王文濤,王富剛

(1.湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行甘肅省隴南分行，甘肅 隴南 746000)

一、問題的提出

玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度是我國農(nóng)業(yè)受國際沖擊下，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，也是我國繼續(xù)大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點制度之后糧食價格形成機(jī)制的重要探索，直接影響到我國“口糧絕對安全、谷物基本自給”的糧食安全戰(zhàn)略的成效。玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度自2016年起實施，已取得了較為理想的政策效果，如：從2016年底起玉米價格首現(xiàn)國際競爭力(陳錫文，2016)[1]，建立起了市場形成價格的機(jī)制、市場購銷主體多元化(郭研農(nóng)，2017)[2]、糾正了市場流通秩序、玉米加工業(yè)利潤回升等(丁聲俊，2017)[3]5-9，并有望向稻谷、小麥等口糧品種推廣?！?018年財政重點強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策》提出為推動稻谷最低收購價改革，保護(hù)種糧農(nóng)民收益，要在相關(guān)稻谷主產(chǎn)省份實施稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼(1)參見：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財政部發(fā)布2018年財政重點強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策[EB/OL].http://www.moa.gov.cn/xw/bmdt/201804/t20180403_6139533.htm,2018-6-8。。稻谷是我國居民的口糧，可見，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的探索與完善對于我國糧食市場化改革和確保糧食安全意義重大。但是，我們也要清醒地看到，當(dāng)前的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度改革還存在不少亟待解決的難題，僅從國內(nèi)政策改革來看，還存在著農(nóng)民收入下降、糧食賣難再現(xiàn)(丁聲俊，2017)[3]5-9、地租成本負(fù)擔(dān)重、市場風(fēng)險增大(舒坤良，2016)[4]165-169、結(jié)構(gòu)調(diào)整難、去庫存難度大等問題(周圣鈞，田佳琦，王路加，2017)[5]69-71。

從國際關(guān)系來看，中美兩國貿(mào)易摩擦加劇，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼作為農(nóng)業(yè)貿(mào)易摩擦的重要內(nèi)容也必須受到嚴(yán)格約束。2018年，中美這兩個世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)生了全面的貿(mào)易摩擦。美國先后以232條款對來自于中國的鐵鋁進(jìn)口限制、以301條款對來自中國進(jìn)口的500億美元加征25%關(guān)稅，中國根據(jù)對等報復(fù)的原則，先是對來自于美國進(jìn)口的以農(nóng)產(chǎn)品為主的30億美元商品加征關(guān)稅，然后又對來自美國進(jìn)口的包含大豆等農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品的價值500億美元的商品加征25%的關(guān)稅(2)中美貿(mào)易爭端一波三折。繼中美兩國各提出向來自于對方國家的500億美元進(jìn)口商品加征關(guān)稅外，美國又提出了再對來自于中國進(jìn)口的2 000億美元甚至4 000億美元商品加征關(guān)稅的威脅。?？梢?，2018年的中美貿(mào)易摩擦已經(jīng)波及到農(nóng)產(chǎn)品。但事實上，早在中美全面貿(mào)易摩擦之前，中美農(nóng)業(yè)貿(mào)易摩擦就相當(dāng)嚴(yán)重。美國方面，2016年9月，美國向世界貿(mào)易組織(簡稱WTO)起訴中國2012—2015年對玉米、稻谷、小麥的補(bǔ)貼都超過了其產(chǎn)值8.5%的上限(3)參見：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds511_e.htm，2018-6-10。爭端解決專家小組已于2017年6月24日成立，將不早于2018年第3季度向爭端各方發(fā)布最終報告。該爭端除中美兩國外的第三方國家和地區(qū)多達(dá)27個。；2016年12月，美國又向WTO起訴中國玉米、稻谷、小麥三種谷物的關(guān)稅配額管理制度不透明和不可預(yù)見，以及該制度違反了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》第XI條第1款關(guān)于禁止使用除關(guān)稅、稅收及其他費用外的措施來限制產(chǎn)品進(jìn)口的規(guī)定(4)參見https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds517_e.htm，2018-6-12。。中國方面，2017年中國商務(wù)部對來自于美國的DDGS實施反傾銷反補(bǔ)貼措施；2018年2月4日，中國商務(wù)部依據(jù)《中華人民共和國反傾銷條例》第十八條規(guī)定，在沒有收到任何組織與個人反傾銷調(diào)查書面申請的情況下，對來自于美國進(jìn)口的高粱實施反傾銷立案調(diào)查(5)2018年2月4日，商務(wù)部分別發(fā)布該年度第12號和第13號公告，決定對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口高粱進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼立案調(diào)查(參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/201802/20180202708097.shtml,2018-6-14)。2018年4月17日商務(wù)部發(fā)布反傾銷初裁公告，決定于4月18日起采取臨時反傾銷措施。2018年5月18日，商務(wù)部發(fā)布2018年第44號公告，決定終止對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口高粱反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查。(參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201805/20180502745342.shtml，2018-6-14。)。中美農(nóng)業(yè)貿(mào)易摩擦中，最重要的或者影響最大的就是以谷物補(bǔ)貼為內(nèi)容的中美農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持爭端，這影響到“以我為主、立足國內(nèi)”的糧食安全戰(zhàn)略實現(xiàn)。因此，在中美貿(mào)易戰(zhàn)全面升級，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦特別是玉米、大豆等主糧成為主要摩擦對象的情況下，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的改革至關(guān)重要。中國對貿(mào)易摩擦的態(tài)度是：不挑事、不惹事、不怕事，并力求避免貿(mào)易摩擦。事實上，2016年美國在中國進(jìn)行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的市場化改革后，仍然起訴中國玉米臨時收儲等補(bǔ)貼制度的動機(jī)很蹊蹺(Lars Brink , David Orden,2017)[6]，因此確保玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼不超出WTO的約束是糧食市場化改革和應(yīng)對貿(mào)易摩擦的重要內(nèi)容，并關(guān)系到玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的可持續(xù)實施。

從當(dāng)前對玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的研究來看，理論界側(cè)重于對現(xiàn)象的描述和調(diào)查，缺乏理論方面的深入研究，還難以有效指導(dǎo)改革繼續(xù)深入進(jìn)行。這需要我們加強(qiáng)對政策演變的認(rèn)識，分析玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，立足國際化和市場化的背景提出完善玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的對策建議。

二、玉米補(bǔ)貼政策改革階段及比較分析

開放經(jīng)濟(jì)條件下，如何推動糧食市場化改革，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，應(yīng)對國際沖擊，是近年來政府和理論界關(guān)注的熱點。關(guān)于糧食補(bǔ)貼的市場化改革主要有兩個階段：

(一)第一次市場化改革：2004—2013年“糧食直接補(bǔ)貼+支持價格”階段

2004年起，我國為適應(yīng)加入WTO及解決玉米等谷物過剩問題進(jìn)行了第一次糧食市場化改革，出臺《糧食流通管理條例》，改糧食保護(hù)價格制度為“直接補(bǔ)貼+最低收購價”制度，政策設(shè)計的目的是改間接補(bǔ)貼為直接補(bǔ)貼，同時為穩(wěn)定糧食價格，才保留了以最低收購價為形式的支持價格。當(dāng)時，玉米沒有納入最低價收購范圍。2008年起為應(yīng)對全球糧食危機(jī)及我國玉米賣難問題，國家出臺了玉米、大豆臨時收儲政策，并宣布連年提高糧食收購價格。臨時收儲制度主要在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施。從此，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)12年增長，其中玉米產(chǎn)量增長最快，并在2012年取代稻谷成為我國第一大谷物(6)根據(jù)《2017中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2012年我國玉米產(chǎn)量為20 561.4萬噸，稻谷產(chǎn)量為20 423.6萬噸，玉米首次超過稻谷成為第一大谷物。，這對于保障國家糧食安全，提高農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但是，政策的不利效果逐步顯現(xiàn)，最主要的表現(xiàn)就是由于支持價格拉高國內(nèi)糧食價格，造成了糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量三量齊增的尷尬現(xiàn)象，糧食總量供求基本平衡，但品種結(jié)構(gòu)問題突出。其中，玉米作為我國第一大糧食作物，庫存量占全球一半以上，而且沒有關(guān)稅配額的替代品如大麥、高粱等進(jìn)口增加迅速，同時作為我國第四大糧食作物的大豆生產(chǎn)日益萎縮，2013年其凈進(jìn)口量高達(dá)6 317萬噸，占全球貿(mào)易量的2/3以上，是國內(nèi)產(chǎn)量的5.29倍。

(二)第二次市場化改革：2014起大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼及大豆玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼階段

為應(yīng)對糧食國內(nèi)價格高于國際市場及糧食三量齊增的難題，國家再次進(jìn)行糧食市場價格形成機(jī)制的市場化改革。從2014年起，國家提出在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)取消大豆臨時收儲政策，實行大豆目標(biāo)價格政策，以期取得市場化改革經(jīng)驗，從而向玉米、小麥、稻谷等谷物品種推廣。實際上，早在2008年國家出臺的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，就提出探索研究目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度。目標(biāo)價格試點政策規(guī)定，大豆的目標(biāo)價格為4 800元/噸，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，國家實行差價補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的對象為合法土地上的大豆種植者，各省都按實際面積進(jìn)行補(bǔ)貼，市場采價期為同年10月至下年3月。但是大豆目標(biāo)價格政策似乎沒有取得預(yù)期的效果，突出的問題是補(bǔ)貼面積測量難、國內(nèi)外價差依然很大、大豆產(chǎn)量增長慢。為此，理論界一度產(chǎn)生了目標(biāo)價格存廢之爭，反對派如程國強(qiáng)提出要實施目標(biāo)價格的升級版[7]，其實質(zhì)是取消目標(biāo)價格補(bǔ)貼[8]26-34；支持派如王小語提出目標(biāo)價格已取得了階段性成果，應(yīng)不斷完善[9]。而且，理論界對目標(biāo)價格制度的研究尚未達(dá)成一致，如汪希成、秦顏騰(2016)指出國內(nèi)學(xué)者對目標(biāo)價格的內(nèi)涵等還存在分歧[10]14-19，鄭鵬、熊瑋(2016) 則指出必須要突破理論困境以克服政策實施的困難[11]73-79。

在大豆目標(biāo)價格改革沒有取得成熟經(jīng)驗的前提下，2016年我國開啟的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革提出要調(diào)減玉米和去庫存，并在東北三省和內(nèi)蒙古實施玉米“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”的制度，以取代玉米臨時收儲制度。生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度與目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。聯(lián)系是，市場價格都是由市場來形成，都是價補(bǔ)分離，而且補(bǔ)貼計算都是按合法種植面積，補(bǔ)貼對象都是實際種植者；區(qū)別是，補(bǔ)貼發(fā)放時間不同，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼是當(dāng)年發(fā)放，各省區(qū)根據(jù)中央政府核算給各省的補(bǔ)貼總額，再根據(jù)農(nóng)民實際種植面積發(fā)放，而大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼是次年發(fā)放。2016年國家財政部分兩批發(fā)放了玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼390億元，號稱史上最高單項補(bǔ)貼[12]。從玉米實施效果來看，政策取得了比較理想的效果。東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)玉米種植面積減少，農(nóng)民收入較為穩(wěn)定，市場價格不斷下降，尤其是從2016年底我國國內(nèi)玉米市場價格首次低于國際市場，國內(nèi)玉米價格首現(xiàn)國際競爭力，玉米及其替代品進(jìn)口不斷減少。2017年我國提出對大豆實施類似玉米的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。

當(dāng)前，大部分學(xué)者對于玉米高庫存等問題的成因歸結(jié)為玉米臨時收儲制度，認(rèn)為用玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度替代玉米臨時收儲制度是解決問題的靈丹妙藥。但是，當(dāng)前在中美全面貿(mào)易摩擦尤其是美國起訴我國谷物補(bǔ)貼超限的前提下，確保玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼不超限成為影響該制度可持續(xù)實施的關(guān)鍵。對于美國商務(wù)部向WTO起訴中國2012—2015年對玉米等三種谷物補(bǔ)貼超限問題，雖然中國商務(wù)部對此進(jìn)行否認(rèn)，指出中國長期以來按世貿(mào)組織的規(guī)則和入世承諾進(jìn)行補(bǔ)貼，國內(nèi)學(xué)者如朱滿德、程國強(qiáng)(2015)測算了中國2012年、2013年對玉米補(bǔ)貼占其總產(chǎn)值比重分別為1.39%、2.79%，沒有超過8.5%的上限[13]58-66，但是美國農(nóng)業(yè)部早在2013年發(fā)布的研究報告就認(rèn)為中國的谷物補(bǔ)貼存在超限的可能性(Fred Gale,2013)[14]。中美農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持爭端的核心是谷物補(bǔ)貼等綜合支持量(AMS，Aggregate Measurement of Support)的計算方法，突出的就是關(guān)于市場價格支持(Market price support,MPS)(7)MPS等于適用的管理價格與外部參考價格之差與適用產(chǎn)量的乘積。其中，適用的管理價格主要就是政府支持價格或臨儲收購價格，外部參考價格是1996—1998年國際市場價格，對玉米而言這兩個指標(biāo)爭議較小，爭議大的是適用產(chǎn)量。由于沒有正式對外界公布，據(jù)Brink Orden(2017)等專家猜測以及美國向WTO通報MPS用總產(chǎn)量作為適用產(chǎn)量的做法可以推斷，美國提出的適用產(chǎn)量是總產(chǎn)量；而根據(jù)中國向WTO的歷次通報包括入世文件都以收購量作為適用產(chǎn)量的做法可知，中國提出的適用產(chǎn)量是政府收購量。糧食的政府收購量與總產(chǎn)量的差額較大。的計算方法有爭議(Lars Brink,David Orden，2017)。而玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼作為AMS中不可免除的直接補(bǔ)貼，其歸類界定與總量計算相對簡單，爭議會相對較少。因此，我國對玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的設(shè)計必須要保證該補(bǔ)貼不能突破WTO關(guān)于黃箱補(bǔ)貼的約束。

三、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度替代臨時收儲制度，其目的在于降低市場價格、保障農(nóng)民收入、減少進(jìn)口沖擊，并達(dá)到去庫存目標(biāo)。但是，我國的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度僅在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施，這就意味著我國的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度是混合制度，即東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)作為政策實施區(qū)域，實施“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”制度；其他區(qū)域為政策非實施區(qū)域，農(nóng)民無生產(chǎn)者補(bǔ)貼，且按市場價格銷售。在不考慮運輸成本的情況下，政策實施區(qū)域的市場化收購價格等于政策非實施區(qū)域的市場價格。以下通過與玉米臨時收儲制度相比較，分析玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，探討政策實施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

(一)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度基本原理

如圖1所示，S是玉米供給曲線，D是玉米需求曲線，P0是市場均衡價格，Q0是均衡產(chǎn)量。假設(shè)P1為臨時收儲價格，則市場供給量(產(chǎn)量)為Q1，市場需求量為Q’1，市場超額供給量為(Q1-Q’1)，由政府按P1價格收購。農(nóng)民獲得的總收益為P1Q1，政府收購資金支出P1·(Q1-Q’1)。國家對農(nóng)民實行“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”制度，意味著：(1)要保證農(nóng)民收益不變，農(nóng)民在收益不變的情況下決定玉米播種面積或產(chǎn)量；(2)市場出清，農(nóng)民生產(chǎn)出的玉米全部由市場需求來吸收。

生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度下，農(nóng)民的收益來源于兩部分：一部分是政府補(bǔ)貼，另一部分是市場價格，政府補(bǔ)貼與市場價格應(yīng)等于原來的臨時收儲價格P1，P1實質(zhì)上就是玉米的目標(biāo)價格(8)參見：《走出農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策認(rèn)識的誤區(qū)》(張秋龍，2015)。當(dāng)前理論界關(guān)于目標(biāo)價格的認(rèn)識還有待于深入。大部分學(xué)者認(rèn)為目標(biāo)價格就是政府計算差價補(bǔ)貼的依據(jù)，如果不實行差價補(bǔ)貼，就不存在目標(biāo)價格了。實質(zhì)上，目標(biāo)價格是保障農(nóng)民糧食生產(chǎn)的平均收益，單位糧食的“價+補(bǔ)”就是目標(biāo)價格。但是，與大豆目標(biāo)價格制度相比，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的目標(biāo)價格是隱含的、可變的。。玉米的目標(biāo)價格為P1，則玉米的產(chǎn)量為多少呢？目標(biāo)價格P1是農(nóng)民生產(chǎn)玉米的邊際收益，玉米供給曲線S是農(nóng)民生產(chǎn)玉米的邊際成本曲線。農(nóng)民要根據(jù)邊際收益等于邊際成本的原則決定產(chǎn)量，因此玉米的產(chǎn)量仍為Q1。根據(jù)市場出清的假設(shè)，當(dāng)需求曲線為D，農(nóng)戶產(chǎn)量和需求量均為Q1，則玉米的市場價格降為Pe，玉米單位產(chǎn)量的補(bǔ)貼額為(P1-Pe)。由于實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼，因此供給曲線向下移動至S’，移動的垂直距離為(P1-Pe)。S’曲線與D曲線相交于C點。消費者方面，生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度代替臨時收儲制度后，由于市場價格由P1下降為Pe，消費者剩余增加量為圖形P1ACPe的面積。同時，生產(chǎn)者剩余沒有發(fā)生變化。

通過以上的分析可以看出，由臨時收儲制度改為在全國實施生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后，在保證農(nóng)民收益不變的前提下，玉米總產(chǎn)量不變，而且消費者剩余增加，市場出清，超額供給為0，即年庫存增量下降為0。但是，政府的財政支出是否會減少呢？對于政策非實施區(qū)域的農(nóng)民來說是否收入更公平呢？是否很容易地達(dá)到去庫存的效果呢？農(nóng)民的市場風(fēng)險是否有變化呢？對玉米生產(chǎn)的布局和生產(chǎn)能力是否有影響呢？這都是我們要進(jìn)一步探討的問題。

(二)實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后政府財政支出是否會減少？

臨時收儲制度下，政府的收購支出量為P1·(Q1-Q’1)；實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后，政府的補(bǔ)貼量為(P1-Pe)·Q1，兩者到底孰大孰?。?/p>

生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度下的財政支出-臨時收儲制度下的收購支出=(P1-Pe)·Q1-P1·(Q1-Q’1)=P1·Q’1-Pe·Q1

(1)

P1·Q’1與Pe·Q1孰大孰??？

從需求曲線D可知，P1·Q’1與Pe·Q1分別為市場價格為P1與Pe時農(nóng)民售糧總收益。根據(jù)“谷賤傷農(nóng)”的道理，玉米作為缺乏需求價格彈性的農(nóng)產(chǎn)品，價格越高，農(nóng)民的收益越大。由于P1>Pe，所以有：

P1·Q’1>Pe·Q1

(2)

把(2)式代入(1)式得：

生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度下的財政支出-臨時收儲制度下的收購支出>0

因此，實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的財政支出要大于臨時收儲制度下的收購支出。生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的財政支出由于同農(nóng)戶的播種面積掛鉤，因此也屬于WTO規(guī)定的黃箱補(bǔ)貼，這說明實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后我國可能面臨WTO的約束更強(qiáng)了。但是，如果把玉米儲存支出包括在內(nèi)的話，臨時收儲制度的財政支出很可能大于生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。這是因為在臨時收儲制度下，玉米結(jié)轉(zhuǎn)庫存越大，儲存支出也越大。據(jù)FAO統(tǒng)計，2015—2017年我國玉米平均庫存高達(dá)1.49億噸，占全球庫存的52.4%。

(三)生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的非實施區(qū)域與實施區(qū)域農(nóng)民收入是否公平？

實行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，國家對東北四省(9)東北四省是東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的簡稱。農(nóng)民實施“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”政策，價格由市場供求來形成。這樣，東北四省農(nóng)民仍可以獲得與原來相同的收益，但是非東北四省的農(nóng)民由于獲得的收益只能是來自于市場價格且低于原來收儲價格的水平，因此政策非實施區(qū)域農(nóng)戶的收益降低。其邊際收益僅是市場價格，而東北四省農(nóng)民的邊際收益仍是原來的收儲價格，等于市場價格加政府補(bǔ)貼。這說明，非東北四省農(nóng)民的邊際收益小于東北四省農(nóng)民的邊際收益，因此對于非東北四省的農(nóng)民是不公平的。

政策非實施區(qū)域的農(nóng)民不能獲得生產(chǎn)者補(bǔ)貼，必然會不斷降低產(chǎn)量。事實上，除東北四省，我國還有山東、河南、河北、山西等玉米主產(chǎn)省，其中前三個省玉米的產(chǎn)量都高于遼寧省，2014年這四個省的總產(chǎn)量為東北四省區(qū)總產(chǎn)量的67%。這些政策非實施區(qū)域的主產(chǎn)省區(qū)玉米產(chǎn)量的降低，短期內(nèi)有利于玉米去庫存，但是從長期來看會產(chǎn)生兩方面的不利后果：一是直接降低糧食綜合生產(chǎn)能力，對長期的糧食安全不利。種植玉米的收益減少，如果沒有相當(dāng)收益的替代糧食作物可以生產(chǎn)的話，糧食產(chǎn)量必然會降低；如果沒有可以替代的經(jīng)濟(jì)作物可以種植的話，農(nóng)民自然會拋荒，從而降低地力，影響國家“藏糧于地”的糧食安全戰(zhàn)略的實現(xiàn)。在當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場受到國外整體沖擊的背景下，農(nóng)民很難輕易轉(zhuǎn)向替代作物的種植[15]142-147。二是會使玉米生產(chǎn)布局向東北四省集中，導(dǎo)致為防止WTO補(bǔ)貼總量約束而在局部生產(chǎn)地區(qū)實施補(bǔ)貼的政策落空。這是因為我國可以用于黃箱補(bǔ)貼的空間較小，通過在局部地區(qū)實施才可能提高對農(nóng)民的補(bǔ)貼力度以實現(xiàn)政策目標(biāo)。補(bǔ)貼地區(qū)可以獲得的補(bǔ)貼占該地區(qū)玉米產(chǎn)值的比例=8.5%(10)這里假定玉米可用的黃箱補(bǔ)貼全部用于生產(chǎn)者補(bǔ)貼，即其他不可免除的補(bǔ)貼為0。/補(bǔ)貼地區(qū)玉米產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比重，可見生產(chǎn)布局越向東北四省集中，該地區(qū)玉米產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比重就越高，可以獲得的補(bǔ)貼比例就越少。

(四)玉米去庫存能否達(dá)到預(yù)想效果？

從前述分析可以看到，實行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后，由于玉米價格下降，政策非實施區(qū)域的玉米產(chǎn)量下降。產(chǎn)量下降比例為：

當(dāng)國家投放玉米庫存，會使玉米價格進(jìn)一步降低。這一方面會進(jìn)一步壓低政策非實施區(qū)域的農(nóng)民收入，另一方面為保證農(nóng)民收入不下降，就要提高國家發(fā)放給政策實施區(qū)域農(nóng)民的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，但這一補(bǔ)貼受WTO特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的限制。因此，玉米去庫存與農(nóng)民收入、國家補(bǔ)貼產(chǎn)生了矛盾。要實現(xiàn)去庫存的目的，每年就要向市場大量投放玉米庫存，這無疑會壓低價格，大幅度降低非實施區(qū)域的農(nóng)民收入，而且會進(jìn)一步加大補(bǔ)貼量甚至出口，導(dǎo)致與美國等玉米出口國的貿(mào)易摩擦(11)目前，美國向WTO起訴中國對玉米等谷物國內(nèi)補(bǔ)貼超限，不需要證明中國的補(bǔ)貼政策影響了美國的貿(mào)易利益。事實上，中國的玉米臨時收儲政策拉高了國內(nèi)市場價格，從而促進(jìn)了美國向中國出口玉米及其替代品。但是，如果中國向國際市場出口玉米，再次恢復(fù)玉米出口大國地位的話，必然更進(jìn)一步增加與美國的貿(mào)易摩擦。。

即價格下降的比例會大于儲備投放量占糧食產(chǎn)量的比例。這意味著如果國家投放的儲備量占當(dāng)前的產(chǎn)量的30%，則價格就會下降30%以上。這對非政策實施區(qū)的農(nóng)民來說，必然會造成嚴(yán)重虧損，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入。對政策實施區(qū)農(nóng)民來說，國家要保障其收入，又要增加補(bǔ)貼，會產(chǎn)生突破特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼約束的風(fēng)險。同時，市場價格的降低如果使中國玉米出口有利可圖，就會產(chǎn)生與美國的貿(mào)易摩擦，這會進(jìn)一步增加美國向WTO起訴中國玉米補(bǔ)貼違規(guī)的證據(jù)。所以，我國也不可能增加玉米出口，即由玉米進(jìn)口國再次轉(zhuǎn)變?yōu)橛衩壮隹趪?。這說明，單純的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度是不可能達(dá)到去庫存效果的，最多是不再增加庫存。根據(jù)農(nóng)業(yè)部專家預(yù)警委員會發(fā)布的《2018年3月中國農(nóng)產(chǎn)品供需形勢分析(CASDE-No.21)》顯示，2016/2017年度全國玉米結(jié)余變化估計值為1 121萬噸，2017/2018年度全國玉米結(jié)余變化估計值為-672萬噸[16]。全國玉米庫存從2017/2018年度才開始減少，庫存壓力沉重。國家糧食局局長張務(wù)鋒在2018年全國糧食流通工作會議上指出，我國玉米及糧食去庫存取得了巨大的成就，2017年政策性玉米庫存比歷史最高點下降28%，2013年及以前年份的玉米已基本銷售完畢[17]。

可見，要達(dá)到真正去庫存的目的，僅僅加大向市場投放儲備是行不通的。要實現(xiàn)去庫存的政策目標(biāo)，必須進(jìn)一步實施供給和需求管理政策，控制玉米生產(chǎn)和擴(kuò)大玉米需求。

四、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的政策優(yōu)化與選擇

當(dāng)前我國的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度改革要在面臨國際貿(mào)易摩擦特別是補(bǔ)貼總量約束前提下，實現(xiàn)玉米去庫存、降低財政成本、提高農(nóng)民收入、糧食安全等政策目標(biāo)。與以前的農(nóng)業(yè)政策改革相比，要求我們立足國際化大背景，以市場化改革為目標(biāo)，發(fā)揮好市場看不見的手和政府看得見的手的作用。在借鑒利用好國際經(jīng)驗及國際規(guī)則的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)市場化改革，降低政府對市場的直接干預(yù)力度，提高間接干預(yù)力度。

(一)建立戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策

建立戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策的目的，就要為玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的實施提供良好的政策空間，這是確保玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策成功和可持續(xù)的基礎(chǔ)和前提。首先，要為國際沖擊下農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策進(jìn)行明確定位。加入WTO以來，我國實行高度開放的糧食貿(mào)易政策，國外農(nóng)產(chǎn)品特別是大豆等糧食的進(jìn)口對滿足國內(nèi)糧食需求起了積極的作用。但是，2013年起糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量三量齊增的現(xiàn)實說明，我國的糧食市場已經(jīng)受到了國際沖擊。2017年我國糧食進(jìn)口量再創(chuàng)新高，達(dá)1.3億噸，是國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的20%。而2013年國家確定的糧食安全戰(zhàn)略是適度進(jìn)口戰(zhàn)略，1.3億噸顯然是進(jìn)口過多，并非適度進(jìn)口。因此，我國已經(jīng)到了進(jìn)行適度貿(mào)易保護(hù)的時候了！從理論上講，我國工業(yè)化進(jìn)展快，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢下降是必然的，要確保糧食安全，必然要對農(nóng)業(yè)適度貿(mào)易保護(hù)，而且這也是一條國際經(jīng)驗。2016年提出的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，如果不對農(nóng)業(yè)市場進(jìn)行適度保護(hù)的話，增加大豆、調(diào)減玉米以及去庫存(12)農(nóng)業(yè)部長韓長賦曾提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革三件事：增加大豆、調(diào)減玉米和提升牛奶。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)是：去庫存、降成本和補(bǔ)短板。的目標(biāo)是難以實施成功的。當(dāng)前，我國對大豆實行高度自由貿(mào)易政策，只有3%的關(guān)稅，而且不設(shè)配額，同時高粱、大麥等玉米替代品沒有關(guān)稅配額，進(jìn)口量也很大。如果適度限制大豆進(jìn)口，可以有效地調(diào)減玉米播種面積，間接保護(hù)玉米市場。當(dāng)然，有人認(rèn)為，限制大豆進(jìn)口會不利于我國糧食安全，因為我國以播種面積衡量的糧食自給率較低[18]122-127。但是，這種擔(dān)心是多余的，因為現(xiàn)在是大豆進(jìn)口增速過快。2013年我國大豆凈進(jìn)口量為6 317萬噸，2017年高達(dá)9 542萬噸，4年間大豆進(jìn)口量增長了51%，而同期人口增長率僅2.16%(13)2013年人口136 072萬人，2017年人口為139 008萬人，4年間人口增長了2 936萬人，增長率僅為2.16%。。所以，限制大豆過快進(jìn)口，并不會產(chǎn)生糧食安全問題。

其次，適時實施大豆產(chǎn)業(yè)救濟(jì)措施。2018年4月4日，中國商務(wù)部宣布對來自于美國進(jìn)口的大豆采取加征關(guān)稅25%的措施，由于美國是我國大豆第二進(jìn)口來源國，限制其大豆向中國出口自然有利于保護(hù)中國大豆市場及玉米市場。但是，這一政策是應(yīng)急性地針對美國301條款的貿(mào)易報復(fù)手段，并非專為保護(hù)農(nóng)業(yè)市場而設(shè)置的，而且在考慮到轉(zhuǎn)口貿(mào)易存在的情況下，實施效果有可能非常有限。長遠(yuǎn)之計，建議適時對來自美國的進(jìn)口大豆發(fā)起反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查，并適度建立科學(xué)的技術(shù)壁壘，以限制大豆進(jìn)口的過快增長，保護(hù)玉米等糧食產(chǎn)業(yè)。

最后，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持結(jié)構(gòu)。目前，根據(jù)《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議》及中國入世承諾，我國可以實施的玉米補(bǔ)貼為其產(chǎn)值的8.5%，這對我國玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的實施形成了強(qiáng)有力的約束，補(bǔ)貼超限的風(fēng)險越來越大。同時，我國不受WTO約束的綠箱補(bǔ)貼運用不足，非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼雖然也受到WTO的約束，但是我國利用比例也很少。因此，我國必須擴(kuò)大綠箱補(bǔ)貼和非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的利用規(guī)模，同時針對WTO多哈回合談判巴厘島部長會議達(dá)成的“關(guān)于發(fā)展中國家基于糧食安全的糧食收儲計劃不受總量約束”的規(guī)定，探索適用該規(guī)定所需要滿足的條件，來破解補(bǔ)貼總量約束和實現(xiàn)國家糧食安全的矛盾。

(二)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的政策優(yōu)化設(shè)計

當(dāng)前的玉米收儲政策為“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場化收購”，這要求一方面，明確市場化收購為支持價格制度；另一方面，要對補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，既解決農(nóng)民收入提高與補(bǔ)貼總量約束的矛盾，又解決政策實施與非實施區(qū)的收入不公平問題[19]14-18。

1.明確保留玉米支持價格。我國對玉米實行市場化收購原則，即政府一直在市收購，但是不干預(yù)市場的正常運行。這是一種隱性的價格支持，必須要顯性化。其原因在于：一是穩(wěn)定市場的需要。從理論上講，由于市場經(jīng)濟(jì)條件下糧食價格是波動的，政府有義務(wù)維持價格穩(wěn)定，政府穩(wěn)定價格的主要手段就是支持價格。從國外實踐來看，即使是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國，其農(nóng)業(yè)政策無論如何改革，也從未放棄過無追索貸款率形式的支持價格制度；從國內(nèi)實踐來看，我國為穩(wěn)定糧食市場的支持價格也從未真正取消過。2004年我國實行直接補(bǔ)貼取代保護(hù)價的制度，政策初衷是取消支持價格，但是后來發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定糧食市場，才出臺了最低收購價制度以及臨時收儲制度。當(dāng)前，我國的糧食問題是支持價格高低而不是支持價格該不該實施的問題。二是有利于擴(kuò)大可用的補(bǔ)貼空間。如果我國明確宣布的玉米支持價格低于外部參考價格，則計算出的市場價格支持量(Market price support,MPS)為負(fù)，則可以擴(kuò)大我國可以使用的生產(chǎn)者補(bǔ)貼。對于玉米的支持價格水平，可確定為近5年國際市場玉米及其替代品進(jìn)口價格的加權(quán)平均值；對于玉米的外部參考價格，根據(jù)中國WTO的相關(guān)規(guī)定，我國的外部參考價格為1996—1998年國際市場價格，近年來我國玉米為凈進(jìn)口，則外部參考價格采用CIF價格為2 197元/噸。由于近年來國際市場玉米價格較低，支持價格顯然會小于外部參考市場價格，進(jìn)而計算出來的MPS的負(fù)補(bǔ)貼絕對值將較大?？梢?，引入支持價格后，就縮小了由生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度計算出來的玉米的綜合支持量AMS值，會擴(kuò)大玉米可用的黃箱補(bǔ)貼空間。

2.引入與玉米生產(chǎn)量脫鉤的固定補(bǔ)貼。當(dāng)前我國實施的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，是直接與玉米播種面積掛鉤的黃箱補(bǔ)貼，受到WTO的嚴(yán)格約束，難以用此來有效提高農(nóng)民收入。解決辦法就是，借鑒美國2002年農(nóng)業(yè)法案的直接與反周期補(bǔ)貼，引入與玉米生產(chǎn)量脫鉤的固定補(bǔ)貼，即將玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼分為兩部分：一部分是與玉米當(dāng)期播種面積或產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼；另一部分是與基期掛鉤但與當(dāng)期播種面積或產(chǎn)量脫鉤的補(bǔ)貼，脫鉤補(bǔ)貼屬綠箱補(bǔ)貼，不受WTO約束。有的人可能擔(dān)心，脫鉤補(bǔ)貼會造成玉米大幅度減產(chǎn)以至危及糧食安全，這種擔(dān)心是多余的，理論研究證明，脫鉤補(bǔ)貼具有財富效應(yīng)(David，1998)[20]46-57、投資效應(yīng)(Westcott，2003)[21]和保險效應(yīng)(Westcott，2005)[22]201-205。因為補(bǔ)貼增加，有利于增加農(nóng)民的財富，進(jìn)而減少糧食生產(chǎn)的流動性約束問題，有利于農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投資，而投資的增加又會改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有利于降低糧食生產(chǎn)成本和提高產(chǎn)量。同時，2002年美國農(nóng)業(yè)法案開始實施的反周期補(bǔ)貼(14)美國2002年農(nóng)業(yè)法案實施直接與反周期補(bǔ)貼，同時也使作為農(nóng)產(chǎn)品支持價格的無追索貸款率。直接補(bǔ)貼率由政府事先確定，農(nóng)民獲得的直接補(bǔ)貼由直接補(bǔ)貼率、補(bǔ)貼單產(chǎn)及補(bǔ)貼面積決定。反周期補(bǔ)貼=反周期補(bǔ)貼率×反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)×反周期補(bǔ)貼面積，其中反周期補(bǔ)貼率=目標(biāo)價格-有效價格，有效價格=直接補(bǔ)貼率+max(該農(nóng)產(chǎn)品市場平均價格，營銷貸款率)。公式中的補(bǔ)貼單產(chǎn)與補(bǔ)貼面積，在不同的歷史時期有不同規(guī)定，但大多以歷史的面積和產(chǎn)量為基礎(chǔ)確定而與實際種植面積脫鉤，基本上是一種脫鉤補(bǔ)貼。從公式中可以看出，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格降低時，反周期補(bǔ)貼就會增加。不會直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)決策，但由于反周期補(bǔ)貼與當(dāng)期的市場價格相聯(lián)系，可能會通過間接的保險效應(yīng)而影響產(chǎn)量，這對中小規(guī)模的農(nóng)場十分重要。當(dāng)然，脫鉤補(bǔ)貼不是普惠制，農(nóng)民要與政府簽訂合同，符合規(guī)定條件才能領(lǐng)取補(bǔ)貼，如規(guī)定要有較大的種植投入力度、耕地不能拋荒等。

3.非政策實施區(qū)域?qū)嵭小肮潭ㄑa(bǔ)貼+市場化收購”制度。為解決玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策對非政策實施區(qū)域的收入不公平問題及穩(wěn)定市場價格，可借鑒美國1996年農(nóng)業(yè)法案的生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼，在該地區(qū)實施固定補(bǔ)貼制度。該補(bǔ)貼同樣屬于WTO的綠箱補(bǔ)貼，總量不受約束。但是非政策實施區(qū)域的固定補(bǔ)貼水平，要高于政策實施區(qū)域。非政策實施區(qū)域的固定補(bǔ)貼的計算公式是：(基年的目標(biāo)價格-市場化收購價格)×基年播種面積。同時，也要設(shè)定固定補(bǔ)貼的領(lǐng)取條件。這種制度會造成玉米大幅減產(chǎn)嗎？回答是否定的。因為，長期以來，玉米一直是我國第一第二大糧食作物，其市場需求量大，市場前景好于玉米的農(nóng)產(chǎn)品并不多。

(三)實施好配套支持政策體系

1.降低玉米生產(chǎn)成本。這是提高玉米生產(chǎn)者利潤和補(bǔ)貼成效的基礎(chǔ)。因為生產(chǎn)成本高，有限的補(bǔ)貼可能難以有效降低價格和彌補(bǔ)生產(chǎn)虧損。關(guān)鍵措施是：第一，控制地租成本。近年來國家為降低玉米生產(chǎn)成本的重要手段之一，就是推動土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，但是其不利結(jié)果就是導(dǎo)致地租價格的上升，最終難以有效降低成本。因此，必須要探索降低地租的制度，例如，通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社等方式使地租隱性化，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和老年人口的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，建立土地使用長期合同，國家給予地租補(bǔ)貼，限制地租增長率來控制地租。第二，加強(qiáng)科技創(chuàng)新。當(dāng)前，我國玉米單產(chǎn)與發(fā)達(dá)國家如美國的差距較大，必須加強(qiáng)玉米種子的研發(fā)，推廣新的種植技術(shù)來提高單產(chǎn)和降低玉米生產(chǎn)的成本。在技術(shù)進(jìn)步路徑上，要以研發(fā)能夠機(jī)收機(jī)割擴(kuò)大機(jī)械使用為導(dǎo)向，同時要研發(fā)新的玉米儲存技術(shù)，解決地趴糧等導(dǎo)致玉米霉變難題。第三，加強(qiáng)玉米副產(chǎn)品的資源化利用。要加快開發(fā)玉米秸稈、玉米芯用于生物質(zhì)能源、工業(yè)品生產(chǎn)的技術(shù)和制度，全面提高玉米副產(chǎn)品的附加值，增加玉米種植者收益。

2.加強(qiáng)風(fēng)險管理。實行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度后，為規(guī)避市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，可以盡快開發(fā)利用市場風(fēng)險管理工具，加強(qiáng)風(fēng)險管理。當(dāng)前緊要的是，要加緊建設(shè)期貨市場、倉單抵押、保險等市場風(fēng)險管理工具，促進(jìn)農(nóng)民有效利用好這些工具。期貨市場方面，針對農(nóng)民參與期貨市場避險的比例很低的實際，建議成立全國性的期貨經(jīng)紀(jì)公司，由其與農(nóng)民簽約，匯總?cè)珖r(nóng)民的期貨合約，參與期貨市場避險。倉單抵押方面，建議中儲糧公司等糧食儲藏企業(yè)建立倉單管理系統(tǒng)，倉單可以用于抵押或轉(zhuǎn)讓，以解決種糧大戶流動性約束問題。保險方面，政府要不斷加大開發(fā)災(zāi)害保險、氣候指數(shù)保險、價格保險、收入保險等多種形式的保險工具。

3.加強(qiáng)玉米需求與供給管理。其目的在于，拉動糧食價格上升，降低政府收購量和補(bǔ)貼量，讓市場向農(nóng)民轉(zhuǎn)移收入。需求管理方面，當(dāng)前要擴(kuò)大玉米加工與消費需求，如對玉米加工企業(yè)實行補(bǔ)貼及產(chǎn)品出口退稅，擴(kuò)大對低收入群體的食物援助力度，用玉米實物代替貨幣來補(bǔ)貼農(nóng)民或企業(yè)。當(dāng)前，我國食物不足人數(shù)仍有1億多人，可見食物援助意義重大。例如，可以對貧困農(nóng)民補(bǔ)貼玉米，用以養(yǎng)雞養(yǎng)豬，來提高其收入和生活水平。食物援助是不受WTO約束的綠箱補(bǔ)貼，我國要不斷擴(kuò)大食物援助的規(guī)模與力度。供給管理方面，當(dāng)前要提高休耕限耕政策力度，讓土地休養(yǎng)生息以提高地力，同時切實執(zhí)行鐮刀彎地區(qū)調(diào)減玉米的政策，停止發(fā)放鐮刀彎地區(qū)的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼。