以經(jīng)營機(jī)構(gòu)對投資者進(jìn)行科學(xué)分類，把“了解投資者”“了解產(chǎn)品”“投資者與產(chǎn)品匹配”“風(fēng)險揭示”等作為基本的經(jīng)營原則，針對適當(dāng)性管理中的實際問題，設(shè)計和規(guī)定了以下主要制度安排：1.形成了依據(jù)多維度指標(biāo)對投資者進(jìn)行分類的體系，統(tǒng)一投資者分類標(biāo)準(zhǔn)和管理要求。2.明確了產(chǎn)品分級的底線要求和職責(zé)分工，建立層層把關(guān)、嚴(yán)控風(fēng)險的產(chǎn)品分級機(jī)制。3.規(guī)定了經(jīng)營機(jī)構(gòu)在適當(dāng)性管理各個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，全面從嚴(yán)規(guī)范相關(guān)行為。4.第一次將投資者分為普通投資者與專業(yè)投資者，規(guī)定普通投資者在信息告知、風(fēng)險警示、適當(dāng)性匹配等方面享有特別保護(hù)。5.強(qiáng)化了監(jiān)管職責(zé)與法律責(zé)任，確保適當(dāng)性義務(wù)落到實處。

保護(hù)投資者合法權(quán)益的法律法規(guī)，大部分是民事和行政方面的，《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》為投資者保護(hù)其合法權(quán)益提供了具有可操作性的刑事通道。該規(guī)定特別界定了“涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件”：基于同一法律事實、利益受損人數(shù)眾多、可能影響社會秩序穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，包括但不限于非法吸收公眾存款，集資詐騙，組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動，擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，擅自發(fā)行股票、公司企業(yè)債券等犯罪。

法治能扭轉(zhuǎn)證券市場賭場的印象

中國的證券市場直接參與市場的有1億多人，其中99%以上為個人投資者，即中國有1.2億散戶投資者，間接涉及3億多人。曾幾何時，中國股市因規(guī)則存在問題、投資者的合法權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護(hù)而被專家形容為“賭市”或連賭場都不如，投資者往往被坐莊者“割韭菜”，股市被認(rèn)為是風(fēng)險很高的地方。長此以往，投資者會用腳投票。如果沒有投資者，證券市場便成了無源之水，無本之木。

如何扭轉(zhuǎn)國民對證券市場的賭場印象？只有依靠法治，保護(hù)每一個投資者的合法權(quán)益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規(guī)則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發(fā)揮證券市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的作用。黨的十九大明確提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”。在證券市場堅持以人民為中心，就要保護(hù)廣大投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，在證券市場落實民主、自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀。

法治證券市場，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，第一，要讓證券市場正本清源，恢復(fù)證券市場的投資功能和融資功能的雙重功能。證券市場一度為國有企業(yè)解困的出發(fā)點，導(dǎo)致證券市場重融資、輕投資，有的公司難免將證券市場當(dāng)作圈錢的平臺。倡導(dǎo)上市公司分紅，建立證券市場長期穩(wěn)定的回報機(jī)制，對利用“高送轉(zhuǎn)”等概念配合違規(guī)減持、內(nèi)幕交易的行為依法處罰。投資者的合法權(quán)益不受侵害，能夠在證券市場憑自由競爭賺錢，自然會將資金長期留存于證券市場，有助于證券市場恢復(fù)投資和融資的雙重功能。

第二，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立優(yōu)勝劣汰的證券市場機(jī)制。推進(jìn)以信息披露為中心、以市場化為內(nèi)核的發(fā)行制度改革，消解上市“殼資源”，打開優(yōu)質(zhì)公司上市的大門，暢通違法違規(guī)或靠補(bǔ)貼生存的劣質(zhì)公司的退出路徑。

第三，大幅度提升市場參與者的違法門檻和成本。首先要防范市場參與者在證券市場違法違規(guī)，侵害投資者的合法權(quán)益。在防范侵權(quán)失靈的情況下，除了讓有欺詐發(fā)行、信息披露違法、操縱市場、內(nèi)幕交易等行為的市場參與者支付違法的民事成本和行政成本外，還應(yīng)常態(tài)化地讓市場參與者承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任,提高違法犯罪成本。

第四，保障投資者采取民事、行政和刑事措施維護(hù)其合法權(quán)益的法律權(quán)利。既然投資者擁有采取民事、行政和刑事措施維護(hù)其合法權(quán)益的法律權(quán)利，投資者的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、求償權(quán)等基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀痉C(jī)關(guān)和政府部門就要鼓勵、落實和保障其行使法律權(quán)利。一旦個別司法機(jī)關(guān)和政府部門工作人員阻礙其行使權(quán)利，投資者有權(quán)向紀(jì)委或國家監(jiān)察委、上級司法機(jī)關(guān)和政府部門以及新聞媒體投訴、舉報和曝光。

第五，讓投資者區(qū)分投資與借貸的界線，認(rèn)識和承擔(dān)證券市場的投資風(fēng)險。在證券市場能夠體現(xiàn)“公開、公平和公正”原則的前提下，證券市場不再是賭場，法治只保障投資者的合法權(quán)益，不是保障投資者的權(quán)益。投資者要識別和承擔(dān)投資風(fēng)險，投資到證券市場的資金，不是向外借貸，無法保障還本付息，一旦投資者決策失誤，有可能連投資本金都收不回來，更不用說有投資收益了。

第六，給予投資者合法、合理的投資者教育。證券市場中投資者的獲得感，應(yīng)當(dāng)是投資者的合法權(quán)益不受侵害，投資者的法律權(quán)利能夠得到尊重和實現(xiàn)，而不是保障投資者一定有投資收益。